藏在183个地市预算报告里的化债细节

主要观点

当前，各省地级市2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告逐步公布。本文主要针对现有已公布预算报告的183个地级市，对其2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告进行化债工作解读。

化债成绩单：多个地级市完成全部化债任务，25个地级市化债表现突出，9个地级市提及隐债风险颜色降档。

多地政府认为2022年隐债化解、政府总债务偿还仍存在较大压力，政府债务存在结构性问题。15个地级市提及偿债进入“高峰期”，隐债化解任务艰巨；超过60个地级市提及当前政府债务还本付息、化债风险的压力较大，甚至有升高趋势。河北沧州、湖北株洲等地市提及政府债务存在结构性问题。总的来看，政府化债压力增大，与2022年疫情反复、地产持续低迷所导致的财政收支缺口加大息息相关。

化债手段多样化，可分为债务类、资产类、资金类三种。债务类化债手段主要有债务置换与重组两种，其中重组以展期为典型代表被多次提及。资产类化债手段主要包括：（1）直接处置存量、闲置资产，以资产变现获得资金实现偿债；（2）盘活存量资产，常见的方式包括无偿划转优质股权和集团重组等。资金类化债手段相对较为丰富，包括：以奖代补拨资金，盘活存量资金，建立应急资金池，以经营性收入偿还债务等。其余方法包括压缩一般性支出、债权清收等。

多地政府认为，应稳步推进融资平台公司优化升级，缓释债务风险。9个地级市提及“融资平台整合升级”相关陈述，城投整合升级将有利于该地级市城投整体信用主题水平提升与信用利差收窄，未来可加强对相关地级市及其城投的关注。20个地级市提及融资平台市场化转型，且主要篇幅集中于2023年预算草案，说明未来各地市将进一步推进城投公司市场化转型。16个地级市提及“加强经营性债务管理”，此举将有助于城投公司降低经营性成本，提升市场竞争力。

2023年表内债务偿付风险上升，应进一步完善专项债“借、用、管、还”全流程管理。2022年各地政府着重强调专项债全流程管理，包括：在“借”环节强化专项债项目储备，在“用”环节落实负面清单制度、加快支出进度、使资金跟着项目走，在“管”环节实施穿透式监测、完善支出进度预警机制、开展项目绩效评价，在“还”环节加大项目收益催缴力度等。2023年专项债将迎来集中到期潮，而地产一季度虽有回暖趋势，但回暖速度较慢，未来专项债偿债风险是否改善仍需关注地产支持政策与需求复苏情况。

风险提示：相关表述统计存在遗漏；地方财力下滑

正文

1、地级市化债“成绩单”

2022年12月15日，习近平总书记在中央经济工作会议上发表《当前经济工作的几个重大问题》重要讲话，其中提到，“要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量”。近年来各地市隐性债务化解成效显著，北京市、广东省等地已完成全域无隐性债务试点任务要求，其他各省市也在积极推进隐债的化解工作。然而，在疫情超预期扰动、2022年财政吃紧的背景下，不少地市也出现了财政收支矛盾突出、化债压力大等系列问题，地方债务化解存在一定困难。考虑到化债主体责任虽在省级政府，但其实际操作与债务化解问题在于市级与区县级政府，因此本文手动扒取了183份市级预算报告，并总结出了各地市政府的化债细节，供投资者参考。

1.1 多个地级市完成全部化债任务，25个地级市化债表现突出

多个地级市完成全部化债任务。除了已完成全域无隐债试点任务的省与直辖市外，吉林辽源、四川宜宾已实现隐债清零，福建厦门基本完成清零，湖南娄底经开投以及湖南随州、湖北娄底、内蒙古部分地区也实现隐债清零。此外，陕西安康与浙江温州分别展开了隐性债务清零时点工作。

25个地级市化债表现突出。河北衡水、河南漯河、内蒙古鄂尔多斯、辽宁沈阳、江苏盐城、江西南昌、吉林吉林、江苏常州、江苏南京、安徽淮南、安徽蚌埠、河南新乡、陕西安康、陕西铜川、陕西渭南、陕西榆林、广西贺州、四川攀枝花等18个地市提及“超额完成隐债化解任务”。其中，陕西安康、四川巴中、内蒙古鄂尔多斯、河北衡水、湖南永州、浙江温州、四川甘孜、河南新乡、湖南邵阳均提及当年完成化债比例，分别为当年总任务量的357%、210%、164%、141%、140%、131%、119%、117%、108%。除此之外，湖北黄石、吉林辽源、黑龙江齐齐哈尔、安徽黄山、四川广元、四川宜宾、四川凉山州、新疆乌鲁木齐等16个地市提及“有力完成年度化债任务”等相关表述。此外，内蒙古巴彦淖尔市提及圆满完成五年化债目标总额，吉林通化在化债报告里提及隐债化解工作实现突破，其余多地也纷纷表示全市债务风险可控、债务指标有所下降等。

