英国公用事业改革镜鉴

20世纪70年代末80年代初，英国启动民营化改革。1979-1984年为启动阶段，改革对象以具备盈利能力和竞争基础的企业为主；1984-1987年为深化发展阶段，逐步涉及国有垄断行业；1987-1990年为攻坚阶段，大规模启动公用事业民营化。英国通过公开发行股票、整体出售转让、特许经营权投标等方式进行民营化，辅以黄金股、内部认购、低价销售、配售制等方式。

在民营化改革之外，英国公用事业改革还开展大量配套的市场机制和监管机制建设。在水务方面，1989年区域性水务局改制上市，实行RPI-X机制来确定水价上限。在电力市场方面，1990年，英国政府按照发电、输电、配电功能分拆中央电力局，通过先供电后售电的方式逐步开放市场。在天然气领域，英国先民营化后分拆，由批发向零售市场逐步开放，提升市场竞争程度。

从改革成效看，英国20世纪80年代CPI、PPI中枢稳步回落，财政状况改善。公用事业企业的营业利润率表现强劲。从行业层面看，水务价格上涨开始幅度略有上升，但在一段时候涨幅与公共服务整体CPI水平趋同，投资中枢出现上移，服务质量改善。不同阶段电力行业改革对电价影响不同。电力行业投资整体随GDP增速周期性波动。天然气行业改革打破了英国天然气公司垄断，市场竞争增强带动英国天然气价格明显回落。

在我国公用事业领域亟待补短板、地方政府债务压力较大的背景下，深化公用事业改革、吸引社会资本参与公用事业投资与服务，成为改善公共服务质量、减轻地方政府负担的重要举措。从英国公用事业改革的经验来看，我国水务市场监管机制可进一步完善；天然气基准价定价的灵活度有待提升、价格浮动区间可以逐步扩大；电力市场化机制有待进一步理顺，包括形成全国统一市场、进一步放开浮动比例、探索分时输配电价等。

随着我国经济发展水平的提高，人民对美好生活的向往日益强烈，而完善公共事业领域基础设施、改进公共事业服务是提升人民生活质量的重要环节。不过，过多依靠地方政府进行公用事业投资存在着投资效率偏低、地方政府债务压力大等问题。为了吸引社会资本积极参与公用事业投资、提高公用事业领域的服务质量，有必要深化公用事业改革，提升公用事业投资的回报率。2021年3月十三届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，其中明确提出：“推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革，放开竞争性业务准入，进一步引入市场竞争机制，加强对自然垄断业务的监管。”

事实上，许多发达国家在发展过程中均经历过漫长的公用事业改革。其中，英国在20世纪80年代以来民营化、市场化改革对英国公用事业产生了深远影响。那么英国民营化改革经历过哪些阶段？公用事业配套改革措施如何？具体有哪些影响？本文将就此展开讨论。

一、英国民营化改革历程

20世纪60年代至70年代，英国稳定的社会保障制度以及大规模的国有化，使得社会资本投资意愿不强，国民工作积极性下降。这一现象也被称之为“英国病”。同时，20世纪70年代的两次石油危机，使得英国的滞胀问题进一步激化，英国经济改革压力增大。

1979年，撒切尔夫人上台之后，开始致力于推动英国公用事业改革。改革旨在通过国有资产民营化的方式来增加政府的财政收入，减少政府赤字水平；同时，引入社会资本，利用市场机制来提高相关行业整体的经营效率，推动社会经济活力的复苏。

1.1 英国公用事业改革历程

1.1.1 1979-1983年：启动阶段

1979年11月，英国政府出售了英国石油公司的股份。这被认为是英国国有企业民营化的开端。1981年，英国又陆续启动了英国宇航公司、英国电缆和无线电公司、英国联合港口公司等国企的民营化进程。英国政府选取的首批民营化企业虽然是国有的，但是往往在国内或国际市场上以竞争方式运作，具备一定竞争性基础，民营化难度相对较小。同时，由于行业本身存在着一定的竞争性，政府在民营化完成之后，不需要做过多额外的行政干预和管理。

在这一阶段，英国政府还大力推进公有住房的民营化。居民在公有住房居住满3年的住户，可按照市场价值的70%购房；居住满20年的居民，其购房折扣比例可达到50%。同时，英国政府逐步减少英国对地方公租房建设的投资规模，通过引入市场机制的方式鼓励社会建房。

1.1.2  1984-1987年：深化发展阶段

在撒切尔夫人的第二任期内，其提出了建立“大众资本主义”的政治目标，建立起“股东社会”，让人民享受拥有资本的民主权利。在这一阶段，英国民营化的步伐进一步加快，同时也开始涉及到国有自然垄断企业。1984年，英国电信（British Telecom）以39亿英镑的价格达成民营化交易。此后，英国天然气公司、英国航空和英国机场管理局等民营化前处于完全垄断地位的国企也开始进行民营化。

