碳中和“1+N”体系总纲的三大目标与七大领域

摘要

文件将“双碳”目标进一步细化，主要在能耗强度、能源结构、森林覆盖三大方面作出要求：在2030年前实现单位GDP碳排量较2005年降低65%，非化石能源占比和森林覆盖率皆达到25%。

文件的核心内容包括七大领域：降低能耗强度、重塑能源结构、优化产业结构、发展负碳技术、构建新型交通运输系统、加强国际交流合作、完善顶层制度设计：

第一，强化能源消费强度和总量双控，大幅提升能源利用效率，基于“节约优先”的原则，能耗双控成为实现“双碳”目标的重要抓手。如：“对能耗强度下降目标完成形势严峻的地区实行项目缓批限批、能耗等量或减量替代”；“提升数据中心、新型通信等信息化基础设施能效水平”；

第二，优化能源结构，深化能源体制机制改革，建立新型电力系统。在能源系统转型的过程中需确保新老能源转换的节奏相匹配，避免出现“未立先破”的局面。如：“加快推进抽水蓄能和新型储能规模化应用，提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力”；“深化电价改革，理顺输配电价结构，全面放开竞争性环节电价”；

第三，优化产业结构，遏制高耗能高排放项目盲目发展，大力发展绿色低碳产业，未来低碳排的新兴产业具备较强的发展动能。如：“新建、扩建高耗能高排放项目严格落实产能等量或减量置换”；“加快发展新一代信息技术、生物技术等战略性新兴产业”；

第四，负碳技术是我国实现碳中和的必要条件，未来碳封存（CCS）技术发展动能将大幅提升，农林碳汇稳步推进。如“推进规模化碳捕集利用与封存技术研发、示范和产业化应用”；“实施森林质量精准提升工程，持续增加森林面积和蓄积量”；

第五，建设以多式联运、智能交通为主的新型交通运输体系，新能源车船产业链迎来重大发展机遇。如：“大力发展多式联运，提高铁路、水路在综合运输中的承运比重”；“促进船舶靠港使用岸电常态化，加快构建便利高效、适度超前的充换电网络体系”；

第六，注重国际间的交流合作，在全球减排责任与经济发展中权衡，低碳技术有望增强我国的国际竞争力和话语权。如：“积极推动我国新能源等绿色低碳技术和产品走出去，让绿色成为共建“一带一路”的底色”；“坚持我国发展中国家定位，坚持共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，维护我国发展权益”；

第七，“双碳”目标的实现需要顶层制度来保驾护航，碳价政策有助于将碳排放的负外部性内生化，绿色金融支持低碳产品的投融资需求。如：“逐步扩大碳市场覆盖范围，将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场”；“设立碳减排货币政策工具，引导银行等金融机构为绿色低碳项目提供长期限、低成本资金”；“研究碳减排相关税收政策”。

正文

“1+N”政策体系是实现我国“双碳”目标的行动纲领，其中，“1”是碳达峰碳中和指导意见，“N”包括2030年前碳达峰行动方案以及重点领域和行业政策措施和行动。近期国务院发布的文件《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》是“1+N”体系中的“1”，是实现“双碳”目标的指导思想。文件提出“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”五大原则：

1）“全国统筹”的核心是“全国一盘棋，党政同责，根据各地实际分类施策”。由于我国区域间的碳排特征和经济发展程度差异较大，该原则有助于充分激发各地区的减排潜力，落实各地区的责任；

2）“节约优先”提到首要任务是“持续降低单位产出能源资源消耗和碳排放，提高投入产出效率”。该原则指出，在开源（发展新能源、负碳技术等）和节流（提高能源使用效率）两个方面，节流是首要任务，从而避免过度依赖能源系统转型带来的短期风险；

3）“双轮驱动”在于“政府和市场两手发力，构建新型举国体制，发挥市场机制作用”。该原则表明“有形的手”和“无形的手”相结合是调控碳排放负外部性的有效手段；

 4）“内外畅通”提出“统筹做好应对气候变化对外斗争与合作，不断增强国际影响力和话语权”。碳中和是世界各国“结伴方能远行”的挑战，对于我国来说，在权衡经济发展和减排任务的过程中，这既是挑战，也提供了国际间合作的机遇；

 5）“防范风险”要求“有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应”。实现能源转型不是一蹴而就的事情，在这一过程中需要避免加速转型时面临的能源风险，如今年的电力供应问题。

文件将“双碳”目标进一步细化，碳达峰期间的指标任务较为明确，主要在能耗强度、能源结构、森林覆盖三大方面作出要求：

1）能源使用效率方面，单位GDP能耗和碳排放稳步下降，是实现“双碳”目标的基本保障，要求在2030年前实现单位GDP碳排量较2005年降低65%。据测算，能耗强度的降低对于碳达峰和碳中和分别贡献18.7和78.2亿吨的减排量；

