国盛固收：财政年末的冲量与今年的展望

主要观点

2022年末财政收入大增，收入冲量是主要原因，而非留抵退税。2022年末8月之后，财政收入增速开始快速攀升，10月财政收入同比增长15.7%，12月更是达到惊人的67.1%。增长主要来自税收收入贡献，税收收入同比增速从10月的15.2%大幅提升至67.3%，非税收入虽然持续保持40%左右的高增速，但在下半年总体变化不大。税收收入增长并非主要来自于留底退税的滞后效应，而是消费税等主要税种收入大增，以及出口退税大降的结果。4季度增值税持续保持在15%左右的同比增速，变化并不大。而消费税在10月和11月同比增长在150%左右，12月也有63%，是增长最快的税种。另外，12月出口退税同比下跌130%，增速明显下降。

年末地方财政收入大增，主要是由于财政政策前置，年末支出又是刚性的，因而为平衡收支，政府着力增加了财政收入。今年财政收支前置，前3季度财政赤字3.7万亿，比去年同期多2.2万亿。而4季度支出刚性，财政支出保持在个位数增长，12月同比增长3.0%。其中由于防疫需求上升，卫生健康支出在12月同比大增32.3%，而基建相关支出则已经明显压缩，同比下跌2.7%。支出刚性情况下，平衡财政收支只能着力增加财政收入，因而4季度财政收入同比大增，12月甚至出现60%以上的同比增长。

年末财政收入大增可能会给23年开年财政收入带来隐忧，在土地市场依然低迷情况下，年初财政并不乐观。22年4季度财政收入大幅增长，并且并非主要由于留抵退税滞后效应的大幅增长，这可能会给23年开年的财政带来隐忧。不排除22年末财政收入增长一定程度上透支了23年的财政收入。如果嘉定2022年4季度财政收入合理增速在10%，那么超收规模在8181亿元，这可能对23年1季度财政收入形成压力。同时，房地产市场依然低迷，企业拿地意愿不足，土地出让收入短期难以回升情况下。1季度财政发力空间并不乐观。

一般公共预算和政府性基金预算的预算赤字和实际赤字基本做平，这在近几年较为少见。2022年一般公共预算赤字为5.69万亿，高于预算赤字3.37万亿，但考虑到预算赤字需要加上结转结余后才可与实际赤字对比，而纳入预算中结调资金后的赤字恰好为5.7万亿，与实际赤字基本保持一致，这显示2022年的财政实际发力程度基本符合年初预算。政府性基金账本实际赤字与预算情况也基本一致，政府性基金实际赤字3.27万亿，预算赤字为4.04万亿，两者差距为0.77万亿。上缴利润调出至第一本账规模9000亿元，与政府性基金预算赤字和实际赤字差距基本一致，全年结转结余规模基本可以忽略。一般预算的实际赤字率为4.7%，纳入政府性基金预算后的实际赤字为7.4%。

大多数省份的财政收入增速均较上年下降，支出增速上升，地方政府财政持续承压。一除新疆、内蒙古、宁夏、陕西和安徽的财政收入增速较上年有所上升外，其余26个省份的增速均下降，其中吉林、天津、湖北的降幅尤其显著，分别为32.5%、27.2%和22.9%，其余省份的增速降幅也大都超过了5%。另一方面，在收入下降的同时地方政府财政支出并未随之压缩，大多数省份的财政支出增速较上年显著提升，有15个省份的财政支出增速较上年增加8%以上，仅有6省财政支出增速出现回落。

预计赤字率在3.2%左右，专项债规模在4万亿左右。考虑到去年经济低增速，稳增长是今年财政的主要目标，今年预算赤字率较去年将有所提升，但考虑预算的持续性和稳定性，预计2023预算赤字率在3.2%左右，预算赤字规模在4万亿左右，相较去年增加约7000亿。而对专项债来说，一方面需要继续发挥稳增长功能，另一方面，也需要兼顾专项债上升带来的债务率攀升压力。因而，我们估计今年专项债规模相较于2022年的3.65万亿难以显著增加，预计在4万亿左右。

风险提示：假设存在偏差；财政进一步下滑。

正文

 年末财政收入大增，弥补收支缺口 

2022年末财政收入大增，留抵退税并非主要原因。2022年末8月之后，财政收入增速开始快速攀升，10月财政收入同比增长15.7%，12月更是达到惊人的67.1%。增长主要来自税收收入贡献，税收收入同比增速从10月的15.2%大幅提升至67.3%，非税收入虽然持续保持40%左右的高增速，但在下半年总体变化不大。税收收入增长并非主要来自于留底退税的滞后效应，而是消费税等主要税种收入大增，以及出口退税大降的结果。4季度增值税持续保持在15%左右的同比增速，变化并不大。而消费税在10月和11月同比增长在150%左右，12月也有63%，是增长最快的税种。另外，12月出口退税同比下跌130%，增速明显下降。