多个地级市实现隐债风险颜色降档。安徽淮南、四川攀枝花、四川巴中、安徽马鞍山、内蒙古伊金霍洛旗、康巴什区多个区县、贵州贞丰县等地市提及隐债风险“脱红”，四川巴中市本级、黑龙江绥化市提及风险等级由“橙色”降为“黄色”，其余多个地级市提及2022年风险等级保持“橙色”、“黄色”或“绿色”。

在提及化债成果的同时，本次预算报告中也提到了较多隐债化解的困难、政府总债务的偿还压力等相关陈述。15个地级市提及偿债进入“高峰期”，隐债化解任务艰巨；超过60个地级市提及当前政府债务还本付息、化债风险的压力较大，甚至有升高趋势，其中河南焦作提及其个别县（市、区）债务风险进入高风险等级，黑龙江鸡西地方政府债务率逼近警戒线。河北沧州、湖北株洲等地市提及政府债务存在结构性问题。总的来看，政府化债压力增大，与2022年疫情反复、地产持续低迷所导致的财政收支缺口加大息息相关。

1.2 隐债化解手段多样化

在总结了183份预算报告后，我们将报告中所提及的隐债化解手段分为三类：债务置换（重组）类、资产处置类、资金统筹类。

债务置换（重组）类化债手段主要有两种，分别是债务置换与债务重组。针对前者，预算报告中至少有10个地级市提及隐债置换相关陈述。例如，辽宁大连在2022预算执行与2023预算草案中均提及“积极推进债务置换工作”。而针对后者，有吉林辽源、内蒙古呼和浩特等11个地级市提及了开展债务展期工作的相关陈述，通过展期降息来降低债务风险。例如，吉林辽源在2022预算执行与2023预算草案中均提及“开展债务降息、展期及置换工作”。

资产处置类化债手段主要有两种：一是直接处置存量、闲置资产，以资产变现获得资金实现偿债；二是盘活存量资产，常见的方式包括无偿划转优质股权和集团重组等。在本次统计的报告中，至少有吉林吉林、辽宁营口、黑龙江佳木斯等13个地级市提及了相关表述。例如，内蒙古包头在2022年预算执行中提及其通过盘活资产等方式以有效降低政府债务风险，而在2023年预算草案中提及要通过资产处置等方法，多渠道妥善化解隐性债务存量。

资金统筹类化债手段相对较为丰富，包括：以奖代补拨资金，盘活存量资金，建立应急资金池，经营性收入偿还债务，以及压缩一般性支出等。在本次统计的报告中，至少有江苏扬州、内蒙古乌海、河南新乡等9个地级市提及了相关表述。例如，江苏扬州在2022年以奖代补形式下拨资金7100万元，化解了8.5亿元的村级债务；湖南怀化在2022年针对政府债务按照“谁负债、谁偿还”“谁使用、谁偿还”“统一管理、规范使用”原则设立了6亿元应急资金池。

2、稳步推进融资平台公司优化升级，缓释债务风险

9个地级市提及“融资平台整合升级”相关陈述，其中，江苏泰州、江苏镇江、江苏景德镇、四川自贡等4个地级市2022年进行了城投整合发展，河南焦作、江苏连云港、湖南永州、陕西安康、陕西渭南计划将在2023年进一步开展城投整合，实现地方融资平台减量增质。而作为化解隐债的重要方式之一，城投整合升级将有利于该地级市城投整体信用主题水平提升与信用利差收窄，未来可加强对相关地级市及其城投的关注。

20个地级市提及融资平台市场化转型，其中，2022年预算执行报告中提及市场化转型的地级市较少，仅湖南绍阳、湖南益阳、山东烟台、山东泰安、山东临沂与安徽蚌埠，2023年将推进城投转型的地级市有大幅增加，包括江西景德镇、湖南株洲、吉林长春等14个地级市。其中，山东淄博预算报告提及“自2023年起对融资平台实行动态调度、集成管理、报表化分析”，对市场化转型的具体措施进行了适当描述。

16个地级市提及“加强经营性债务管理”相关陈述。将具有相对稳定现金流的隐性债务转化为城投公司的经营性债务是重要的化债手段之一，但合规转化后也仍需加强对应经营性债务的管理。在合理控制经营性成本上限、提升经营性收入水平后，将进一步推动城投公司未来市场化转型。