这一阶段民营化企业的规模以及对国民经济的影响力均强于第一阶段。由于民营化企业涉及到国有垄断行业，对于民营化使得国有垄断变成私人垄断的争议也逐渐增加。如何完善相关垄断监管法律体系、推动市场竞争体系的构建和完善也成为英国政府民营化过程中亟待解决和思考的课题。

1.1.3 1987-1990年：攻坚阶段

在这一阶段，英国开始大规模地进行公用事业和自然垄断性行业的民营化改革。1988年保守党年会上，撒切尔夫人公开表示民营化“无禁区”。这可以被看成这一阶段英国民营化改革的宣言。英国天然气公司等自然垄断企业的民营化改革为后续其他自然垄断行业的民营化提供了经验助力。1989年，英国启动水务行业的民营化改革；1990年，英国启动了电力行业的民营化进程。

1.2 英国民营化改革的制度安排

英国政府针对不同规模的企业、不同类型的业务设计有多元化的民营化方式。

1.2.1 民营化方式

1.2.1.1 公开发行股票

对于规模较大的国有企业，英国政府主要通过在公开市场上发行股票的方式来推动民营化。英国政府首先面向投资银行进行招投标工作，中标的投行在完成对企业的财务状况分析、雇员补偿方案设计后确定股票发行价格并对外发行上市。

1.2.1.2 整体出售转让

对于规模较小，无法达到上市要求的国有企业，英国政府通过将其出售给私营企业或者个人的方式来进行民营化，代表公司有英国造船公司、皇家军械厂等。过往参与过国有企业经营的私营企业或者具备一定的行业优势的企业更容易脱颖而出，购得企业的经营权。

1.2.1.3 特许经营权或承包权

英国对于部分国营业务也会通过特许经营权、承包权竞争性投标的方式进行民营化，以鼓励私人部门参与到相关业务当中。例如，英国建筑物和高速公路的修建养护；公共事业单位的膳食供应、垃圾清运等业务均要求通过竞争性投标的方式实现商业运行。

1.2.2 民营化制度设计

英国针对国有企业民营化还进行有一系列的制度安排，保证民营化进程推进顺利，同时保证民营化之后企业运行依然能符合国家战略。

1.2.2.1 黄金股制度

黄金股制度是英国在推行民营化过程中进行的一种的股权安排。黄金股股东一般为政府，其不拥有投票权和股票收益权，但是在重大经营决策中拥有一票否决权。在实际应用中，黄金股的存在可以避免国有企业被恶意收购、避免外国资金控制国内重要战略行业。同时，黄金股的存在保证民营化之后企业经营目标和方向符合政府预期，避免企业战略资源被任意出售等。

1.2.2.2 内部认购

在国有企业上市发行股票前，根据企业职工的工作年限等，赠送其一定数额的股票，给予其一定数额股票的内部认购资格。内部认购价一般低于发行价格，保证企业职工可以享受到民营化的红利，降低民营化的内部阻力。

1.2.2.3 折价发行

英国政府基于其“大众资本主义”的思想，大量地向社会民众销售国有企业股份，通过配售、认购限额等方式保证广大民众可以分享国企民营化后的资本增值红利。同时，在发行价格方面，国企民营化后股票上市价格多采用固定价格发售，而非市场化竞价、询价。其价格往往低于股票实际价值，使得认购者可以稳定获取投资收益，提高股票的吸引力。但是这一举措也存在着造成国有资产流失的争议。

整体来看，英国民营化改革秉持了先易后难、先竞争后垄断的改革思路。同时，配套机制逐步完善以降低社会阻力。但是随着改革逐渐向自然垄断领域进发，民营化改革难度加大。同时，单纯民营化改革往往被诟病从国家垄断变成私人垄断，造成国有资产流失的同时亦未能提升自然垄断行业的运营效率。因此，随着改革程度的深入，在国企民营化改革之外，自然垄断行业的市场化改革也稳步推进并且逐渐趋于成熟。下文，我们针对水务、电力、天然气三大公用事业行业，分析其民营化过程中配套的机制改革内容。

二、英国公用事业改革

随着英国国有企业民营化大规模推进，自然垄断程度较高的公用事业部门也逐渐启动了民营化进程。随着越来越多的私人部门企业参与到公用事业部门的经营和竞争中，英国原有的公用事业管理体制也面临着改革和调整。

2.1 英国水务管理体系改革

2.1.1 英国水务改革历程

1973年，英国政府颁布了《1973年水法》，政府按照境内水系流域设立了10个区域性水务局，负责所在区域的净水、供水、污水处理、排水、流域污染治理和渔业。

但是在原有政府管理体制下，英国水务投资受到政府预算的严格限制，水务投资规模和质量无法满足居民的实际需要。同时，相对低效的管理体制也使得民众对于英国水务系统存在着较大不满。1989年，英国水务事业启动民营化进程。

2.1.1.1 水务公司改制上市

1989年，10个区域性水务局改制成10个流域性股份制水务公司。在主营业务方面，政府通过颁发特许经营许可的方式，让10个区域性水务公司保留了净水、供水和污水处理业务，同时将城市排水、流域污染治理和渔业管理职能转移给英国国家河流管理局（即后来的环境署）。区域性水务公司特许经营许可的年限为25年，到期后由政府评估决定是否予以续期。