年末地方财政收入大增，主要是由于财政政策前置，年末支出又是刚性的，因而为平衡收支，政府着力增加了财政收入。今年财政收支前置，前3季度财政赤字3.7万亿，比去年同期多2.2万亿。而4季度财政支出刚性，财政支出保持在个位数增长，12月同比增长3.0%。其中由于防疫需求上升，卫生健康支出在12月同比大增32.3%，而基建相关支出则已经明显压缩，同比下跌2.7%。支出刚性情况下，平衡财政收支只能着力增加财政收入，因而4季度财政收入同比大增，12月甚至出现60%以上的同比增长。

土地市场依然低迷，政府性基金收入增速继续深度下跌。由于房地产市场依然疲弱，企业拿地意愿不足，因而土地市场依然低迷。12月土地出让收入同比下跌19.3%，政府性基金收入同比下跌17.2%。而随着年末地方债供给下降，政府性基金支出增速也明显下滑，12月同比下跌35.5%，土地出让支出同比下跌28.7%。

年末财政收入大增可能会给2023年开年财政收入带来隐忧，在土地市场依然低迷情况下，年初财政并不乐观。22年4季度财政收入大幅增长，并且并非主要由于留抵退税滞后效应的大幅增长，这可能会给23年开年的财政带来隐忧。不排除22年末财政收入增长一定程度上透支了23年的财政收入。如果假定2022年4季度财政收入合理增速在10%，那么超收规模在8181亿元，这可能对23年1季度财政收入形成压力。同时，房地产市场依然低迷，企业拿地意愿不足，土地出让收入短期难以回升情况下。1季度财政发力空间并不乐观。

 财政收入靠非税，年底结余或在政府性基金，规模显著低于往年 

留抵退税及疫情冲击导致税收同比下降，但非税收入高增推动全年财政收入依然维持正增长。2022年全国一般公共预算收入20.4万亿元，扣除留抵退税后增长9.1%，但实际同比增长仅0.6%，这明显低于年初3.8%的预算目标。这一方面是因为去年留抵退税规模为近年来最大，增值税留抵退税累计2.4万亿，导致增值税实际同比下降23.3%。另一方面疫情冲击也导致经济内生动能自然减弱，扣除留底退税后的增值税增速为4.5%，企业所得税增速3.9%、个人所得税增速6.6%，均在2021年高基数基础上显著回落。但非税高增依然推动全年财政收入增速维持正增长，2022全年非税收入增速为24.4%，其中中央非税高增主要是特定国有金融机构和专营机构上缴利润入库、原油价格上涨带动石油特别收益金专项收入增加等特殊因素拉动，地方非税高增主要是地方多渠道盘活闲置资产，以及与矿产资源有关的收入增加。

但疫情防控导致的卫生健康支出、以及“三保”、各项民生类等支出依旧保持刚性增长，2022年一般公共预算支出26.1万亿，同比增长6.1%，从支出结构上看卫生健康、债务付息、社保、教育等刚性支出依然保持较高速度增长，而农林水利城乡社区、文化旅游体育与传媒、节能环保等则小幅增长甚至负增长。

相比于一般公共预算收入，政府性基金收入与年初预算数偏差更大。实际基金收入下降20.6%（预算增长0.6%），这显示年初财政明显高估了2022年的土地市场，由于土地出让收入实行“收支两条线”管理，收入中包含了须支付的征地拆迁等成本补偿性费用，因而，因为收入的下降也自然带动了支出的下降，全年政府性基金实际基金支出下降2.5%（预算增长22.3%），也显示年初财政明显高估了2022年的建设支出。

一般公共预算和政府性基金预算的预算赤字和实际赤字基本做平，这在近几年较为少见。2022年一般公共预算赤字为5.69万亿，高于预算赤字3.37万亿，但考虑到预算赤字需要加上结转结余后才可与实际赤字对比，而纳入预算中结调资金后的赤字恰好为5.7万亿，与实际赤字基本保持一致，这显示2022年的财政实际发力程度基本符合年初预算。政府性基金账本实际赤字与预算情况也基本一致，政府性基金实际赤字3.27万亿，预算赤字为4.04万亿，两者差距为0.77万亿。上缴利润调出至第一本账规模9000亿元，与政府性基金预算赤字和实际赤字差距基本一致，全年结转结余规模基本可以忽略。一般预算的实际赤字率为4.7%，纳入政府性基金预算后的实际赤字为7.4%。

