存量房产税的影响会有多大？

导读

国内房地产税改革试点进入倒计时。我们测算，存量房产税短期能够小幅缓解地方财政压力，导致试点城市房地产交易价跌量缩，并在长期抑制房价上涨的斜率。房地产税试点推动的短期核心并非是打压房价或扩充财政收入，而是影响财富分布格局，为第三次分配构建宏观环境。长期来看，未来房产税收入对于地方财政的作用将进一步增强。房地产税改革已为共同富裕背景下，一系列财税改革吹响号角。

摘要

1. 全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，此次改革最重要的边际增量是将之前免征房产税的个人非经营性房产纳入到征税范围，即所谓的“存量房产税”。与2011年上海试点的“增量房产税”和重庆试点的“豪宅税”相比，即将落地的存量房产税税基大概率更宽。

2. 存量房产税能够成为地方财政收入的新动能吗？

1）短期来看，存量房产税规模占地方土地出让金收入的比重在不足10%，仅仅能够小幅缓解地方财政压力；

2）长期来看，在城市人口流入带来新增和改善需求，以及居民收入不断提高带来的房价上涨等因素的作用下，存量房产税有望以10%左右的年均增速增长，在地方财政中的重要性会不断增强；

3）考虑到短期和长期存量房产税规模均无法替代土地出让金，当前推动房地产税改革试点更多是共同富裕背景下，改善财富分配格局，构造第三次分配渠道的宏观环境。包括未来可能推动的平台税收、个税、财产税等改革逻辑一致。

3. 存量房产税对试点城市的冲击可能有多大？

1）短期来看，以过往上海和重庆为参考，存量房产税会引发情绪波动（卖家恐慌、买家观望），拖累试点城市较全国商品房销售面积中枢回落20%-40%，拖累销售均价较全国均价增速回落10%以内。从上海和重庆经验来看，这种拖累只是暂时的，特别是此次试点期限为5年，已经为市场预留充分空间。

2）长期来看，存量房产税不会改变房价上涨的趋势，但会降低房价上涨的斜率。没有存量房产税的情况下，未来5年房价年均涨幅可能在5.9%左右，开征存量房产税后，房价年均涨幅在3.0%-3.9%之间。

3）存量房产税对房租有正反两方面影响：一方面，房东将房产税转嫁给租客，导致房租上涨；另一方面，存量房产税鼓励更多闲置房产进入租赁市场，增加租赁住房的供给，降低租金价格，因此短期可能有房租上涨压力，但长期对房租的影响相对有限。

4. 在“共同富裕”大背景下，房地产税改革是后续一系列财税改革的先锋号：1）开征存量房产税有助于增加租赁住房供给，促进保障性住房租赁市场的发展；2）房地产税改革有助于为资本市场健康发展提供长期稳定资金支持，如果说恒大标志着地产对经济增长强支撑的时代落幕，那么房产税标志着地产在资产配置角度弱化时代的开启；3）我国居民财富不平等程度远高于收入不平等程度，因此房产税有助于缓慢改善国内财富不平等的局面。

2021年10月23日，全国人大常委会表决通过了关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定。正如我们在“调结构与改革红利”系列第一篇报告《租赁住房利好落地，房地产市场持续转型》 中所指出的，随着住房租赁政策利好落地，实施存量房产税改革试点已经不远。

本篇报告我们建立了一套较为完整的测算框架，通过量化测算，主要回答了关于房地产税改革的三个热点问题：

第一，为什么当下到了推动房地产税改革的时间窗口期？

第二，存量房产税能够成为地方财政收入的新动能吗？

第三，房地产税改革对试点城市的冲击有多大？

我们认为房产税存量试点的推进，短期信号意义大于实质影响，五年试点缓冲窗口将有效平滑实际的影响。在“共同富裕”大背景下，房地产税改革是一系列财税改革的先锋号（长期来看，平台税收监管加强、个税、消费税等一系列税收调整未来将逐渐进入到视野），未来房产税试点推动将在加快住房租赁市场发展、促进资本市场长期繁荣、改善财富不平等方面发挥重要作用。

