兴业研究：赤字率的“降”与“升”

事件：3月5日，在十四届全国人大二次会议上，财政部提出《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》。

点评：

一、两本预算有增有减

2024年预算草案显示，2024年一般公共预算收入增速放缓，支出增速放缓；政府性基金预算收支增速均上升，支出增速显著上升；国有资本经营预算收支增长均放缓；社会保险基金收支增速一降一增，当年结余进一步减少，或反映社保压力的增加。

从一般公共预算总体规模来看，在收入端，虽然2024年经济总体呈恢复态势，但是由于2023年基数略高以及结构性减税降费政策的持续，2024年收入增速放缓，增速预期为3.3%，较2023年下降3.1个百分点支出增速则由5.4%下调至4.0%。

从政府性基金预算来看，在收入端，2024年全国政府性基金预算收入7.1万亿元，较2023年增长0.1%，反映出对土地市场回暖的预期仍较弱。在房企资金压力较大的背景下，全年政府性基金收入预算完成程度需要持续监测。在支出端，预算增速显著增加至18.6%，一方面源于2023年收入制约下支出基数偏低，另一方面源于2024年安排的超长期国债对资金缺口的补充，支撑其高速增长。若不考虑特殊安排的1万亿超长期国债，对应政府性基金支出增速约8.7%。政府性基金收支缺口主要依靠专项债和超长期国债来弥补。2024年专项债规模较2023年增加1000亿，同时今年拟发行超长期国债1万亿元，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。此外，2024年政府性基金使用上年结转收入较2023年减少7001亿元，或也是需要增加特别国债进行资金补充的原因。在政府性基金支出的支撑下，广义财政支出增速上升5.8个百分点至7.9%。

从国有资本经营预算来看，全国国有资本经营预算收入5925亿元，增速为-12.1%，支出3282亿元，增长-1.9%，收支差额2643亿元。一方面由于上年地方资产处置等一次性收入较多、基数较高。另一方面主要在于2024年地方国有资本经营预算收入下降较多，本级收入3533亿元，下降21.1%，反映出地方国企的盈利能力有待提升。

从社保基金预算来看，全国社会保险基金收支一降一增，当年结余进一步减少，或反映社保压力的增加。全国社会保险基金收入11.7万亿元，增速下降至5.4%。其中，保险费收入8.6万亿元，财政补贴收入2.7万亿元。全国社会保险基金预算支出10.7万亿元，增速上升至7.6%，当年收支结余10668亿元，年末滚存结余13.9万亿元。

二、债务：广义实际赤字率明降实升

第一，赤字率变化延续加力方向。赤字率（预算赤字率[1]）维持3.0%的安排，与2023年年初安排持平，较调整后的3.8%下降0.8个百分点。照此估算，隐含名义GDP为135.3万亿元，对应名义GDP增速约7.4%。从赤字规模来看， 2024年全国一般公共预算收支缺口为6.15万亿元，其中，除调入资金等补充的部分外，安排赤字4.06万亿元，比2023年年初预算安排增加1800亿元，若考虑2023年增发国债规模，则较2023年赤字规模减少8200亿元。

虽然预算赤字率略有下降，但广义债务赤字率明降实升。按预算报告估算，2024年包含专项债、特别国债规模的广义债务赤字率为6.7%，较2023年的6.9%下降了0.2个百分点。不过，若从实际资金使用来看，考虑2023年5000亿的跨年度国债资金安排，则2023年的广义实际债务赤字率下降至6.5%，而2024年的广义实际债务赤字率为7.0%，高于2023年的水平。

第二，央地财力安排突出中央与地方的债务结构调整。

一是2024年预算赤字调整主要体现为中央赤字的变化，中央赤字额3.34万亿元，地方赤字规模与2023年持平。此次安排体现出中央赤字与地方赤字的结构安排，中央债务规模适度加力，有助于减轻地方政府债务负担，同时与地方政府化债相配合。2024年中央转移支付规模将继续上升，旨在加强地方财力保障。2024年中央转移支付安排10.2万亿元，较2023年新增约4081亿元（2023年度基数不含一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付），增速4.1%，对地方财力形成一定补充。

二是安排1万亿元中长期特别国债，不计入赤字。中长期特别国债计入政府性基金预算，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，这也是支撑2024年政府性基金支出增速升至18.6%的主要原因之一。同时，2024年政府工作报告提出：“从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。” 从经济增长角度，发行超长期特别国债能够一定程度上弥补地方化债对固定资产投资的影响；从财政预算平衡角度，能够通过政府债务的方式，一定程度上缓解土地出让收入下滑带来的紧平衡压力。