 地方政府财政状况如何？

目前有部分省份仅公布了前11个月财政收支数据，因此我们借助前11个月数据来推算全年数据，以此进行比较。

虽然2022年全国财政收入总体实现了正增长，但具体到省级层面，仍有16个省份（自治区、直辖市）的财政收入和2021年相比有所下降。吉林省的财政收入较上年下滑最为明显，降幅达27.1%，天津的财政收入降幅为15.9%，其余14个省份的降幅在10%以内。在财政收入实现了正增长的15个省份中，增幅最大的新疆财政收入较上年相比上升了26.7%，陕西、山西、内蒙古和宁夏分别上升了25.7%、22.7%、22.1%和17.2%，其余10个省份的增幅均小于10%。

2022年绝大部分省份（自治区、直辖市）的财政支出较2021年均有所上升。除天津的财政支出有明显的下降外，其余30个省份较上年均实现正增长，其中西藏增幅最大达28%，宁夏、内蒙古、上海、陕西、浙江、安徽和吉林的增幅也均在10%以上，地方财政支出规模继续扩张。

对比财政收支的同比增速，可以看出大多数省份的财政收入增速较2021年下降，支出增速上升，地方政府财政持续承压。一方面，受疫情反复、经济下行压力大和土地市场低迷等因素影响，叠加增值税留抵退税政策的实施，除新疆、内蒙古、宁夏、陕西和安徽的财政收入增速较上年有所上升外，其余26个省份的增速均下降，其中吉林、天津、湖北的降幅尤其显著，分别为32.5%、27.2%和22.9%，其余省份的增速降幅也大都超过了5%。另一方面，处于稳经济保民生等因素考量，在收入下降的同时地方政府财政支出并未随之压缩，大多数省份的财政支出增速较上年显著提升，有15个省份的财政支出增速较上年增加8%以上，仅有6省财政支出增速出现回落，财政持续发力。

综合收支来看，各地财政自给率平均水平有所下降。我们综合财政收支来观察，以衡量各地财政收入占财政支出比例的指标财政自给率为观察指标。全国地方政府平均自给率从2021年的46.77%下降至2022年的45.96%。具体来看，有23个省份（自治区、直辖市）的财政自给率较上年有所下降，其中降幅最大的为吉林省，财政自给率由30.9%下降至21.4%，下降了9.5个百分点，主要是由财政收入的大幅下降和财政支出的上升共同造成。与吉林省情况类似的还有海南、云南、广东、辽宁等地，降幅分别为7.3%、6%、4.7%和3.8%。财政自给率较上年有所上升的8个省份中，增幅较为明显的有山西、浙江、内蒙古和陕西，分别上升了10.7%、9.4%、6.6%和5.5%，其余4个省份的上升幅度在5个百分点以内。

 2023财政展望 

考虑到去年经济低增速，稳增长是今年财政的主要目标，今年预算赤字率较去年将有所提升，但考虑预算的持续性和稳定性，预计2023预算赤字率为3.2%。从赤字结构看，考虑地方债务问题逐渐凸显，预计2023年依旧延续中央赤字占比提升的趋势，中央继续加杠杆。若2023年名义GDP增长率按6.5%，则今年预算赤字规模为4.1万亿，相较去年增加约8000亿，假设中央赤字占比进一步提升至80%，则中央赤字和地方赤字规模分别为3.3万亿和0.8万亿。

由于疫情退出后今年财政收入会恢复，同时2022年疫情冲击以及大规模留抵退税形成低基数，因而2023财政收入预算增速将会回暖，但幅度有限。考虑到名义GDP与财政收入对应关系，2022年名义GDP增速为5.8%、公共财政收入增速为0.6%，这其中有增值税留抵退税的影响，因而2023年财政收入增速可能会向GDP名义增速收敛，预计在5%左右。财政支出由于存在刚性，则简单假设与去年相同，维持在6%，则实际财政赤字规模为6.2万亿元，与2020年水平相当。

预计全年新增专项债规模在4万亿左右，与去年保持相当水平。2022年疫情冲击之下，财政部在下达3.65万亿新增专项债限额之后又于下半年动用结存限额0.5万亿，累计发行新增专项债4.15万亿，考虑到地方隐性债务约束仍存以及地方财力掣肘，预计专项债依然会成为地方基建融资的主要资金来源，而去年专项债形成的项目在今年依然有存续建设需求，因而预计2023年新增专项债力度至少与2022年相当，简单假设在4万亿左右。

考虑到房地产政策调整到销售的恢复，再到企业拿地，土地出让收入增加存在滞后，因而2023年土地出让收入预计依然难以明显改善，可能继续保持同比下跌。我们预计跌幅较2022年有所收窄，可能在10%左右，政府性基金收入同比增速预计也在-10%左右，则2023年政府性基金收入预计为7万亿，加上4万亿专项债后为11万亿，假设其中1万亿作为调出资金，则可形成的专项基金支出为10万亿，对应同比下降9.6%。

风险提示

假设存在偏差：如果假设出现偏差，将使得计算结果与实际偏离

财政下滑风险：如果财政进一步下滑，可能导致信用基本面恶化