1.  本次房地产税改革与过往改革的差异点是什么？

1.1  本轮房地产税改革具体指向什么？

每年市场上都有大量关于房地产税改革的讨论，对于“房产税”“房地产税”等概念的使用常常混淆。事实上，“房产税”和“房地产税”并不是一个概念，即将落地的房地产税改革试点内容也将与之前推行的上海和重庆试点有明显差异。

第一，早在20世纪80年代，我国便设立了“房产税”这一税种，它是我国房地产税制的组成部分。1986年，国务院颁布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，针对城镇经营性用房征收房产税，而对个人非营业用的房产免征房产税。当前我国房地产税制包括开发环节的耕地占用税，交易环节的契税、土地增值税和印花税，以及保有环节的房产税和城镇土地使用税。简单来说，房产持有人需要缴纳房产税，土地使用权人需要缴纳城镇土地使用税。

第二，即将落地的房地产税改革试点最大的增量在于，将之前免征房产税的个人非经营性房产纳入到征税行列，也就是通常所指的“存量房产税”。目前我国的房产税暂行条例对个人非营业性用房免征房产税，对此，本次人大常委会授权的决定中已经明确：“试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产，不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅”，其中“非居住用房地产继续按照《中华人民共和国房产税暂行条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》执行”。也就是说，本次房地产税改革试点最大的边际增量来自于对个人非经营性存量住房开始征收“存量房产税”。

第三，2011年上海试点“增量房产税”，重庆试点“豪宅税”，税基远远窄于即将落地的“存量房产税”。2011年上海和重庆分别推出了房地产税改革试点办法，但从税基来看，上海和重庆试点与即将落地的房地产税改革存在明显区别。上海房产税的征税对象是本地居民新购的第二套以上住房和外地居民新购住房，而重庆则是新购和存量个人独栋商品住宅，个人新购进的高档住宅，以及重庆市无户籍、无企业、无工作的个人新购买的第二套及以上的普通住房。形象来说，上海房产税是“增量税”，重庆房产税是“豪宅税”，二者均存在税基过窄的问题。因此，在开启试点后，上海和重庆的房产税收入并没有明显提升。

当然我们认为，本轮试点推进留了五年的窗口期，短期依然是以部分试点城市推进，全国一盘棋的推动，至少要在五年试点窗口期之后，因此信息落地快，不代表全国的落地节奏快，我们认为房地产税改革依然会是一个比较漫长的过程，当前的信号意义，以及对部分试点城市的意义大于对于全国房地产市场的实质意义。

1.2  存量房产税之前为何难落地？

房地产税改革自2005年被首次提出以来，除2011年上海和重庆推出试点之外，至今没有实质性进展。2021年5月12日，财政部、全国人大常委会预算工委、住房城乡建设部、税务总局负责同志在京主持召开房地产税改革试点工作座谈会，听取部分城市人民政府负责同志及部分专家学者对房地产税改革试点工作的意见，市场对房地产税改革的预期再度升温。10月16日，《求是》杂志发表习总书记重要文章《扎实推动共同富裕》，指出“要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”，为存量房产税改革试点的推出做了充足铺垫。

存量房产税试点迟迟无法推出的主要原因在于：

第一，地方“土地-财政-金融”的发展模式根深蒂固，有关房地产税的相关改革需慎之又慎。改革开放以来，我国地方政府逐渐形成的以地融资、投入基础设施建设的发展模式。自2015年以来，我国土地财政依赖度——土地出让金收入占一般公共预算和政府性基金收入的比重明显上升，从2015年的16%上升到2020年的接近30%；而财政第二本账——政府性基金收入则更是依赖卖地所维系，土地出让金占政府性基金收入的比重从2010年的77%上升到2020年的88%。“土地托底财政、财政托底金融”的闭环一旦被打破，将涉及到整个经济运行机制的变化。

第二，存量房产税属于财产税的一种，对税收征管的技术要求较高。《不动产登记暂行条例》自2014年底公布，2015年3月1日起施行；2018年6月，自然资源部表示，全国统一的不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网。公开报道显示，截止2020年底，全国已有多个省份实现不动产的省内信息共享，为开征存量房产税提供了技术保障，但不动产登记信息的全国联网还差“最后一公里”。