为了吸引更多投资者参与股票认购，英国政府豁免了10个区域性水务局共76亿英镑（按2003年价格水平）的债务，同时注入了23亿英镑现金作为“绿色嫁妆”，并给予其120亿英镑的资本税收补贴储备金。在股票发行方面，上述区域性水务公司的股票优先向水务公司雇员、英国公民发售。同时，英国政府保留了“黄金股份”以避免恶意收购，维护水务行业的稳定。改制后的股份制水务公司在伦敦交易所上市，扣除绿色嫁妆和发行成本后，共获得资金50亿英镑。

2.1.1.2 建立完善水务监管体系

在业务监管方面，英国政府建立起多层次系统性监管体系。流域水污染、水务经济事务、饮用水水质分别由国家河流管理局、水务服务办公室、饮用水监管局来负责监管。同时，垄断与兼并委员会和公平交易办公室在水务办公室和被管制企业在经济事务存在分歧时，介入参与协调和裁决。此外，英国还成立了自来水顾客服务委员会，其独立于政府监管机构和水务经营企业，对水务企业运行和服务质量进行监督以保证消费者的权益。

2.1.2 英国水务价格体系

民营化改革后，英国用水价格的定价体系也随之发生改变。英国用水价格定价机制采用价格上限监管的方式，又可称为“RPI-X管制”。在RPI-X管理机制下，政府每隔5年对用水价格的影响因素进行考察，并为用水价格设置下一阶段的价格上限，鼓励水务公司在价格上限内降低成本，提升公共事务的运营效率。英国RPI-X机制下的用水价格上限具体可以分为以下几个部分：

过往5年控制期的最后一年的用水价格；

零售价格指数（RPI）加成，保证水价与通胀同步调整；

减X，即未来5年控制期内水务公司效率预期提升水平；

加上Q，即未来5年控制期内水务公司产出预期提升水平；

即

最终的价格上限将用于一揽子管制价格当中，具体包括：计量和未计量的供水价格、计量和未计量的污水处理服务价格。

水务办公室会逐个公司计算“加权平均收费增幅”。通过计算篮子内各类收费项目的收费涨幅，并以加权年度篮子内各项目占总收入的比例计算出加权平均收费增幅。只要加权平均收费增幅不超过收费增幅上限，水务公司可以自行决定篮子内各项目价格涨跌幅水平。

2.2 英国电力价格体系改革

2.2.1 英国电力改革的历程

1988年11月，英国议会通过了《电力私营化法案》，1989年颁布了新的《电力法》。1990年，英国政府基于新的《电力法》启动电力系统改革。

2.2.1.1 电力企业分拆改制

英国电力系统改革以电力业务民营化和业务分拆为主，为电力市场自由化竞争打下基础。首先，英国政府将电力系统实行垂直一体化垄断性经营的中央电力局分解为发电、输电、配电三大部分。

在发电部分，英国政府成立了三大独立经营的发电公司，分别为国家电力公司、国家发电公司和国家核电公司，三者分别拥有英格兰和威尔士地区电力装机容量的50%、30%和20%。

在输电部分，英国政府成立了国家电网公司。由于输电网络的自然垄断特性，改革后国家电网拥有所有输电资产。国家电网公司在运行上完全独立。同时，国家电网公司旗下还成立电力联合运营中心（Power Pool），负责电力市场交易以及价格管理，协调电力供需平衡。

在配电部分，英国政府组建了12个独立经营的地区性配电公司（Regional Electric Company，简称REC）。配电公司主要负责电力供应和运行维护。配电公司可以在本公司的供电区域内为用户供电，也可以持许可证向区域外供电。

2.2.1.2 电力市场开放

在架构调整之外，供售电市场的限制逐渐减少，竞争逐渐放开。供电市场的开放呈三步走。1990年，英国政府允许负荷水平在1MW以上的用户自由选择供电商。1994年，选择的门槛进一步下降至100KW以上。1998年起，所有用户均可以自由选择供电商。同时，改革之后电网向各大发电公司、配电公司以及直联大用户开放，各发电公司只需要交付电网联接费和使用费即可利用电网开展售电业务。供售电市场的开放提升发电公司与供电公司、供电公司间的竞争水平。

2.2.2 英国电力定价机制

英国电力定价机制经过了多次的改革，从早期的POOL模式、NETA模式到BETTA模式再到2014年电力市场改革。政策改革将定价权交还给市场，同时通过机制设置来促进电力市场投资，保证电力供应稳定性。

2.2.2.1 POOL模式（1990-2001年）

1990年，在对中央发电局进行分拆和民营化改造的同时，英国也在国家电网公司旗下下设了下设电力联合运营中心（又称为“电力库”），启动电力工业的市场化机制改革。根据规定，装机容量超过50MW的电厂必须持有发电许可证，并通过电力库进行公开交易（直销除外）。供电公司、批发商、零售商也必须通过电力库来购买电力（直销除外）。电力库成为连接发电侧和购电侧双方的主要平台。