2）能源结构方面，2030年的非化石能源占比达到25%，与之对应的风光总装机需达到12亿千瓦以上，2060年实现碳中和则需非化石能源占比大幅提升至80%，一场新能源革命应运而生，在碳中和阶段能源结构转型对于碳减排的贡献开始凸显；

3）森林碳汇方面，森林覆盖率和储蓄量稳步提升，需要强调的是，虽然森林碳汇等负碳技术是我国实现碳中和的必要条件，但在边际贡献方面较为有限，因此不要高估负碳技术的减排作用。

从“双碳”目标路线图可以看出，我国实现碳减排的重要抓手在于降低能耗强度、重塑能源结构、优化产业结构、发展负碳技术四大方面，这也是文件所包含的核心内容；此外文件还重点强调了构建新型交通运输系统、加强国际交流合作、完善顶层制度设计三大领域，下面我们对这七大领域展开深入解读：

第一，强化能源消费强度和总量双控，大幅提升能源利用效率，基于“节约优先”的原则，能耗双控成为实现“双碳”目标的重要抓手：

1）针对传统高耗能行业，文件要求“做好产业布局、结构调整、节能审查与能耗双控的衔接，对能耗强度下降目标完成形势严峻的地区实行项目缓批限批、能耗等量或减量替代”。传统高耗能行业的发展规模是我国能耗双控目标的晴雨表，今年上半年我国高耗能行业的增速达到了7.0%（2019年为4.8%），从而导致今年的能耗目标实现较为艰难。因此，未来实现碳中和需要继续严抓双控考核，双高项目的限批将成为常态。

2）针对新兴行业，文件要求“提升数据中心、新型通信等信息化基础设施能效水平”。能源革命必然伴随着电气化的转型，而近几年我国在实施能耗双控的过程中更多的关注传统高耗能行业的产能压降，对于一些高耗电的新兴行业的能耗限制相对较弱。其中最为明显的是近几年的通信服务业的耗电增速一直维持在25%左右，主要由于数据中心、5G基站等高耗电设施的迅猛发展，这也进一步导致近几年的能耗双控指标较难完成。因此，未来新兴行业的能源使用效率也是一个需要重点突破的方向。

第二，优化能源结构，深化能源体制机制改革，建立新型电力系统。在能源系统转型的过程中需确保新老能源转换的节奏相匹配，避免出现“未立先破”的局面：

1）在新老能源的转换节奏方面，文件要求“十四五时期严控煤炭消费增长，十五五时期逐步减少，统筹煤电发展和保供调峰”“加快推进抽水蓄能和新型储能规模化应用，提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力”。今年上半年，内蒙等多个地区为响应中央碳中和的目标，开始对传统的煤炭能源实施产能限批等方案，在煤炭产能周期下行和新能源基础设施尚未完善的背景下，我国今年出现了大规模的“电荒”。因此，在未来政策实施的过程中，地方政府需要权衡好能源保供和能源转换之间的关系，其中核心在于：一方面，大力发展储能、抽水蓄能、特高压等调峰设施；另一方面，对于传统能源的退出应尽量平缓，不要过度反应。

2）在新型电力系统构建方面，文件提出“从有利于节能的角度深化电价改革，理顺输配电价结构，全面放开竞争性环节电价”。电价体制改革在新型电力系统中至关重要，未来供需矛盾持续存在的背景下，一方面市场化电价需要上涨来向下传导煤炭涨价的压力，同时引导高耗能行业进行节能转型；另一方面峰谷电价能够优化需求结构，在新老能源转换的矛盾下起到保供调峰的作用。随着电价上浮空间被进一步打开，未来涨电价将取代限产成为压降高耗能行业规模的重要手段。

第三，优化产业结构，遏制高耗能高排放项目盲目发展，大力发展绿色低碳产业，未来低碳排的新兴产业具备较强的发展动能：

1）对于传统的高耗能行业，文件提出“制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等行业和领域碳达峰实施方案；新建、扩建高耗能高排放项目严格落实产能等量或减量置换”。高耗能行业的率先达峰是我国实现碳达峰的前提，因此未来将对相关行业的新建、扩建投资进行严格管控，确保高耗能行业在2030年前尽早实现碳达峰，今年对于高耗能行业产能的压降效果较为明显，扩建投资增速基本位于负值区间。根据我们测算，高耗能制造业占我国GDP的比重将由11.8%降至7.9%，采掘业降幅更大。

2）对于新兴的低碳产业，文件要求“加快发展新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业”。在碳中和背景下，我国新兴行业迎来重大发展机遇，其中：清洁能源及其相关基建（储能、特高压等）、绿色环保设备（碳监测、固碳技术）等将迎来较为强劲的发展动能。