第三，新冠肺炎疫情打乱了房地产税改革试点推出的节奏。最近一轮房地产周期从2019年起开始下行，而一二线城市房地产市场已经维持了多年稳定状态，似乎从一二线城市推行存量房产税改革试点似乎已经水到渠成，但突如其来的新冠肺炎疫情打乱了改革试点推行的节奏，改革的时间窗口再次关闭。这从历年政府工作报告对房地产税改革的措辞便可以看出。2018年政府工作报告提出“稳妥推进房地产税立法”，2019年政府工作报告提出“稳步推进房地产税立法”。但突如其来的新冠疫情打乱了立法节奏，在这个时期推进房地产税立法风险较大。2020年5月18日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，表述又重新退回到“稳妥推进房地产税立法”。

1.3  这次为何不一样？

尽管房地产税改革困难重重，但考虑到中国已进入城市化后期，存量房屋交易占比上升，地方土地财政逐渐难以为继等因素，存量房产税改革试点正当时。

第一，房地产市场明显降温，地方财政压力初显，“土地-财政-金融”闭环出现松动。2021年集中供地和房企“三道红线”调控政策实施以来，地方土地拍卖市场频频遇冷，特别是部分二线城市土地流拍率上升、土地溢价率明显降低。占地方财力近30%的卖地收入下滑，极大增加了地方财政压力；此外，在整顿地方财政纪律、严控地方隐性债务的政策背景下，传统的“土地-财政-金融”闭环也开始出现松动，亟需为地方财政补充新的收入来源。此外，我们看到地产去金融化已经开启，这为发展模式转变的尝试带来了一定支持。我们并不认为，眼前是摆脱土地财政模式的开始，试点推动时长以及试点范围有限，都将是边际变化的尝试，在这个过程中的税收改革推进依然会是稳步慢行。

第二，城市化最快的阶段已经过去，决定房地产长周期进入下半场。2010年到2020年，我国常住人口城镇化率从49.7%上升到63.9%，10年间上升14个百分点。预计未来10年城镇化率将上升约10个百分点，接近75%，上升速度已经放缓。与之相对应，北京、上海等一线城市人口净流入已经放缓，而广州、深圳、杭州等城市在经历前几年的“抢人大战”后，人口净流入最快的阶段预计也即将过去。城市化进程边际放缓，预示着自1998年住房商品化改革以来的房地产长周期已经进入下半场。

第三，与人口净流入放缓相对应，一线城市和部分二线城市已经进入“存量房”时代。与一二线城市人口流入放缓相对应，广州、上海、北京、深圳等城市二手住宅成交面积占住宅总成交面积的比重超过50%，进入典型的“存量房时代”。存量房时代意味着新建住宅需求减少，政府土地出让金收入增速也将边际放缓。因此需要从“增量房时代”通过卖地获得收入的逻辑转变为“存量房时代”通过存量住房获得收入的逻辑。

2.  存量房产税能够成为地方财政收入的新动能吗？

在房地产长周期下行的大背景下，未来的存量房产税能够成为地方财政收入的新动能吗？我们觉得很难，因为房产税存量试点的推动，出发点并非财政收入的改善也并非打压房价与地产市场，更多是为了共同富裕下，改善收入分配格局，以及通过二次分配调整来为第三次分配渠道建立宏观环境。即引导高收入阶层向第三次分配渠道加大转化力度，通过未来相应的税收优惠等措施，引导三次分配对收入分配改善作出更大的贡献。

我们估算了开征存量房产税，能够为地方财政带来多少收入，虽然存量房产税大概率从部分一线和二线城市以试点的方式开展，但受限于数据的可得性，我们只能先从全国层面对存量房产税收入做一个整体上限的估算。估算结果表明，存量房产税收入占地方土地出让金的比重不足10%，无法替代土地出让金的地位；随着城市人口对住房需求的增长，以及居民收入水平提高带动房价上涨，存量房产税有望以年均10%的速度增长，全面开征之后长远来看将在地方财政中发挥更大作用。

2.1  存量房产税的全部税基有多大？

如果开征存量房产税，哪些房屋在征税范围之列？本次人大常委会授权的决定中已经明确：“试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产，不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅”，其中“非居住用房地产继续按照《中华人民共和国房产税暂行条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》执行”。因此，城镇住宅是存量房产税的税基。