同时，电力库会根据每日的发电、负荷情况，通过联合系统定价方式形成竞争价格。联合系统定价的过程具体如下。

每日上午，各发电厂上报第二天机组每0.5小时共48个时段运行数据，包括最低发电容量、起、停机费用及不同发电功率的成本；

计算机预测第二天每0.5小时负荷情况，综合考虑机组灵活性、发电机位置确定发电机次序表；

根据全网成本最低原则，确定发电计划，得出第二天各时段电价。

电力库确定的价格主要包括两个：电力库向发电公司购买电力的购买电价（Pool Purchase Price，简称PPP）和用户向电力库购电的电价（Pool Sale Price，简称PSP）。英国电力市场采用全网统一电价，PPP与PSP在同一电网内价格一致，不存在地区差异。输电价格则等于PPP与PSP之差。在该模式下，电力价格全网统一，电网、设备等投资的固定成本被平均化。电价可以根据电力供需情况实时浮动，推动发电企业努力降低上网电价，但是缺点是波动较大。

在联合系统定价之外，发电公司和配电公司还可以通过签订购电合同的方式来确定合同价格，保证电力供销的稳定性。合同价格相对独立，但是也会受到联合系统定价的影响。

2.2.2.2 NETA模式下的定价机制（2001-2004年）

电力库模式下，仅发电商参与竞价，供电侧参与程度有限，定价缺乏竞争力度。2001年，英国引入了NETA电力交易模式。新的电力交易体系以市场为基础的三级交易系统构成远期期货市场、短期双边市场及结算的平衡机制。以发电方和购电方的双边交易为主，两者均参与电力市场价格的形成，避免出现电力库市场定价机制中，发电方单独参与报价导致的效率问题出现。新的电力交易系统，主要包括以下几个方面的市场：

远期合同市场：供求双方制定的双边合同，合同中明确规定购电价格及规定供电量，电量交易占比约为95%-97%；

相关的衍生品市场，主要是期货市场和期权市场，冲销了贸易各方的经济风险；

短期双边市场：该市场在时间上接近实时运行系统，采取公开屏幕交易；

平衡市场：由于英国电力市场以双边合同报价为主，仅靠供需双方的力量难以维持系统的实时平衡。需要英国电力系统运营商提供电力平衡调节，调整发电与符合预测偏差。

2.2.2.3 BETTA模式（2004年至今）

此前的POOL模式和NETA模式主要集中在英格兰和威尔士两个区域。2005年，英国将NETA模式进一步扩展到了苏格兰地区，实现三个地区的电力交易、平衡结算与定价机制的统一。而北爱尔兰地区由于与英国本土存在一定距离，且电力市场规模较小，整体相对独立。

BETTA模式更像是NETA模式的扩展版，整体的定价框架并未跳脱出NETA模式。

2.2.2.4 2014年电力市场改革

2014年英国议会通过了《能源法案》，对电力市场下一阶段的改革进行布局和调整，重点在于推动可再生能源投资消纳水平的提升，促进英国整体节能减排发展。其中，英国在可再生能源市场引入了差价合约和容量市场机制，是比较重要的改革内容。

在差价合约的机制下，实时市场价格如果低于合约“执行价”时，项目方将获得补偿；如果超过“执行价”，项目方须退还差额资金。每轮“执行价”是通过竞争性拍卖确定的，合同期限为15年。差价合约的存在为可再生能源项目投资者提供稳定的价格预期，有助于降低可再生能源项目的融资成本。但是差价合约的机制下，市场流动性下降，发电商对冲价格风险的能力下降。同时，若现货市场电力价格偏低，差价合约降低投资风险的效果也会受到明显影响。

电力容量市场是为了提高可再生能源占比持续上升的电力系统稳定性而设计的市场机制。可再生能源发电装置存在着发电波动性大，用电与发电高峰错位等难题，调峰需求提高。但是可再生能源装机容量的上升挤压了火电市场，火电占比下降会影响到电力系统的稳定性。电力容量市场可以通过市场途径为稳定性高、调峰能力强的机组提供激励与回报，鼓励以此提高电力系统整体的稳定性。英国电力容量市场通过拍卖的方式来进行交易。英国政府通过一系列指标确定目标容量需求。在先于交付年4年的时间进行拍卖，每轮价格递减叫拍直至满足目标容量，获得出清价格。

2.2.2.5 价格上限

由于输配管网具有自然垄断的特性，英国电力、天然气等输配市场并未如批发市场、零售市场一样完全放开。垄断经营的市场格局下，主要通过政府的监管来保证管网企业经营效率的提升。此前，英国一直对燃气和电力行业的管网输配价格实行RPI-X的价格上限管制。RPI-X的管制机制我们在水务价格部分已经介绍，此处不多加赘述。

