中国财政政策分析手册：庶政之母，邦国之本

财政是政府部门从事经济活动的基石。1768年亚当·斯密在《国富论》中称财政乃“庶政之母”；我国唐代著名宰相杨炎也曾提出“财赋者，邦国之本”。建国以来特别是改革开放以来，随着内外部经济环境的变化，我国财政政策框架不断改革和完善。本篇报告我们详细阐述中国财政政策的分析框架，并对20世纪90年代以来数轮财政政策周期做历史复盘，以求全面理解我国政府活动的内在逻辑与经济影响。

1.  总论：什么才是积极的财政政策？

与通过量和价来衡量货币政策宽松程度相比，衡量财政政策松紧程度似乎更加困难。特别是近年来我国经济增速下台阶，对财政政策不“积极”的质疑不断。那么，什么才是积极的财政政策？如何判断财政政策是否积极？

2008年以后，积极财政政策的总基调从未改变。1994年税制改革之前，我国财政收入、特别是中央财政收入相对经济体量占比较低，不足以发挥宏观调控作用。1994年税制改革后，财政对经济的调控能力明显增强，先后经历了两轮紧缩（稳健）阶段和两轮宽松（积极）阶段。2009年为应对全球金融危机，政府工作报告中对财政政策的定调从稳健改为积极，自此之后尽管个别年份强调化解地方财政风险，但对财政政策积极的定调再未改变；2015年以后，在积极财政政策之外，往往增加提高效力的表述，表明财政政策从重“量”阶段过渡到“质量并重”阶段。

财政的管理方式是“收支两条线”，因此积极财政政策的发力抓手也相应有支出端和收入端两个抓手。其中支出端包括政府购买（政府投资或消费），收入端主要是税收政策；比较特殊的是转移支付，虽然转移支付是不同层级政府之间收入再分配，不直接影响经济活动，但由于分税制改革以来，我国地方政府事权持续大于财权，中央加大对地方转移支付力度也被可以视为积极财政政策。

哪些指标可以判断财政政策的积极程度？主要包括以下三点：

一看财政支出增速。一般公共预算和政府性基金预算财政最重要的两个资金来源，因此财政支出增速直接反映了政府扩大投资和消费需求的意愿。例如，2021年一般公共预算支出和政府性基金预算支出增速分别只有0.3%和-3.7%，是比较典型的财政“退坡”的年份。 

二看减税降费规模。2016年以来，我国连续出台一系列减税降费措施，税收占GDP的比重逐年下降。2015年以前，税收政策偏重于结构性改革，而较少直接作为宏观调控的政策工具。2016年之后，国务院连续实施减税降费政策措施，财政部透露2016-2021年，累计新增减税降费超过8.6万亿元，税收占GDP的比重显著下降。2022年增值税留抵退税成为减税降费新的着力点，仅退税规模便超过1.5万亿元。

三看赤字率。作为最直观的指标，政府工作报告里披露的预算赤字率普遍被用来判断财政政策的积极程度。2020年以前，我国政府工作报告中划定的赤字率始终未超过3%，在2018和2019年经济下行压力较大时，赤字率还有所下降（分别从2016和2017年的3%降至2018和2019年的2.6%和2.8%），给人一种财政政策不积极的假象。事实上，政府工作报告里的赤字率仅是总赤字的一部分，它衡量的仅是通过国债和地方一般债来弥补的财政收支缺口部分。2018年以来，一般公共预算大量使用结余结转及调入资金来弥补财政收支缺口，是积极财政的重要发力点（四种口径赤字公式详见宏观分析手册系列之《财政的分析与预测》）。因此，政府工作报告中的赤字率不是衡量财政政策积极程度的唯一标准，更需关注实际财政收支缺口。

综合来看，评价财政政策是否积极，既要看支出端的“增支”，也要看到收入端的“减收”；不仅要看“账面”上的赤字率，也要看国债和地方债以外的资金使用力度。本篇报告接下来的部分，我们就分别从收入、支出、赤字三个角度分析财政政策的运行。

2.  税收政策

我国税收收入计入财政第一本账——一般公共预算中。税收收入在一般公共预算收入占比约85%，是第一本账的绝对大头。税收与经济活动直接相关，近年来随着大规模减税降费的推进，税收政策成为财政政策的重要工具之一。