第一，中国城镇居民住房总面积有多少？

2019年城镇人均住房建筑面积是39.8平方米，我们预计2020年能够增长到40平方米左右。理论上来说，我们用人均住房建筑面积乘以城镇人口，就能得出城镇居民住房总面积，也就是存量房产税的税基。但这里面存在口径偏误的问题：

首先，城镇人均建筑面积中统计的城镇人口既包括家庭户，也包括集体户。根据人口普查定义，集体户是指相互之间没有家庭成员关系、集体居住共同生活在一个房间的人口。而集体户中有相当一部分是学生集体户。根据人口普查规定，初中、小学的住校学生，幼儿园全托孩子，一律视为在家中居住，作为其家庭的现有人口；高中及以上阶段住校生按其实际居住情况登记，作为学校的现有人口。住在学生宿舍的高中生、大学生和研究生，他们居住的房屋大多属于公房性质，而公房不在我们所估算的存量房产税税基之列。因此，用城镇人均住房建筑面积和城镇人口来计算城镇住房存量，会高估住房存量面积。

其次，为解决数据口径问题，我们可以将统计范围限定在城镇居民户，因为集体户居民一般为“无房户”，也就不在征税对象之中。但缩小统计口径也会存在一些问题。根据人口普查规定，针对一户多宅的情况，如果未出租或借给其他人居住，在调查时要将这几处住房的面积相加。也就是说，人口普查公布的城镇家庭户人均住房面积，包括了家庭居民闲置房产，但如果家庭居民将闲置房产出租，则并不算在家庭户的居住面积中。因此，用城镇家庭户作为统计口径会低估住房存量。

因此，从测算口径出发，我们计算两种口径下房产税收入范围，然后取二者的平均值。

第二，中国城镇居民符合征税条件的住房面积有多少？

与个人所得税类似，不同人均面积所适用的房产税税率一般是不同的，各国大都采取累进的差异化税率，并设定了人均免征面积。仅从总量层面来看，如果人均免征面积是40平米，而人均住房面积也是40平米，则房产税收入为零，因此总量角度考虑，显然没有意义。因此，我们还需要知道不同人均住房面积的家庭分布，而相关公开数据比较匮乏。我们发现2015年全国人口1%抽样调查（“小普查”）中公布了不同人均住房建筑面积的户数分布。可以看到，人均居住面积在20-29平米的户数最多，30-39平米的次之，然后是40-49平米和70平米以上。

2020年第七次人口普查示，我国城镇家庭户均规模为2.62人，结合不同人均住房面积的城镇家庭户占比，在扣除不同假设下的人均免征面积（我们设置了12/20/30/40/50五种免征面积），便能够得出符合征税条件的存量住房面积，以及纳入征税范围的存量住房面积占总住房面积的比重。公式是：

可以看到，在人均免征面积为12平米的假设下，课税住房面积占存量住房总面积的65%-66%，而当人均免征面积在50平米时，课税住房面积占存量住房总面积的比例仅为10%-12%。

2.2  短期：占地方土地出让金比重不足10%

计算出存量房产税课税面积后，还需要对房产税税率做出假设。

从世界范围和国内上海和重庆的实践来看，房产税具有“宽税基、低税率、差异化”的特点。大部分国家和地区的房地产税率在1%左右。我们对存量房产税税率设定0.3%、0.5%、1.0%和1.5%四个档。其中，0.3%对应人均住房面积在13-29平米，0.5%对应人均住房面积在30-49平米（去除适用0.3%税率的部分），1.0%对应人均住房面积在50-69平米（去除适用0.3%和0.5%税率的部分），1.5%对应人均住房面积在70平米以上（去除适用0.3%、0.5%和1.0%税率的部分）。

我们假定房屋交易格作为房屋价值的计税依据，这符合国际惯例和国内上海和重庆试点方案的有关规定。对于一些房价较高的城市或地区，往往以交易价格为基准，在交易价格上给予一定折扣（例如上海给予7折）作为计税依据。因此，以交易价格作为计税依据，可以认为是房产税规模的上限。此外，常见的税收豁免政策还包括首套房免征、第二套房起征。从后面的测算我们可以看到，最佳的人均免征面积基本与首套房免征的政策相当。