三是近年来中央政府杠杆率上升快于地方政府杠杆率。2024年在债务规模上升的情况下，预计政府部门杠杆率上升3.0个百分点至58.9%。2024年在4.06万亿的一般公共预算赤字规模、3.9万亿元的专项债规模、1万亿元的特别国债安排下，假设到期债券全部续发，政府部门、中央政府、地方政府杠杆率预计分别为58.9%、25.4%、33.5%，较2023年分别上升3.0、1.8、1.2个百分点。不过，从历史情况来看，杠杆率存在可能高估或低估的因素。一是历史情况中预算隐含的GDP规模可能会低于名义GDP规模，且若考虑到部分到期未续发的情况，可能会拉低最终杠杆率。二是发行特殊再融资债券化债的方式会增加地方政府净融资规模，可能会提高最终杠杆率。

第三，调入及结转结余资金占比较低，或表明存量资金空间有限。2024年调入及结转结余资金规模为2.1万亿元，占三项（一般公共预算收入、赤字、调入及结转结余资金）收入合计值比例为7.3%，若不考虑临时性调整的2023年增发国债结转资金5000亿元，实际使用的调入及结转结余资金规模约1.6万亿元，占三项之和的比例约5.6%，为近年来较低水平。

三、支出“提质增效”

根据2024年预算草案，支出结构的安排更注重“提质增效”：一是注重资金使用效率的管理；二是支出结构的调整和优化。

资金使用效率的提升方面，同时聚焦存量、增量资金的提效，首提“将使用效果不好的资金腾出来用于保重点”。2024年预算草案特别提出：“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，既用好有限的增量资金，更下大力气盘活、调整存量，将使用效果不好的资金腾出来用于保重点。”提高财政资金使用效率一直是财政工作的重点之一，关注增量资金使用的监管较多，而此次预算草案中的要求更为明确，且更加强调存量资金的管理，或体现2024年对于存量资金、使用效果不好的资金，其监管及调整力度或更大，特别是对于存量资金，或会继续加大对存续项目资金历史使用情况的考察，存续项目接续资金的审核等。根据《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称“《审计报告》”）的相关内容，2024年资金使用监管可能在以下四个方面发力。

第一，在预算分配管理方面，重在关注不同预算账本之间的资金界限管理、转移支付资金的使用方面。《审计报告》中指出预算分配管理还存在薄弱环节，需要继续深化改革。具体体现在一般公共预算与其他预算边界不够清晰、一般公共预算与国有资本经营预算支出交叉、与政府投资基金投向重复等。“预算分配不够科学合理”，部分政府投资基金未按要求聚焦解决融资瓶颈，如解决中小企业融资难的问题；转移支付清理整合还不到位，存在交叉重复资金支持、同类资金统筹使用力度欠缺等问题；部分转移支付和投资专项分配不科学不精准，下达进度慢，投资计划与项目进度不匹配。

第二，在地方财政管理方面。《审计报告》中指出四方面问题。一是违规组织和返还财政收入，如“自买自卖”、虚增收入、对亏损国有企业征收收益、超额征税等；二是违规新增隐债；三是专项债券管理存在问题，如将亏损项目“包装”成盈亏平衡的项目、违规投向禁止类领域、违规挪用资金、虚报支出进度等；四是财政暂付款应及时清理结算。

第三，在重大项目和重点民生资金方面，一是重点关注政府和社会资本合作（PPP）、基础研究和关键核心技术攻坚等2项重大项目。如审计报告中体现的目前存在的问题，包括PPP项目出现入库环节审核不严，部分项目虚假包装后入库；履约环节不诚信；建设运营环节推卸属于政府方的责任或承揽不属于政府方的责任，部分项目形成损失浪费等问题。基础研究和关键核心技术攻坚相关任务出现任务部署和要求偏离预定目标，科研成果造假，专项资金被骗取套取或挤占挪用等问题。二是重点关注就业、住房、教育、乡村振兴等4项民生资金管理使用。

第四，在国有资产管理使用方面，重点关注企业、金融、行政事业和自然资源资产四类国有资产管理使用情况。对于企业国有资产，出现虚假财务会计信息，混乱的资产管理等两方面问题。对于金融企业国有资产，存在不如实反映资产信息，资产管理不严格，违规开展业务等现象。对于行政事业性国有资产，出现部门资产底数不清晰明确，资产使用低效，随意处置资产等问题。对于国有自然资源资产，发现主要问题有耕地保护制度落实不严，生态环境风险隐患仍未消除，生态治理项目及相关资金管理使用不严格。[2]