2013年，英国燃气与电力办公室引入投资回报率监管法（RIIO模型），作为输配价格上限新的设置机制。通过考虑企业合理的资产价值、运营支出、资本支出以及资本回报率来确定允许收入水平，并根据允许收入水平来确定天然气输配价格。

RIIO模型具体的计算公式如下：

允许收入=允许收益+允许成本

允许收益=资产价值*加权平均资本成本

资产价值=上年资产价值+新增资产价值-折旧

允许成本=运营支出+不确定性运营支出+折旧摊销+特殊支出+税费

根据英国燃气与电力办公室发布的《RIIO模型应用手册》，加权平均资本成本通过设置债务和权益的比例并乘以相应的债务成本和权益投资成本计算出加权平均资本成本。其中，债务成本是基于长期跟踪的远期利率平均水平进行适当的调整得出。权益投资成本主要是利用资本资产定价模型计算得出，用与指数挂钩的金边债券利率作为市场无风险利率，用全市场股票年平均涨跌幅作为市场收益率，用英国国内以及欧洲市场上同类型管网企业的股价数据来计算行业企业的贝塔值。最后计算得出管网企业的预期加权资本平均成本。

2022年以来，乌克兰危机以及欧美对俄制裁使得欧洲能源价格激增，英国天然气与电力市场办公室（The Office of Gas and Electricity Markets）对电力和天然气这两项能源价格设置了价格上限（energy price cap）。根据OFGEM披露的信息来看，能源价格上限的确定主要基于以下数据：

能源批发成本：上游供应商向生产商购气的价格

输配成本：能源网络建设、维护成本

政策成本：与政府节能减排政策相关成本

运营成本

增值税：税率为5%。

这一价格限制政策为临时性政策，主要是为了减轻能源价格快速上涨对居民生活的影响。这一政策自2022年10月起开始实施，一直持续到2024年4月。在此期间，英国政府每隔3个月对价格上限进行调整。

2.3 英国天然气价格体系改革

英国天然气管理体制改革与电力管理体制改革有着相似之处。两者均打破垂直一体化的垄断经营体系，通过管住中间（管网体系），放开两头（采购销售）的方式将国有资产民营化，同时积极引入市场竞争者，增强市场竞争水平。

2.3.1 英国天然气改革历程

英国天然气产业改革主要包括产业民营化、业务分拆和引入竞争。由于改革牵涉面广、阻力较大，英国天然气产业改革历时10年左右，主要涉及到以下几个关键的时间节点。

1982年，英国发布了《油气企业法案》，法案允许第三方公司进入天然气市场，剥夺了英国天然气公司向天然气生产商购气的优先购买权。

1986年，英国发布了《天然气法案》，启动了英国天然气管理体制改革的进程。在天然气管理体制改革之前，英国的天然气业务由英国国有天然气公司垄断经营，其垄断英国全国天然气的采购、输送和销售业务，兼具监管和运营职能。既当球员又当裁判的做法显然不利于天然气业务经营效率的提升。

法案建立了英国天然气供应办公应作为独立监管机构，目前该机构已并入英国天然气和电力市场办公室。同时，该法案批准了对英国天然气公司的民营化。法案保留了英国天然气公司天然气购买和输送业务，同时也取消了英国天然气公司对于大客户的独家供应权。年用气量超过一定规模的终端用户可直接向天然气生产商购气。同时，英国天然气公司有义务为其他竞争性供应者提供天然气管道输送服务。1986年12月，英国天然气公司在伦敦交易所上市。由于本轮民营化过程中，英国天然气公司仍然拥有与海上天然气生产商的长期供气合同以及国内输气管道的独家运营权，民营化并未能改变英国天然气公司一家独大的局面。

1994年，英国天然气公司进一步分拆。1994年，在天然气供应办公室的监督下，英国天然气公司进行了分拆。原公司保留了天然气的供应业务以及此前签订的供应合同，但是将管道运输和储气业务剥离出来，放入新成立的独立管道运营商Transco公司中。管道运输业务的剥离使得天然气市场的上游供应商不再需求依靠竞争对手英国天然气公司的同意来使用天然气管网。较大程度改善了上游市场的竞争环境。本次分拆之后，英国天然气公司的市场占有率出现了快速下行。

1995年，英国议会通过了新的天然气法案，要求开放天然气零售领域，引入市场竞争。该法案建立起来天然气批发商、零售商以及运输商的许可证制度，授权天然气供应办公室发放新的供应许可证。因为天然气零售领域的开放，英国天然气公司在零售市场的份额也出现了下滑。

1996年，英国颁布了《天然气管网条例》（Network Code），对英国天然气管网使用者的权利和义务进行了界定，为管网的第三方准入提供了法律和制度基础，保障了天然气管网运营效率的提升。

至1998年，英国的天然气产业改革大体完成。在新的体制之下，零售商和批发商的参与主体数量大幅增长。用户无论使用规模大小，均可以自由选择天然气供应商以保证自身的服务需求。英国基本形成了自由化的天然气市场。

