疫情之下，如何展望财政加力？

（一）回顾近年5次财政加力，不同时期成效有所分化

2008年金融危机后，我国经济增速总体呈现出波动下行趋势，分季度来看，2008年Q4、2012年Q3、2015年Q2、2019年Q2、2020年Q1五个时间节点受内外部因素的影响，经济下行压力有不同程度加大，财政政策在当季或者随后一个季度，采取了扩大财政支出、减税降费、出口退税、增发国债及地方债、盘活存量资金等政策工具，对冲经济下行压力。

2008年Q4：2008年美国次贷危机爆发，对我国出口造成严重打击，同时也波及到国内金融市场。2008年Q4的GDP同比增速较Q3下滑了2.4个百分点至7.1%。危机爆发前，国内宏观调控采用的是稳健的财政政策和从紧的货币政策。2008年11月5日，国务院常务会议决定实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，确定了进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的十项措施，也就是“四万亿计划”，投向领域主要是民生工程、基础设施、生态环境建设、灾后重建和提高居民收入水平。在这一时期财政政策主要依赖增发长期建设国债，扩大基建投资来拉动经济。

2012年Q3：2012年由于金融危机的余波仍在，欧债危机影响持续，全球经济呈现持续减速态势，我国出口低迷，同时国内“四万亿”刺激逐步退出，内需也缺少足够拉动力。宏观调控政策把“稳增长”放在更重要的位置，通过结构性减税、促进消费、惠民工程、启动重大项目、鼓励民间投资、稳定出口、强农惠农富农以及房地产市场调控等举措来积极扩大内需。这一轮经济下行，财政政策对于投资的拉动相对谨慎，但仍维持较大规模。

2015年Q2：世界经济增速在2015年仍然较低，国际大宗商品价格持续下跌，地缘政治风险加大，国内经济也面临着制造业产能过剩、房地产市场进入调整期、地方政府财政压力大等问题。积极财政在这一时期加快了财政支出，盘活存量财政资金，大力推广PPP模式，从而推进重大项目的建设，并实施一系列减税降费措施。

2019年Q2：2019年下半年全球经济继续减速、中美贸易战升级、国内经济新旧动能转换，去杠杆、防风险、控房市等政策促使经济结构性调整。2019年7月31日的中央政治局会议指出当前经济面临新的风险挑战，因此财政政策要加力提效。其中减税降费是主要手段。

2020年Q1：2020年新冠疫情给经济带来前所未有的挑战，2020年Q1的GDP同比增速首次转负，为-6.9%，季调后环比增速下滑11.5个百分点至-10.3%。这一时期宏观调控政策力度加大，财政政策更加积极有为，实施了包括减税降费、提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方专项债等措施。

（二）财政加力可期，“免减退缓”、支出前置、信用工具三大举措齐发

1.经济形势出现超预期变化，财政政策将更加积极

2021年的中央经济工作会议提出，今年经济工作中所面临着重大挑战。

根据历史经验，在重大会议上国家对于经济形势的描述发生变化之后，包括提到“下行压力加大”、“新的风险挑战”等，财政政策的部署更加积极，包括提及财政政策要“加力提效”、“更加积极有为”等。

2.利用好收入、支出及信用端工具，稳增长政策早出快出

财政政策主要分为三大类工具，收入型工具、支出型工具以及信用型工具。二季度财政可能会从进一步扩大税费支持、财政支出前置和结构优化、特别国债等信用工具等方面出发来加力稳增长。

进一步加大组合式税费支持的力度。

预计二季度减税退税的力度将再度加大，单季度规模可能在8500亿元以上，高于2019年Q2的水平。

一般公共财政支出前置和结构优化。

二季度的财政支出会有所加快，预计比重或较Q1提升3-5个点至27-29%左右，支出规模约7.2-7.7万亿

在3月以来的疫情冲击下，财政可能会进一步加大对民生领域的支出，若后续疫情得到控制，三、四季度的一般公共预算支出结构可能向基建类倾斜。此外，二季度促消费相关举措也将快速出台，比如发放消费券、消费补贴等，叠加落实减税降费等的需要，中央或加快对地方转移支付的进度以补充地方财力。

信用工具加持。

历史上曾发行过三次特别国债，1998年为应对亚洲金融危机的冲击，发行2700亿元特别国债用于补充四大国有银行的资本金，2007年我国外汇储备持续增加，财政部启动2000亿美元特别国债购买外汇储备，2017年续发约7000亿元，2020年发行1万亿元抗疫国债。其中有9500亿元特别国债将于2022年到期，在今年减税降费退税力度加大、扩大政府投资以稳增长的背景下，再次发行特别国债的可能性较大且规模或超万亿，投向上或用于基建和民生领域。

（三）作为财政加码重要抓手，专项债节奏前置、范围扩大

1.专项债发行提前启动，上半年或完成80%以上发行任务

今年提前批额度计划完成时间较前三年均有所提前，并且还将在二季度完成全年大部分发行工作，这也意味着二季度的发行节奏较此前年份更快，假设按照上半年完成全年限额的80%-90%计算，二季度的发行量或在1.67万亿元-2.04万亿元。

2.大部分省份完成一季度计划，二季度实际发行或快于计划

从一季度实际发行情况来看，内蒙古、辽宁、黑龙江等11个省份已全部完成了提前下达额度的发行工作，江苏省和北京市超额完成一季度计划，而湖南、河北、江西、云南、贵州、山西、吉林和海南8个省份在一季度未完成计划，其余15个省份刚好完成计划。

目前尚有不少省市未公布二季度的发行安排计划，在稳增长压力下，部分省市的新增专项债的发行计划大概率会提前，二季度发行量可能会为年内次高峰。3月29日，国常会提出下一步剩余专项债额度要向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜，预计项目储备较多的省份在二季度继续加快专项债发行的节奏。

3.专项债投向与2021年类似，资金使用范围有所扩大

2022年专项债仍将继续重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程9大领域，加强楼堂馆所、形象工程、政绩工程及各类非公益性资本支出等负面清单的管理。

同时，合理扩大专项债券使用范围，包括：加大惠民生、解民忧等领域投资（城市管网建设、水利等）；支持增后劲、上水平项目建设（具有公益性且有一定收益的信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施）；推动补短板、强弱项项目建设（粮食仓储物流设施）等。

此外，4月6日国常会指出要做好用政府专项债补充中小银行资本等工作，增强银行信贷能力，后续专项债用途或扩大使用范围，以帮助化解地方中小银行风险。

从地方项目情况来看，今年项目开工明显提前，已公布重大项目计划安排的省份预计在2022年投资的重大工程项目数总计超过3.2万个。

（四）政治局会议后的推进：已出台财政政策加快落地，增量政策工具抓紧谋划

4月29日，中央政治局会议召开，提出在当前国内外风险挑战增多的情况下，要“加大宏观政策的调节力度”，其中货币政策基调仍是“以我为主”与稳健，因此积极的财政政策将是今年稳经济增长的最主要抓手。

具体来看，首先是要“加快落实已经确定的政策，实施好退税减税降费等政策”。

除此之外，中央政治局会议还提出“要抓紧谋划增量政策工具，加大相机调控力度，把握好目标导向下政策的提前量和冗余度”，我们预计后续收入型、支出型和信用型三大类工具将同时加力，加大积极财政对稳增长的支撑作用。

参考2008Q4-2009Q1和2012Q3的预算内支出加力，GDP在一至两个季度后回升0.6-1.1个百分点，估计本轮预算内财政支出前置拉动三、四季度GDP在0.5-0.7个百分点左右。

保守预期下全年基建投资增速5%是底线，实际或可达8%-10%。

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