2.1  从税收占比看政策空间

如果说政策利率下调幅度是货币政策空间的量化指标，那么财政收入、特别是税收收入占名义GDP的比重可以作为税收政策空间的量化指标。税收占GDP的比重越低，政府财权相对越小，减税降费的操作空间就不大。

改革开放后，我国通过80年代两步“利改税”和90年代税费改革，使税收的宏观调控功能逐步得到强化。1983年，国务院决定将国营企业上缴利润的制度改为缴纳企业所得税；1984年又将国营企业上缴国家的财政收入划分为11个税种，同时改革工商税制，大幅提高了税收收入占GDP的比重。但由于税收征管制度不完善以及调动地方积极性等考虑，税收收入占比在短暂跳升后迅速下降，最低降至10%以下。在此背景下，1994年国家实施了旨在营造公平竞争环境的税制改革，并形成了中央和地方分税制的财政管理体制；此后税收占比逐年上升，2011-2015年达到18%以上。

2016年以来的减税降费过程中，中央和地方税占GDP的比重出现同步下降，预计未来进一步减税降费的空间被大大压缩。2012-2015年间，中央税占比下降但地方税占比上升，整体宏观税负不降反升，事实上是财权在中央和地方之间的再分配；2016年以来的减税降费伴随全面营改增的税制改革，而增值税中央和地方各占50%，因此中央和地方税占比同比下降，减税降费真正落地。

2.2  三种口径的宏观税负

宏观税负即税收占GDP的比重，可以做国际间横向比较。但由于各国税制和税收征管的巨大差异，对“税收”的定义各不相同。从国际上常用的标准来看，宏观税负从窄到宽有三种口径：

狭义宏观税负（MTB0）=税收收入+居民社保缴费

中间宏观税负（MTB1）=MTB0+一般公共预算非税收入+政府性基金收入（剔除土地出让金）+国有资本经营预算收入+社保基金收益等（不含财政补贴）

广义宏观税负（MTB2）=MTB1+土地出让收入

我国宏观税负真正开始下降是在2018年以后。窄口径来看，尽管我国大规模减税降费是从2016年开始的，但由于居民社保缴费基数较高，导致窄口径宏观税负不降反升；中口径来看，2015年后整体处于下行趋势；宽口径来看，由于2016年以后房地产市场周期上行，导致宽口径宏观税负上升，直到2018年以后才开始明显下降。

过去10年我国是世界主要经济体中唯一宏观税负降低的国家。从历年数据看来看我国宏观税负呈逐渐下降趋势，而全球其他主要经济体呈现上升趋势。

我国窄口径和中口径宏观税负处于全球主要经济体较低水平，宽口径略低于OECD平均。2019年，我国的狭义宏观税负占GDP比重（MTB0/GDP）在世界主要经济体中处于较低水平（22.1%），中间宏观税负占GDP比重（MTB1/GDP）仅为27.4%，略高于美国的25.6%（税收+社保缴费占GDP比重），但是如果考虑土地出让收入，我国的广义宏观税负占GDP比重（MTB2/GDP）（34.6%）就升至世界主要经济体的中上水平，略低于OECD平均水平的35.9%（税收+社保缴费占GDP比重）。

2.3  减税降费：“拉弗曲线”的中国实践

我国减税降费的实践是从本世纪初开始的，但一直到2015年之前，用宏观税负衡量的降低税负的效果比较有限，原因在于税收征管的强化抵消了减税降费的影响。1994年税制改革的首要目标是增加政府财政收入，而在当时税收征收效率低下的背景下，改革后的税收框架的法定税负较高，目的是预留出很大的“征管空间”；随着征管手段的完善，税收占GDP的比重不断上升；直到2016年以后大新一轮减税降费才真正降低了宏观税负。

2016年以后的减税降费措施主要包括以下几个方面：

第一，加大针对特定行业和中小微企业的增值税和企业所得税税收优惠力度。增值税方面，对增值税税率档次进行分步并减并降低增值税税率，扩大增值税免税、减税适用范围，提高小规模纳税人起征点并延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限，下调农产品扣除率，提高部分产品服务出口退税率；企业所得税方面，提高小微企业应纳税所得额上限，对企业研发费用按照实际发生额进行加计扣除，对销售额处于规定额度以下的小规模纳税人免征增值税，对小微企业年应纳税所得额超过上限部分进行一定比例减征。