存量房产税收入计算公式为：

测算结果表明，城镇户和城镇家庭户两种口径下的房产税收入均在3000亿-1万亿之间，2020年地方国有土地出让金收入为8.4万亿，则基于2020年的住房存量价值，若全面开征存量房产税，房产税收入占地方国有土地出让金收入的3%-11%，平均规模不足10%。房产税收入规模虽然远低于卖地收入，在土地出让金收入增速下滑的背景下，长远来看，房产税能够作为地方财政收入的一定补充。

我们假设城镇集体户均为无房户，则房产税的税负全部落到城镇家庭户。2020年“七普”数据显示城镇家庭户数为3.0亿户，按户均2.62人计算，则城镇家庭户人口共7.8亿人，则每个城镇家庭居民每年的税收负担在300元-1200元之间；2020年城镇人均可支配收入为43834元，则对应占人均可支配收入比重在0.8%-2.8%之间。从国际经验来看，房产税收入占人均可支配收入比重在1%-1.5%之间比较合理，这一比例对应的人均免征面积在30平米-40平米之间，基本与首套房免征的政策相当。

2.3  长期：有望实现年均10%的增长

既然短期存量房产税无法替代土地出让金，那么长期来看存量房产税能够发挥更大作用吗？我们进一步测算了2030年存量房产税规模。

我们增加了两个额外假设：

第一，2030年城镇人均住房面积分布。2019年城镇人均住房面积39.8平米，比2010年增加8.2平米，我们假设未来人均居住面积增长将有所放缓，预计2030年人均住房面积有望增长到45平米。在计算2020年课税面积时，我们取了每个人均居住面积区间的中值（例如20-29平米取24.5平米），则若人均住房面积增长5平米，我们可以不改变人均居住面积分布的总体假设，而取每一个区间的上限值（例如20-29平米取29平米），来计算2030年的住房课税面积。

第二，2030年的房屋交易价格。我们取2010年-2019年商品房交易价格的年均增长率计算2030年的房屋交易价格。需要指出的是，征收存量房产税可能对房价产生抑制作用，以过去10年的增长率计算的2030年房屋交易价格可能是上限水平。

测算结果表明，2030年全国存量房产税收入规模在9000亿-2.4万亿之间，对应年均增速在10%左右。从计算过程来看，在人均免征面积和税率不变的前提下，房产税收入的增长主要来自三个方面：一是流入城市人口的新增住房需求，二是已经居住在城市中的人口住房面积的改善，三是随着经济增长、居民收入提高带来的房价上涨。

9000亿-2.4万亿的体量依然无法替代土地出让金，但我们假设未来财政收入与名义GDP增长率基本同步，则名义GDP中枢大约在6%-8%之间；房产税收入增速快于财政收入总体增速，因此能够在地方财政中边际带来支撑。

我们综合以上测算结果，可以得出三点结论：

第一，存量房产税规模短期难以与地方土地出让金向匹敌，但可以作为地方财政的一定补充。以2020年存量住房价值为基础，全国开征存量房产税，能够带来3000亿-1万亿税收收入，占地方土地出让金收入的3%-11%之间。

第二，从居民税负角度考虑，房产税最佳人均免征面积在30平米-40平米之间，对于典型的三口之家来说，这差不多与第一套房免征相当。存量房产税将使城镇家庭居民每年支出300-1200元，占人均可支配收入0.8%-2.8%之间，若以1%-1.5%作为合理的税收负担，对应人均免征面积在30平-40平之间。

第三，长期来看，存量房产税在地方财政中的重要性会不断增强。预计到2030年，存量房产税的体量将在9000亿到2.4万亿之间，年均增长10%左右，快于同期财政收入增速，在地方财政中的地位会随着时间愈发重要。

3.  存量房产税试点的冲击有多大：短期量缩价跌，长期抑制涨幅

房产税是否能够抑制房价、打击地产投机？我们认为，由于我国房地产市场的结构性问题较为突出，对于一二三线城市来说，存量房产税的影响需要从不同角度考虑。2016年以来，我国房地产调控的基本思路始终是“因城施策”。2021年以来，一二线城市“限涨令”和三四线城市“限跌令”并存，成为结构性矛盾恶化的一个缩影。在此，我们给出一个“需求-税负-空置率”的三维分析框架，并分析存量房产税的短期和长期影响。