2.3.2 英国天然气价格机制

英国天然气市场大体可以分为三大类，分别为批发市场、零售市场和输配市场。不同的市场对应着不同的定价机制。

2.3.2.1 天然气批发市场

英国天然气批发市场根据交易期限可分为现货、近期和长期，按照交易方式可分为场外交易和交易所交易。早期，英国主要依靠长期协议来保证天然气供需双方的稳定性。但是，随着时间的发展，长期协议的具体内容也随之调整。整体呈现出以下几个趋势：

长期协议涉及供气规模逐渐减少；

长期协议的合同期限逐步缩短；

协议价格调节机制更加灵活：照付不议的天然气规模下降，且多设置有重新议价窗口。

当前，英国长期协议的价格仅仅是为了保住供应量，交割价格随往往随天然气市场价格波动。

在OTC市场方面，英国1994年出现了国内最早的场外交易市场。彼时英国油气产量快速上行，场外交易价格大幅低于长期协议价格，带动市场交易量的和流动性的大幅上升。1997年英国推出了NBP（National Balancing Point，国家平衡点） 97标准合约，推动了场外市场的发展。场外交易相对灵活，但是存在一定的交易对手风险。2008年全球金融危机之后，场外交易市场的清算模式由传统的双边清算模式转变为中央对手方清算模式，推动了场外交易标准化水平提升，提高了业务效率。

在交易所市场方面，1997年英国伦敦国际石油交易所发布了首份NBP天然气期货合约，此后天然气的期权、期货市场快速发展。洲际交易所由于并购了伦敦国际石油交易所和英国天然气现货交易所，目前实际负责英国天然气期货和现货的交易所交易监管和清算。现货和期货市场交易标准化程度高、流动性好、安全性强、交易量大。

2.3.2.2 天然气零售市场

英国天然气零售市场的主要参与者由6家大型供气商和其他中小型供气商组成。当前，英国天然气价格以NBP现货价以及IPE标准报价为基础，通过市场供需交易来确定天然气价格。天然气价格随行就市。不过在前文电力价格中我们已经提到，2022年10月至2024年4月间，英国对电力和天然气价格均实行价格上限管理，价格上限的参考因素以及调整节奏参考上文。

2.3.3.3 输配市场

由于输配管网具有自然垄断的特性，英国天然气输配市场并未如批发市场、零售市场一样完全放开，垄断经营的市场格局下，主要通过政府的监管来保证管网企业经营效率的提升。

目前，天然气输配领域，英国政府同样采用投资回报率监管法（RIIO模型）计算出天然气管网运营商的允许收入，模型的具体计算方式在前文已经介绍过。在计算出允许收入后，还需要进一步确定天然气管网的容量费底价。

天然气管网的费率计算分为入气口和出气口两部分计算，入气口和出气口的天然气通过量分别占50%，占允许收入的比例分别为50%。基于管网结构最优化模型，目标函数为输气管网的最小总周转量，选定某一入气口或出气口即可计算得出其长期边际成本，结合入气口（或出气口）的允许收入和基准容量即可以计算出容量费底价，为输配价格定价提供基础。

同时，英国还建立起了天然气容量市场。在乌克兰危机前，英国天然气整体供大于求，因此天然气入气口容量竞争更大，分配方式以拍卖为主。而天然气出气口容量的竞争相对较弱，分配方式以申请和拍卖相结合。拍卖在天然气容量费底价的基础上进行。

三、英国公用事业改革效果

在民营化改革的帮助下，英国经济轻装上阵，逐渐走出了20世纪80年代的经济阴霾，经济增速远超同期的德法等国。通胀压力也随着经济复苏、石油危机的解除而得到明显缓解。

3.1 宏观经济影响

3.1.1 通胀震荡下行

1980年，英国CPI同比达到18.0%的阶段性高点之后，即开始步入下行通道。随着油价中枢的回落，20世纪80年代，英国的通胀中枢较20世纪70年代水平明显回落。不过1987年之后，随着英国民营化和市场化改革向公用事业深入，英国的CPI再度回升。1990年英国CPI由1986年的3.4%回升至8.1%的阶段性高位，回升了4.7个百分点。但是此时CPI的水平仍明显低于20世纪70年代的水平。1990年之后英国CPI当月同比再度进入下行通道。

英国PPI同比数据整体与CPI走势较为接近，同样在1980年达到了16.0%的阶段性高点后回落。同时，1986-1990年间PPI同比读数也经历了一波短暂的上升，但低于CPI当月同比读数。

3.1.2 财政赤字减少

英国民营化改革的核心措施之一是出售国有资产，通过民营化的方式来进行市场化改革。民营化带来政府收入的直接增长。在民营化阶段，英国的赤字规模出现了一定程度的改善。1984年之后随着英国民营化规模扩大，英国财政赤字规模逐步收窄。1988-1990年间更是出现难得的财政盈余。但是1991年之后，随着英国民营化暂告一段落，且政府支出规模大幅增长，英国的赤字规模出现大幅上升。