3、堵“暗道”，修“明渠”，完善专项债“借、用、管、还”全流程管理

多个地级市2022年预算执行情况中提及专项债“借、用、管、还”齐全流程管理。专项债作为重要的表内债务来源，虽然起到了规范政府举债通道、遏止表外隐债新增的作用，但由政府性基金收支缺口扩大所带来的偿付压力也势必需要政府部门更加关注其内在债务风险。而“借、用、管、还”作为专项债的四大核心环节，其运行机制的规范与全流程穿透式监管将对债务风险的控制和化解起到奠基作用。

具体来看，针对“借”环节，多个地级市均提及强化专项债项目储备。安徽阜阳、福建福州、河北石家庄、河南焦作等16个地级市均在预算执行情况中提及了“做好高质量专项债储备”相关表述。项目储备作为专项债发行、偿还的基础环节，储备库中项目的质量、数量将极大程度影响到专项债后续项目收益回笼、财政压力与表内债务偿还风险。因此，针对专项债“借”环节，既要抓住专项债项目支持范围扩大的政策机遇，争取更多项目机会，也要提高项目储备质量，在事前及时做好财政能力评估工作。

针对“用”环节，多个地级市提及“落实负面清单制度”、“资金跟着项目走”、“加快支出进度”。安徽蚌埠、阜阳、马鞍山与山东泰安等地级市提及“落实负面清单制度”相关表述，旨在强调专项债资金使用的安全性。辽宁辽阳、河南开封等地级市提及“资金跟着项目走”相关表述，以及多个地级提及“加快支出进度”，说明各地政府更加重视资金使用效益而非资金本身。自2017年我国推出项目收益专项债后，其规模快速增长，而各地政府更加强调“资金跟着项目走”，预示着项目收益专项债将在未来成为新增专项债的主力，对于化解财政、偿债压力也存在积极意义。

针对“管”环节，多个地级市提及“实施穿透式监测”、“完善支出进度预警机制”、“开展项目绩效评价”。甘肃兰州、安徽蚌埠、安徽阜阳、广西贺州、四川绵阳等地政府建立穿透式的专项债项目清单与资金监管机制，确保转款专用，促进资金形成实物工作量，发挥专项债“四两拨千斤”的作用。

针对“还”环节，该环节的相关表述相对较少，仅江西景德镇与山东菏泽分别提及“加强专项债项目收益催缴力度”、“加快专项债项目转化，对专项债项目实现的政府性基金收入、专项收入及时足额征缴入库，努力实现应收尽收”，说明当前专项债项目为兼顾公益性，收益性较低。通过进一步强化优质项目储备、加快项目支出效率、完善穿透式监管等措施，未来有望改变这一局面。

河南平顶山、湖南湘潭、辽宁大连、湖南长沙、湖北宜昌、陕西安康等地也针对专项债生命周期各环节提出了当前所面的问题与困难，包括项目前期准备与储备不足、支出进度较慢、专项债使用不够规范等。

2023年专项债迎来集中到期，表内债务偿付风险上升。从新增专项债到期规模角度看，2023年新增专项债到期规模达9821.55亿元，2021/2022/2023年增速分别为26.6%/50.2%/44.1%，增幅显著，主要系自2017年财政部印发《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》后，项目收益债开始大规模发行，2018年发行的新增专项债中大部分为5年期债券，2023年将迎来项目收益专项债集中到期兑付潮。然而，受疫情、地产行业低迷等因素影响，2022年卖地收入较少，政府性基金收入收支缺口增大，导致政府专项债偿付压力上升。从当前30大中城市商品房销售面积数据看，2023年年初地产有回暖趋势，但回暖速度较慢，未来专项债偿债风险是否改善仍需关注地产支持政策与需求复苏情况。

针对即将到来的专项债偿付压力，除了进一步完善上述“借、用、管、还”全流程管理措施，各地政府还提出了其他创新办法。安徽池州将在专项债项目入库阶段积极引入第三方机构，提升项目申报质量；安徽淮南、广西百色、黑龙江大兴安岭地区、江西南昌、陕西榆林等地市提及推进“专项债券+市场化融资”投融资模式，充分利用社会资本提高社会投资效率；贵州毕节将进一步完善专项债资金监管机制，设置由财政部门、主管部门、项目单位和金融机构共同组成的资金四方监管账户。预计以上创新办法将进一步改善当地专项债运行效率，提升当地政府信用水平。

风险提示

相关表述统计存在遗漏：预算报告中的表述在统计过程中可能存在遗漏。

地方财力下滑：地方政府财政紧张，债务压力加大。

注：本文节选自国盛证券研究所于2023年3月8日发布的《藏在183个地市预算报告里的化债细节》

报告分析师：杨业伟 S0680520050001；赵增辉 S0680522070005