第四，负碳技术是我国实现碳中和的必要条件，未来碳封存（CCS）技术发展动能将大幅提升，农林碳汇稳步推进，但在边际减排贡献方面较为有限：

1）在碳封存（CCS）技术方面，文件提出“采用“揭榜挂帅”机制，开展低碳零碳负碳技术攻关，推进规模化碳捕集利用与封存技术研发、示范和产业化应用”。截至2019年底，中国共开展了9个捕集示范项目，12个地质利用与封存项目，其中包含了10个全流程示范项目，所有CCS项目的累计二氧化碳封存量约为0.2亿吨，封存量仅为年排放量的万分之一，未来CCS技术的发展动能将大幅提升；

2）在农林碳汇方面，文件要求“深入推进大规模国土绿化行动，巩固退耕还林还草成果，实施森林质量精准提升工程，持续增加森林面积和蓄积量”。文件对于我国未来的森林覆盖率和储蓄量进行具体规划，在2030年分别提升至25%和190亿立方米。未来农林碳汇对于碳减排的贡献将稳步提升，但是边际影响相对有限，核心还是在于能源转型和能耗控制。

第五，建设以多式联运、智能交通为主的新型交通运输体系，新能源车船产业链迎来重大发展机遇：

1）文件提出“大力发展多式联运，提高铁路、水路在综合运输中的承运比重”，政策旨在构建以水运和空运为主体的交通运输体系，提高运输效率，从而降低能耗；

2）此外，“加快发展新能源和清洁能源车船，推广智能交通”，据估算，我国2025年新能源汽车销量有望翻四番，达到600万辆，未来新能源车的高速发展具备确定性。

3）最后需要重点强调的是，文件提出“推动加氢站建设，促进船舶靠港使用岸电常态化，加快构建便利高效、适度超前的充换电网络体系”，在该政策的指导下，预计未来锂电池、充电桩等新能源车船的相关产业链将大幅受益。

第六，注重国际间的交流合作，在全球减排责任与经济发展中权衡，低碳技术有望增强我国的国际竞争力和话语权：

1）在优化贸易结构方面，文件提出“完善出口政策，严格管理高耗能高排放产品出口。积极扩大绿色低碳产品、节能环保服务、环境服务等进口”。我国是全球价值链的重要组成部分，对外贸易环节产生的碳排放占我国的碳排比重相对较高，因此优化外贸结构是我国实现碳中和目标的重要环节；此外，为应对未来可能受到的碳关税制裁，我国应主动降低高耗能产品的输出。

2）在技术输出方面，文件提出“积极推动我国新能源等绿色低碳技术和产品走出去，让绿色成为共建“一带一路”的底色”。当低碳成为全球的共识，那么掌握低碳技术将大幅提升我国在国际上的竞争力，未来在低碳领域的合作是我国对外开放的一个重要环节。

3）在减排责任承担方面，文件提出“坚持我国发展中国家定位，坚持共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，维护我国发展权益”。如果从历史碳排放总量来上看，我国远低于主要发达国家。我国作为发展中国家，在全球环境责任与经济发展之中权衡取舍，“双碳”目标的提出，意味着中国相对“提早”地承担了全球碳排放的责任。未来关于减排责任的界定将继续成为国际间交流的一个重要议题。

第七，“双碳”目标的实现需要顶层制度来保驾护航，碳价政策（碳交易、碳税）有助于将碳排放的负外部性内生化，绿色金融支持低碳产品的投融资需求：

1）在市场化机制方面，文件提出“加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场”。目前我国碳市场仅覆盖电力行业，在“十四五”期间，我国将逐渐纳入钢铁、有色、化工等八大高耗能行业，免费碳排放额度收紧，碳市场的减排作用开始凸显；此外，碳汇参与碳市场交易，意味着碳汇的价值将通过市场化的方式被挖掘，未来有望获得超额收益；此外，政策要求“加强电力交易、用能权交易和碳排放权交易的统筹衔接”，未来有望形成以能源为基础的全面市场化交易体系。

2）在绿色金融方面，文件提出“设立碳减排货币政策工具，引导银行等金融机构为绿色低碳项目提供长期限、低成本资金”，央行在投融资体系中建立一道灌溉渠道，引导社会资本向节能环保、新能源、低碳交通运输装备和组织方式、碳捕集利用与封存等领域倾斜。

3）在财税价格政策方面，文件提出“完善差别化电价、分时电价和居民阶梯电价政策，严禁对高耗能、高排放、资源型行业实施电价优惠”，通过差别电价政策引导产业结构低碳转型；此外，需要注意的是，文件提到了“研究碳减排相关税收政策”，相较于碳交易市场，我国碳税政策的发展则较为滞后，虽然早在2007年我国国务院就已经提出了碳税政策的构想，之后该政策的发展却一直停留在理论层面，而很多发达国家早已开始实施碳税政策，例如：英国、日本、法国、荷兰、德国等。从实施效果来看，碳税的覆盖面更广、更为公平，且在我国国情下，开征碳税具有立法效力更高和征收更为灵活的独特优势，未来有望加速。