3.1  需求-税负-空置率”三维分析试点推进可能

首先，从需求角度来看，尽管未来十年中国城市化进程边际放缓，但城镇化率仍有10%的提升空间。需求的增长能够消化由开征存量房产税带来的供给增加。因此，人口净流入越多，对房价的支撑作用越强，房价崩盘的风险越小。

未来人口净流入规模二线城市＞一线城市＞三线城市，在二线城市开征房产税对房价影响较小。当前三四线城市已呈现人口净流出的趋势，二线城市抢人大战仍在进行，一线城市人口规模逐渐趋于饱和，预计未来将在动态平衡中保持稳定。从主要城市2035年城市人口规划中可以看到，北京人口净流入还有100多万的“余额”，而上海人口净流入“余额”仅有十余万；相比而言，南京、杭州、天津、苏州、成都等“准一线”或二线城市尚有300-400万的人口净流入“余额”。由于有强劲的人口净流入的支撑，在二线城市开征存量房产税对房价影响会更小；对于一线城市，虽然净流入“余额”不足，但人口流入和流出处于动态平衡之中，对房价影响也相对有限；而三四线城市由于人口流出较为严重，开征存量房产税引发房价崩盘的风险较高。

其次，从税负角度来看，存量房产税增加了闲置房产持有人的持有成本。由于房产税的计税依据一般为房产的交易价值，因此房价收入比越高，征收存量房产税对个人税收负担越重，房产持有人抛售闲置房产的意愿越强。

从税负来看，一线城市＞二线城市＞三线城市，二三线城市税收负担远低于一线城市。判断税负的依据是各城市的房价收入比。房价收入比越高，以房屋交易价格计税的存量房产税占居民可支配收入的比重越高，税负越重。2019年，全国50个大中城市的房价收入比为11.9，其中一线城市达到23.9，远高于二线城市的11.0和三线城市的9.8。也就是说，二线城市和三线城市的房价收入比较为接近，房产税税负远小于一线城市。

最后，从空置率角度来看，闲置房产是开征存量房产税后的最大潜在供给。城市中的住宅闲置率越高，可供出售的二手房就越多，由于二手房与一手商品房具有替代作用，对商品房市场的冲击就会越大。

那么中国的房屋空置率有多高呢？市场的测算结果大多从10%到30%不等。在此我们给出一种测算方法，根据城镇有房家庭所拥有的1套之外的房产，减去租房人口居住面积，即属于空置住房。

央行课题组2020年发表的《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》显示，中国城镇家庭户均拥有1.5套住房，这是我们测算中国住房空置率的基础。我们将一套住房作为家庭自住，则每个家庭多拥有的0.5套住房，就可能成为闲置住房。用闲置住房面积减去租房人口乘以人均居住面积，得到闲置住房面积，在除以总的住房存量面积，便得到中国的住房空置率。计算公式为：

计算过程中，受限于数据可得性，我们做了三个假设，这些假设有的可能高估闲置率，有的可能低估闲置率，使得最终估算的闲置率与真实值的偏离度可能较小：

第一，假设拥有多于一套住房的城镇家庭对多余房产的处理方式只有闲置和出租两种，不考虑无偿提供给他人居住的情况，如果无偿提供给他人居住而未算作出租，则该假设可能高估房产闲置率；

第二，假设城市无房人口全部租住在私人产权的住房中，不考虑租住在单位提供的公房中的情况，该假设可能低估私人房产的闲置率；

第三，假设每套住房面积相同，不同人均住房面积的差异只体现在拥有的房屋套数不同。

对于套均建筑面积，我们假设2020年城镇人均40平米住房全部由户均1.5套住房的城镇家庭所提供，则可以计算出全国平均每套房子的建筑面积大约80平米。

对于租房人口及人均租房面积，数据显示，2020年中国的租房人数约为2.2亿人，可以合理认为这些人绝大部分都在城市里租房。租房人口的居住面积远低于自有住房人口的居住面积，我们假设人均租房面积是人均自有住房家庭人均住房面积的1/2和1/3。

在租房人口居住面积是自有住房人口居住面积1/2和1/3两种假设下，测算可得中国闲置住房面积在70亿-90平米之间，空置率在20%到25%之间。横向比较来看，在国际上属于较高水平。