第二，加大增值税留抵退税力度。增值税留抵税额是指增值税当期销项税额不足以抵扣当期进项税额的差额，建设周期、价格倒挂、多档税率以及季节性因素均会导致企业产生留抵税额，占用企业现金流（见我们前期报告《1.5万亿留抵退税利好哪些行业》）。增值税留抵退税自2011年开始试点，2018年扩大适用行业范围，2022年政府工作报告要求1.5万亿留抵退税优先支持小微企业，全面解决先进制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题，此后又追加1420亿特定行业留抵退税，规模空前。

第三，改革个人所得税。作为调节收入分配的重要手段，个人所得税的改革节奏也越来越快。从我国历次个税改革来看，提高起征点、优化税率结构、综合课征是主流方向。从工薪扣除标准来看，从1980年的800元，提高到2011年的3500元，再提高到2018年的5000元；从税率结构来看，工资薪金适用税率从5%-45%的九级优化为如今的3%-45%七级，低税率档的级距也有所扩大；从课征方式来看，2018年第七次改革首次将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项劳动性所得实行综合征税，并首次增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除；2022年又增加了3岁以下婴幼儿照护专项扣除。

3.  支出政策：“传统技能”的不断革新

与税收政策相比，财政支出作为宏观调控政策的历史更为悠久。早在计划经济时期，“生产建设型”财政便在重工业化过程中发挥了重要作用；1998年为应对亚洲金融危机实施了积极的财政政策，许多做法在当年尚属首次；2016年以后，财政逐渐向“民生保障型”转变，对经济中的部门结构也产生了深远影响。

3.1  房地产市场的火爆能否继续延续？

伴随1994年税制改革后财政收入占GDP比重的提升，财政支出占GDP的比重也显著提升。一般公共预算支出占GDP的比重从1996年最低的11.1%一路上升至2015年的25.5%，此后在减税降费收入增速放缓的因素作用下开始回落。

除总量变化之外，近年来财政支出还逐渐向民生和三农倾斜，“兜底保障”属性增强。2003年11月十六届三中全会的《决定》提出优化财政支出结构，自此财政“兜底保障”的属性不断强化。一方面，一般公共预算与民生相关的三项支出（教育、医疗和社会保障）占总支出的比重大幅提升，从2007年的22.3%提升到2021年的36.8%；另一方面，以2006年提出“三个高于”（国家财政支农资金增量高于上年、国债和预算内资金用于农村建设的比重高于上年、直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年）为分水岭，财政农林水利支出占比从2006年的5.4%跳升2010年的9.1%，此后一直维持在9%以上。

3.2  政府购买：直接参与经济活动

政府既可以购买商品和服务，也可以参与公共工程投资，分别计入公共部门的消费和投资需求，本质上都是直接参与经济活动。公共部门的消费和投资需求，既可能与私人部门相关需求互补，也可能对私人部门相关需求造成挤出。

政府投资主要方向是对国民经济具有正外部性或溢出效应的领域。2019年7月1日实施的《政府投资条例》规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。每年政府工作报告会公布中央预算内投资计划，从2015年的4776亿增加到2022年的6400亿，年均增长4.3%。

2014年-18年，政府投资对私人投资存在一定程度的挤出。理想状态下，政府部门投资于具有外部性的领域，例如完善基础设施，提高全社会的劳动生产率，私人部门在此基础上扩大投资，形成政府和私人部门的良性循环。我们从资金流量表来观察，2014年以前，政府部门和私人部门固定资本形成增速基本保持同步，可以算作良性循环状态；但2014-2018年间，政府部门固定资本形成增速明显高于私人部门固定资本形成增速，导致政府部门固定资本形成占比明显提高，出现一定程度的“挤出效应”。我们认为原因可能是规范地方政府隐性债务，导致预算外投资难以落地。

政府消费直接增加最终消费需求，但现实中往往难以追踪。从最终消费支出年度数据来看，政府消费占总的最终消费支出在30%左右，但由于政府采购数据相对透明度较低，难以按照月度去追踪观测，社会消费品零售总额数据也不包括政府部门。典型例子是2020年，政府部门支付的医疗服务规模较大，当年政府消费占总消费支出的比重达到31.0%，创历史新高，导致市场普遍低估了20Q1的消费和GDP增速。