3.1.3 企业效率提升

公用事业的民营化和市场化改革也带来了公用事业经营表现的改善。从MSCI英国公用事业指数的营业利润率表现来看，1995-2000年间英国公用事业的营业利润率显著高于MSCI英国指数。公用事业体现出较为强劲的盈利能力。

3.2 行业层面影响

英国公用事业改革的推进带来了相关公用事业领域的投资和服务质量的改善。

3.2.1 水务改革成效

英国水务改革的初衷在于水务局效益偏低，资本开支长期低于市场需求。英国水务事业改革启动以来，英国供水价格出现了较快上行，资本开支也出现较大幅度的回升。

从价格数据来看，1989年英国水务局启动民营化进程之后，英国CPI供水项同比出现了较大幅度的上行。1988年，英国商品零售价格指数中供水项同比约为7.4%，而商品零售价格指数的同比则约为6.8%。到了1989年，供水项的商品零售价格指数同比已经上升至12.7%，而全部指数同比仅为7.7%。1989-1994年间，供水项的价格指数同比一直明显高于全部商品价格指数同比。

到了1994年，受RPI-X机制的影响，商品零售价格指数同比与供水项零售价格指数同比差额减少。此后，供水价格同比呈周期性窄幅波动，并且与商品零售价格指数同比走势较为一致。1987-2019年间，英国供水价格上涨了4.4倍，相较之下全部商品零售价格指数上涨了1.9倍。

英国水务监管机构披露的数据显示，在1990年之后，随着英国水务事业改革的启动，行业年平均资本开支规模出现了大幅度的增长。在1985-1990年间，行业年平均资本开支规模约为36亿英镑，到了1990-1995年间，这一规模则大幅度上升至59亿英镑，大幅上涨了63.7%，极大地改善了过往英国水务投资不足所导致的诸多供水问题。不过我们也可以看到，在自1990年之后，英国水务部门年平均资本开支规模稳定在60亿英镑左右。在RPI-X的机制下，对英国水务企业的激励以成本改善、效率提升为主，对产业投资的激励相对不足。因此，当前英国拟在最新一轮的水务价格上限调整中，将定价机制由RPI-X模型向RIIO模式转变。

水务民营化也带来了水务事业服务质量的提升。一方面，改革之后，英国成立起了完善的监管体系，加之定价机制的激励机制，水务企业存在压力和动力去提升服务质量。另一方面，民营化之后，供水价格调整机制相对成熟，企业利润增速有所改善，资本开支增加带动整体供水质量提升。1994年，英格兰和威尔士地区水质不达标的次数仍高达25171次，到了2000年这一数据已经降至4475次，降幅达到了82.2%。供水质量得到明显改善。

英国水网的渗水量情况同样体现了英国水网的建设维护情况。1994年-2000年间，英国水网的渗水量下降了36.6%。根据OFWAT披露的数据显示，此期间渗水量每日减少量等于1千万国内客户的日均用水需求。

3.2.2 电力改革成效

水务改革后，水务价格呈现较强的单边上涨特性以弥补过往盈利不足导致的投资不足问题。电力价格改革则旨在管住中间，放开两头，让市场供需力量来引导电力价格变化，并反过来调节市场供需。从电力改革之后的价格走势来看，电力价格走势受改革力度以及配套制度建设的影响。

1990年，英国启用了POOL模式。在POOL模式下，仅发电侧参与市场竞争性报价。由于发电侧仍以少数几家发电商为主，其具有较强的定价权。因此，1990年引入POOL模式之后，我们看到天然气价格整体保持相对稳定，但是电力价格却出现了较为明显的上涨。而2001年英国引入NETA模式时，引入了用电侧参与电力报价。此外，彼时英国电力市场的参与主体较1990年时有明显的增加。NETA模式促进市场竞争性报价的形成，带动了当时电力价格的下降。因此，虽然彼时天然气价格稳中有升，但是电力价格指数却呈现出稳中有降的态势。OFGEM发布的报告显示，2001年3月-2002年3月NETA模式推出的一年时间内，长期现货价格下降了近40%。

可见，电力民营化改革还需要市场化改革的配套跟进。若缺乏有效的市场机制约束，则电力民营化改革只是从国家垄断变成私人垄断，并不能带动行业整体的效率提高。英国电力市场化改革从电力批发到电力零售，随着市场准入逐步放宽，市场竞争程度逐渐增强。改革带来电力企业垄断力量的减弱，推动了电力价格的下行，提升了英国电力价格对市场供需反应的灵敏度。

从电力系统的投资情况来看，英国电力系统投资增速与英国经济增速相对接近。当经济改善时，电力系统的需求也相应增加，带来了电力系统投资扩张的需求。从投资增速水平来看，2000-2019年间英国固定资本形成总额的年平均增速约为3.9%，而电力、天然气行业的投资年平均增速约为7.1%。英国电力系统投资增速超过全社会投资增速水平，整体上投资动力较为充足，背后亦显现出私人资本对电力事业的预期相对稳定。