具体到不同级别的城市，空置率也存在较大差异，三线城市＞二线城市＞一线城市，三线城市开征存量房产税可能引发的抛压较大。按照我们对空置率的测算方法，受限于数据可得性，我们难以直接测算一二三线城市的空置率水平。但根据已有的研究成果，普遍认为一线城市住房空置率最低，三线城市住房空置率最高。以深圳为例，有调查显示，深圳户均拥有1.13套住房，而深圳的住房自有率仅有2成。若按照本报告所采用的方法计算深圳的住房空置率，结果表明尚存在超过1亿平方米的住房缺口，不存在严重的空置问题。可能的原因是，我们的计算过程仅考虑私人拥有的住房，未将单位公房、保障房等房产计算在内；而事实上，深圳保障房、工业宿舍、单位自建房套数占比接近30%，因此私人房源由于供给不足，基本不存在空置问题。

综合以上因素，我们给出一些定性的结论：由于较高的空置率和人口净流出，短期在三线及以下城市征收存量房产税，触发房地产市场的风险最高；二线以及准一线城市由于人口净流入潜力较大、房价收入比和空置率均较为适中，是进行存量房产税试点的最佳选择；而一线城市房价收入比高，但较低的空置率也能够保证持有房产的收益较高，征收从需求端强支撑来看，不会因为抛售压力带来大幅波动。

3.2  存量房产税试点的短期影响：拖累量价

理论上来讲，存量房产税开征在短期一方面可能引发闲置房产持有者的恐慌情绪，导致闲置房产的抛售；另一方面，可能增加房产买方的观望情绪，两方面因素的共同作用，可能拖累房地产市场的交易量和交易价格。但是短期试点推进包含五年窗口期，对经济与地产市场实质性的影响将相对温和。

上海和重庆上一轮试点效果也印证了这一观点。在房产税试点推行的2011年，上海和重庆商品住宅销售面积同比分别下降17.5%和39.0%，而同期全国商品住宅销售面积同比增长3.9%。上海商品住宅销售均价同比下降1.9%，比上一年度下降18.3个百分点；同期全国商品住宅销售均价同比上涨7.5%，比上一年度上升1.0个百分点；仅有重庆实现21.0%的增长，但涨幅比上一年度下降20个百分点。

我们所做的强假设是2011年上海和重庆商品住宅成交面积和价格增速与全国平均水平的差距均由房地产税改革所导致，作为参照，我们预计此次存量房产税开征后，最低拖累试点城市当年商品房销售面积较全国平均增速回落20%-40%，拖累销售均价较全国均价涨幅回落10%以内。

但上海和重庆的房产税试点引发的卖家恐慌情绪和买家观望情绪都只是暂时的，没有超过一年窗口，由于当时正处于快速城镇化时期，两地人口净流入规模均较大，房地产交易量和交易价格很快便恢复到了正常水平。

3.3  存量房产税的长期影响：抑制房价涨幅

存量房产税长期有助于降低过高的空置率，解决房地产市场的结构性扭曲。因此，我们以降低空置率为视角，探讨存量房产税的长期影响。我们依然以全国为参照系，为房价涨幅的抑制提供一个客观参考标准。

我们认为，闲置房产的抛售不会在短时间内一蹴而就，而会在较长时间内缓慢释放，对房价上涨形成温和压制。我们的测算结果表明，随着城市化进程，每年的新增的住房需求在15-18亿平方米之间，而中国住房空置面积在70-90亿之间，一次性出售闲置房产必然导致房地产市场剧烈波动，而当房价下跌到一定程度，居民房产税负担会降低，他们会选择“持房观望”，等待房价回升后再出售。因此，房产税降低中国住房空置率将会是一个缓慢的过程，会以每年一定的额外新增供给的方式推动房屋供给曲线向右移动，从而在长期对房价上涨形成压制。

我们依然以全国层面推动为假设考虑最大范围情况，若试点推进窗口为五年，我们对房产税考虑的窗口展期到10年，选取空置率为20%和25%两种情形，用10年时间将中国住房空置率降至国际上的合理水平，即5%-10%之间。此外，我们还假设房产税开征后，闲置房产持有者有两种可能的抛售节奏：