3.3  转移支付：央地关系的观察视角

1994年分税制改革后，中央财权上升而地方财权下降，为使地方财权与事权相匹配，形成了规模庞大的转移支付（包括税收返还）。转移支付是我们观察央地关系的一个重要视角。

中央对地方转移支付规模连年上升，地方财政对中央的依赖度不断增强。从2008年到2021年，中央本级支出占财政支出的比重从21.4%下降至14.2%；2018年以来地方财政对中央转移支付的依赖度明显提高，2020年在疫情冲击下，中央转移支付占地方财政支出比重达到39.6%，创历史新高。

分地区来看，中央对地方转移支付和税收返还主要集中在中西部边远地区。以中央对地方转移支付占当地一般公共预算收入的比重来衡量，中西部边远地区对中央转移支付的依赖度极高，甘肃、青海、西藏等省区接受的中央转移支付甚至是本地一般公共收入的3-8倍以上，而东部沿海发达地区对中央转移支付的依赖度相对较低，上海、广东、北京和浙江中央转移支付占收入比重不超过20%。

各地区财力分布极度不均衡，对中央财政有净贡献的省市区占比不超过三分之一。我们以各省市区中央级税收加上上解中央支出，再减去中央对地方的税收返还和转移支付，来衡量地方对中央财政的净贡献。2019年广东和上海为中央分别贡献超8000亿财力，而全国对中央财政有净贡献的省区市仅有9个，占比不超过1/3。

3.4  财政支出对经济的影响：细说财政乘数

财政政策对经济的作用，在经济学上被称为“财政乘数”，即1单位的财政政策工具的使用所带来的GDP的变化，可以体现为税收T、购买支出G和转移支付TR与国民收入Y的关系。

国内外学术文献对各国财政乘数都有丰富的研究成果，但不同的测算框架、样本区间和数据来源所得出的财政乘数差异很大。一般认为，财政乘数大小会随着经济周期的变化而变化，在经济上行期，财政支出的乘数效应相对较小，而在经济下行期，财政支出的乘数效应相对较大。但我国的财政政策框架是在不断改革的，支出端不断向民生领域倾斜，收入端不断减税降费，这对财政乘数可能产生系统性影响。

我们给出一个可操作性强的财政乘数测算框架，框架从国民收入核算公式出发，通过联立IS-LM曲线得到财政乘数公式，具体来说联立以下几个方程：

其中，Y是国民收入，C是消费，I是投资，G是政府支出，NX是净出口，Yd是可支配收入，r是贷款利率，e是实际汇率。财政乘数即为国民收入Y对政府支出G求导。

我们用2000-2021年样本测得的财政乘数表达式为：

其中，0.64是边际消费倾向，即居民将收入的多少比例用于消费。根据国家统计局广州调查队发布的《2021年广州城镇居民人均可支配收入和支出》，2021年广州城镇居民63.38%的钱用于消费，与我们的测算结果比较相近。从财政乘数表达式可以看出，财政乘数与宏观税负成反比，宏观税负越高，财政乘数越小。

我们代入前文计算的狭义口径的宏观税负，得出2011-2020年的财政乘数。可以看到2010年以来财政乘数大约为1.2，即1单位财政支出可以产生1.2个单位的GDP；近年来由于宏观税负降低，财政支出乘数有所扩大，2020年财政支出每增加1万亿，产生的国民收入比2018年多280亿元。

财政乘数可以帮助我们计算如需实现额外的经济增长目标，需要多少增量财政支出。2022年政府工作报告的GDP目标定为5.5%左右，二季度疫情超预期冲击，若没有进一步的增量政策工具，全年GDP增速可能落入4%-4.5%之间。如果增速要保5%，则需要额外0.5%-1%的增速，以2021年114.37万亿GDP总量来计算，则意味着需要5700亿-1.14万亿GDP增量，以财政乘数1.2计算，则需要额外4800亿-9500亿增量财政资金，相当于一般公共预算支出增速提高1.8%-3.6%。

4.  政府债务

自建国以来，我国政府对债务的态度都是比较谨慎的。1969年《人民日报》报道我国“既无内债又无外债”，作为独立自主的象征。改革开放后，经济的市场化转型伴随财政政策框架的转型，发行国债逐渐进入财政政策工具箱，并从应对1998年亚洲金融危机开始做了大量有益的尝试。