3.2.3 天然气改革成效

从天然气价格来看，英国天然气改革促进了天然气价格的回落。过往英国天然气公司包揽了英国天然气上游采购、中游输送和下游零售业务，形成了纵向一体化。既当裁判员，又当运动员使得英国天然气公司具有较强的话语权。但是我们可以看到自从1986年英国天然气改革启动以来，英国天然气公司面临着业务拆分、重组，建立起独立监管机构以及逐步放宽市场准入条件。

英国天然气市场竞争的增长也带来了天然气价格的快速下行。从英国和欧洲整体天然气价格走势的情况来看，1986-2000年间，英国天然气价格指数呈现出单边下行的趋势。而同期欧洲天然气价格整体表现更加平稳。

从天然气投资来看，由于英国统计局仅公布了2006年以后天然气领域投资数据，我们可以发现英国天然气领域的投资增速自2006年以来呈现4-5年左右的周期性波动。年投资规模大体上保持在18-20亿英镑左右。进入到相对平稳的状态当中。

四、英国公用事业改革启示

英国公用事业民营化和市场化改革历时多年，为我国未来公用事业改革提供了宝贵的经验。

事实上，我国现行的公用事业市场化改革思路与英国改革路线有诸多相似之处。当前，我国水务、天然气输配价格、电网输配价格上限均已采用了RIIO模型定价机制。天然气、电网改革同样秉持着“管住中间，放开两头”的改革思路。在市场化机制建设上，遵循从中长期、现货到日内、分时市场的建设思路推进。在市场整合方面，改革目标旨在从省、跨省再到全国，逐步建立起统一市场，充分发挥价格对市场供需、基础设施投资的引导作用。不过由于我国经济体量较大，公用事业的市场规模较大，且改革起步时间较晚，我国公用事业市场化改革仍留有较大的空间。英国经验也可以为我国后续改革提供参考。

第一，水务市场需进一步完善监管机制。在RIIO模型下，其价格上限由政府根据前期运营情况、目标投资规模、预期投资收益率以及绩效考核体系来确定。而这些指标的设定存在一定弹性，而数值些许差距即可对水务企业的利润水平产生明显影响。这需要在政策层面，明确各项数值的估计方法，使定价能够有效激励水务企业改善服务、扩大有效投资。同时，在监管层面，需要建立起完善可控的监管审核机制，保证政策落实到位。

第二，天然气价格形成机制仍有较大改革空间。当前，我国天然气销售价格实行门站政府指导价与市场调节价并行的双轨制。其中，市场调节的天然气占比小且供应成本较高，在实际执行中面临着较多限制。政府指导价成为天然气销售价格的主要定价方式。政府指导价采用“基准价+浮动幅度20%”的定价方式，导致指导价不能充分反映天然气市场价格的变化。未来，可以完善基准价定价机制，提高基准价调整频率，使基准价更好地反映天然气市场价格的波动，并逐步扩大价格浮动区间。在已经实行市场化的部分，通过市场机制建设，促进气源之间的成本竞争来带动整体价格的回落。

第三，电力市场化机制仍需进一步理顺。目前，我国电价仍带有较强的双轨制色彩。我国煤电价格实行“基准价+上下浮动比例20%”。其中，基准价由发改委根据市场变化定期调整，对市场变化的反应存在一定的滞后性。同时，考虑到电力价格对居民生产生活影响较大，目前煤电价格的浮动比例受限。未来，随着电力市场化改革推进，电力价格的市场化形成机制、市场竞争机制仍待进一步完善。在电力市场方面，目前以省内电力市场培育为主，尚未形成全国性统一电力市场。随着我国新能源电力装机容量增长，未来电力供需分离的情况将日益突出，区域性乃至全国性电力市场的建立能够更好地发挥市场对全国电力供需的分配调节作用。英国也是在改革发展过程中逐渐将电力市场由英格兰、威尔士拓展至苏格兰地区。

在输电价格定价机制方面，我国目前通过RIIO模型来确定输配价格，并且政府对不同地区的输配价格进行了定价。未来，政府鼓励进一步发展分时输配电价。除了电源结构和分布外，系统负荷高峰时段电力用户的用电负荷大小是影响输（配）电网投资的关键因素。通过峰荷责任法制定分时输配价格可以更好地鼓励用户削峰填谷，促进输配电网络投资。

加快发展辅助电力服务市场。随着新能源装机并网规模扩大，电力系统调峰、调频的辅助电力服务需求大增。虚拟电厂的出现即是为了更好地去调节电力供需，保证电力系统稳定性。发展辅助电力服务市场、理顺辅助电力服务收费机制才能够更好地促进这一领域的发展。

最后，市场化改革仍需要重视对民生的兜底保障。英国天然气、电力市场化程度较高，价格随行就市，对市场供需的调节程度较强。但是当成本快速飙升时，其也面临着价格快速上行的风险，进而影响居民的生产生活。英国通过出台临时性的价格上限政策提供兜底。我国在推进市场化改革的过程中，可以考虑通过能源战略储备、战略储备基金、临时性价格管制、临时性供给管制等方式做好应急预案。