一是直线抛售，即未来10年每年抛售相同面积的闲置房产，最终将闲置面积降为原来的1/3；

二是加速抛售，即假设房产税刚开征时，房产持有者由于恐慌情绪造成短时间内抛售较多，后期情绪逐渐平稳后，抛售速度越来越慢，类似于会计上的加速折旧法，最终也将闲置面积降为原来的1/3。

若没有存量房产税，每年仅根据供给和需求节奏，五年房价年均增长5.9%。若开征存量房产税，在直线抛售节奏下，在五年加征期内，房价年均增长在3.4%到3.9%之间，每年压制房价涨幅2.0到2.5个百分点，累计压制房价上涨12%到15%；在加速抛售节奏下，五年试点运行期内房价年均增长3.0%到3.6%之间，每年压制房价涨幅2.3到2.9个百分点，5累计压制房价上涨14%到17%。

综合来看，若全国范围内全面开征存量房产税，则引发的闲置房产抛售将在五年试点运行期内每年压制房价涨幅2到3个百分点，累计压制房价涨幅10%到20%之间。

3.4  存量房产税如何影响房租？

开征存量房产税是否会影响房租？我们认为，存量房产税对房租存在正反两方面的影响。一方面，存量房产税增加了房东的持有成本，房东可能将房产税转嫁给承租人，导致房租上涨；另一方面，存量房产税可能鼓励更多闲置房产进入房屋租赁市场，以租金来弥补需要缴纳的房产税，从而增加了租赁住房的供给，降低租金价格。

以上海为例，2021年9月上海住宅平均租金为97.8元/月·平方米，而商品住宅成交均价为54029元/平方米。若假设人均租房面积为30平方米，则承租人一年的租金大约为3.5万元；而30平方米的房产如果按照0.5%的税率缴纳房产税，则一年需要缴税8000元。在不考虑新增租赁房供给的情况下，可能使房租极端情况上涨20%。但我们认为，这种涨幅短期在租赁市场难以消化，反而是存量房产税促使更多闲置住房出售，以及未出租的房产进一步增加租赁供给，因此我们认为房租的涨幅短期将远远小于20%，最终影响会比较有限。

4.  房地产税改革吹响“共同富裕”下财税改革的先锋号

10月16日，《求是》杂志发表了习近平总书记的重要文章《扎实推动共同富裕》，特别指出“加强对高收入的规范和调节。……要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作。要加大消费环节税收调节力度，研究扩大消费税征收范围。”从前后语境来看，房地产税改革在共同富裕视角下被赋予了重要职责。一方面，房地产税改革在财产端，具有改善贫富分化的作用；另一方面，它又是“十四五”时期为实现共同富裕而进行的财税改革中最重要的一环，其余税收调整（平台、消费、个税），我们认为也将在未来陆续出现信号。试点存量房产税的意义在于三个方面：

第一，开征存量房产税有助于增加租赁住房供给，促进保障性住房租赁市场的发展。2021年5月国务院常务会议已经对企事业单位向住房租赁企业出租住房给予了房产税优惠，未来开征存量住房房产税后，也可以给予个人类似的房产税优惠，鼓励个人出租闲置房产。以一线城市为例，根据我们的测算，假设一线城市住房空置率在10%到15%之间，空置面积在2.76亿到4.14亿平方米之间，如果这些空置面积能够有30%释放用于租赁住房，则能够解决一线城市200万-400万人口的租房问题。

第二，房地产税改革有助于为资本市场健康发展提供长期资金支持。央行调查显示，我国居民资产结构中，金融资产仅占20%，80%为实物资产，其中住房占比接近6成。房产占比过高一方面会挤出实体经济投资和消费，另一方面不利于长期资金进入资本市场。预计存量房产税开征能够促使房产在居民资产中的份额下降，金融资产的比重上升，这对促进资本市场长期健康发展都具有重要意义。

第三，我国居民财富不平等程度远高于收入不平等程度，以房产税为代表的财产税将在改善财富不平等中发挥更大作用。2015年我国前1%人群占有的收入份额为13.9%，而占有的财富份额则达到了29.6%。因此，房产税对于改善财富不均具有一定作用。此外，通过对个人所得税中涉及高收入群体的细分税种以及平台经济税收进行改革与完善，我们认为也将成为共同富裕角度下，未来一段时期的税改方向。