4.1  赤字：不再遮遮掩掩

赤字即为财政入不敷出的差额。我们在宏观分析手册系列《财政的分析与预测》中，详细解释了赤字的四种口径以及计算方法。

以财政收支缺口来计算，建国以来我国赤字较大的阶段主要有四个时期，分别是1959-1961年、1979-1980年、1998-2003年以及2009年以后。其中，1959-1961年主要由于“大跃进”对经济的破坏；1979-1980年为改善国民经济结构失调，从西方大量引进民用工业技术设备导致财政赤字扩大；20世纪90年代后期以及2009年以后则是为应对经济下行压力、调整经济结构、增强民生保障而主动采取的财政政策工具。

财政收支缺口扩大的同时，财政也在不断拓宽筹集赤字的渠道。财政预算所列赤字目标通过发行国债（2015年后加入了地方一般债）来筹集，但2009-2014年间，除2012年以外，由于超收节支，财政收支缺口均小于财政赤字目标，即赤字没有用完；2015年以后，财政收支缺口持续高于财政赤字目标，政府通过使用结转结余、盘活存量资金、加大利润上缴力度等方式弥补额外的收支缺口。

4.2  政府杠杆率的国际比较

赤字反映的是政府的增量债务，而政府杠杆率则衡量了政府存量债务水平。政府杠杆率越高意味着政府还本付息负担越重，发生债务风险的概率越大。国际清算银行（BIS）提供了全球可比口径的政府杠杆率指标。我国的政府杠杆率由以下两个特征：

第一，我国政府杠杆率略高于新兴经济体，远低于发达经济体。国际清算银行自2015年起每季度发布主要经济体政府杠杆率数据，其中分子端仅包括政府贷款和债券等“核心”债务工具，以保证不同经济体之间的可比性。2021年我国政府杠杆率72.2%，新兴经济体平均水平为65.5%，发达经济体平均水平为111.9%。我们已经提到，我国政府对加杠杆一直比较克制，近年来大量使用结转结余和上缴利润，也为我国日后应对更加严峻复杂的内外部环境挑战留足了余地。

第二，金融危机以来，我国的政府杠杆率上升速度较快。从2010年的33.7%上升至2021年的72.2%，上升了1倍多。事实上，2008年全球金融危机后，只有实施量化宽松的欧美发达经济体和中国在加杠杆，其他新兴经济体大都在去杠杆。政府加杠杆的能力一定程度上反映了政府信用情况，而政府信用又对经济长期增长有显著影响。

4.3  地方政府隐性债务

政府杠杆率衡量的是政府的显性债务，在中国特殊的财政体制下，政府隐性债务风险相对更高。

2014年实施的新《预算法》，明确了财政“四本账”，将大量之前被列入预算外的财政资金纳入预算内规范管理；但地方政府隐性债务依旧没有被杜绝，并一直承担重要的生产建设任务。地方隐性债务是相对于显性债务而言，显性债务包括纳入预算体系实行限额管理的地方政府债务（地方政府债券和非债券形式存量政府债务）。隐性债务目前没有官方统一认定条件，主要包括地方城投平台和国有企业等举债、由政府提供担保或者实际上承担偿还义务的债务，这些债务未纳入地方政府债务限额管理，其中融资平台公司债务占大头。

分税制改革是地方政府债务问题的由来。1994年实行分税制改革，“事权下沉、财权上移”。地方政府用于发展经济和基建投资等的资金不足，而同时《预算法》禁止地方政府举债，政府职能转向城投平台进行融资。2008年为应对金融危机推出的“4万亿”计划导致地方政府债务快速增长。为解决地方政府融资困难，中央允许地方政府发行债券并鼓励地方政府组建融资平台进行融资。此后地方政府利用城投债等多种方式进行债务扩张，2008年全国共有融资平台公司3000余家，2009年激增至8000余家，地方政府积累了巨大隐性债务。问题在于融资平台公司需要政府的补贴偿还债务利息支出，而当经济低迷或处于下行阶段，“土地财政”受到影响时，政府便无法负担这些巨量债务。