支出结构发力方面，与政府工作报告重点工作安排相一致，财政支出将围绕几大重点工作进行财政支持。在保障一定的支出强度下，现代化产业、科教兴国、扩大内需等重点支出均有增长，同时继续加强保障养老、教育、医疗卫生等基本民生短板领域。

第一，支持加快现代化产业体系建设。一是推进产业结构优化升级。强化落实对制造业企业技术改造的资金支持和投资税收优惠政策，中央财政产业基础再造和制造业高质量发展专项资金安排104亿元。深入实施首台（套）重大技术装备和首批次重点新材料应用保险补偿政策。二是加大企业创新发展支持力度。对研发及科技型企业、中小企业、专精特新中小企业加大其支持力度。具体来看，落实研发费用和科技成果转化税收减免等政策；加大国家融资担保基金对科技型中小企业风险分担和补偿力度；继续实施专精特新中小企业财政支持政策，深入开展中小企业数字化转型城市试点。

第二，支持深入实施科教兴国战略。一是支持加快建设高质量教育体系。中央本级教育支出安排1649亿元、增长5.0%。强化义务教育经费保障，改善县域普通高中基本办学条件资金安排120亿元，现代职业教育质量提升计划资金安排313亿元。支持地方高校改革发展安排相关转移支付404亿元，学生资助补助经费安排723亿元。二是推动高水平科技自立自强。中央本级科技支出安排3708亿元、增长10%。持续增加基础研究财政投入，中央本级基础研究支出安排980亿元、增长13.1%。

第三，支持扩大国内需求。一是促进全国统一大市场建设。在财政补助、税费优惠、政府采购等方面对各类经营主体一视同仁、平等对待。二是促进消费稳定增长。研究鼓励和引导消费的财税政策，培育壮大各领域新的消费增长点。多地区继续延续汽车消费购置补贴政策，提供相应的购车补贴，如上海、重庆、哈尔滨等地区，补贴方式包括消费券、现金等方式。三是带动扩大有效投资。草案特别提到“加强2023年增发国债结转资金和2024年超长期特别国债资金使用管理，强化监管” ，即需要特别关注增发国债即超长期国债的使用范围。四是巩固外贸外资基本盘。适当降低先进技术设备和资源品进口关税，用好外经贸发展专项资金，支持深入实施自由贸易试验区提升战略。

第四，支持保障和改善民生。一是实施就业优先政策。中央财政就业补助资金安排667亿元，支持地方提高公共就业服务能力。二是推动提升医疗卫生服务能力。城乡居民基本医疗保险人均财政补助标准提高30元，达到每人每年670元。基本公共卫生服务经费人均财政补助标准提高5元，达到每人每年94元。三是健全多层次社会保障体系。继续提高退休人员基本养老金标准，城乡居民基础养老金月最低标准提高20元，中央财政相关转移支付增长10.6%。四是支持完善现代公共文化服务体系。

第五，支持推进乡村全面振兴。一是提升粮食安全保障能力。实施耕地地力保护补贴政策，提高小麦最低收购价和确定稻谷最低收购价，补贴玉米大豆生产者，补贴稻谷补贴政策，大力支持产粮大县。农业保险保费补贴安排545亿元、增长18.7%。适当提高高标准农田建设补助，扩大盐碱地综合利用试点范围。二是巩固拓展脱贫攻坚成果。乡村振兴补助资金规模增加到1770亿元。三是推进乡村发展和建设。大力发展地方特色产业。继续实施农村公益事业建设财政奖补政策。

第六，支持城乡融合、区域协调发展。一是推进新型城镇化建设。农业转移人口市民化奖励资金安排400亿元。人口净流入省份可结合实际建立健全省对下农业转移人口市民化奖励机制。二是促进区域协调发展。

第七，支持加强生态文明建设。一是持续深入推进污染防治攻坚。中央财政大气污染防治资金安排340亿元。水污染防治资金安排267亿元。土壤污染防治专项资金安排44亿元。农村环境整治资金安排40亿元。二是加大生态环境保护力度。出台财政支持“三北”工程建设的意见，中央财政设立专项补助资金并安排120亿元。三是积极稳妥推进碳达峰碳中和。四是健全生态文明建设相关制度机制。完善生态保护相关机制，严格执行环境保护税法，把挥发性有机物纳入征收范围。建立健全绿色低碳产品政府采购需求标准体系，加大采购绿色低碳产品力度。

[1]注：预算赤字率主要指一般公共预算赤字率，即政府工作报告公布的赤字率。

[2]资料来源：全国人民代表大会，《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（2023-06-28）【2024-03-06】