对地方政府隐性债务的治理始于2010年，共分为三个阶段：

2010-2013年，摸清底数阶段。2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求清理核实并妥善处理融资平台债务。2011年开始摸底排查地方政府债务，2012年3月银监会在地方政府融资平台贷款风险监管工作会议上表示要“要全面客观地认识地方政府融资平台贷款面临的债务到期、平台重组和抵质押品价格波动等风险和问题，进一步加强平台贷款风险监管，深入推进清理规范工作。”审计署在2011年和2013年对地方政府债务进行了两轮审计，结果表明，截至2013年6月底，我国政府负有担保责任和负有一定救助责任的债务规模总计9.58万亿元，其中地方政府隐性债务规模就从2010年底的4万亿增加到2013年6月底的7万亿，年均增长25%，与地方融资平台有关的隐性债务占地方政府隐性债务总规模的41.3%。

2014-2018年，“开前门、堵后门”阶段。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的基本原则。

在“堵后门”方面，文件明确要求剥离融资平台的政府融资职能，不得通过企事业单位等举措政府债务；2017年5月，财政部联合发改委、司法部、人民银行等六部委下发了的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》两份文件，明确了地方举债的“负面清单”，规定地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任；地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债等。这些措施使地方融资平台带息负债规模明显下降。

在“开前门”方面，2015年实施的新《预算法》规定允许地方政府发行债券进行融资，主要包括地方一般债和专项债，其中一般债投向无收益的公益性项目，偿债来源主要是一般公共预算收入；而专项债则投向有一定收益的公益性项目，偿债来源为政府性基金或专项收入。2016年期，地方专项债发行规模连年扩大，2020年达到3.75万亿，21和22年有所回落（3.65万亿），但仍维持较高水平，成为地方政府“开前门”的主要来源。

在“开前门、堵后门”过程中，对地方隐性债务的态度曾受经济下行压力的影响而短暂性放松，分别出现在2015年和2018年。

2019至今，隐性债务存量化解和探索建设长效机制阶段。2019-2020年进行隐性债务化解试点，采取债务置换方式。债务置换是用地方政府发行的公债，替换一部分融资平台公司的银行贷款和城投债。2019年12月推出建制县隐性债务化解试点方案，地方政府向监管部门上报方案，批准后即可纳入试点，纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务；纳入试点的主要是贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省（自治区）的部分县市。

2021年对地方隐性债务“严禁增量、化解存量”。2021年3月财政部《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》指出，保持高压监管态势，将严禁新增隐性债务作为红线、高压线2021年4月国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。进行隐性债务置换试点扩容和“全域无隐性债务”，2021年10月在上海、广东等地区率先开展全域无隐性债务试点工作；同月广东发行了751.63亿再融资一般债和再融资专项债，用途为偿还存量债务。

5.  20世纪90年代以来财政政策复盘

财政政策真正作为宏观调控的手段始于20世纪90年代初。除在两个阶段基调为紧缩（稳健）外，其余阶段均偏积极。

5.1  1993-1997年：适度从紧的财政政策

我国财政政策是从应对经济过热开始的。1992年我国GDP增长14.2%，比上年增速提高近5个百分点，物价涨幅6.4%，同比提高3个百分点，工业总产值增长24.7%，全社会固定资产投资增长44.8%。为应对经济过热和通货膨胀，1993年6月，政府出台《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，提出加强和改善宏观调控的16条措施，这是我国实施“适度从紧”的财政政策的标志性文件；1994年的全国财政工作会议明确提出1995年财政工作要实行适度从紧的财政政策；1995年3月八届人大三次会议通过的《政府工作报告》提出“实行适度从紧和量入为出的财政方针”；1995年9月党的十四届五中全会提出要“把抑制通货膨胀作为‘九五’期间宏观调控的首要任务”。

应对经济过热的主要方式是压缩投资。清理压缩基本建设项目，控制固定资产投资过快增长；从严控制新开工的项目，对固定资产投资贷款实行严格的计划控制，1996年对新增固定资产投资实行项目资本金制度，规定在项目总投资中，除项目法人的债务性资金外，必须有一定比例的资本金方可得到批准。

同时期进行的税制改革也为配合从紧的财政政策而实施了生产型增值税制度。建立以增值税为主体的新流转税制度，规定增值税分13%和17%两档基本税率，小规模纳税人实行按销售收入6%的税率征税；同时，扩大了消费税的征收范围，采取从价定率和从量定额两种征收办法。

从紧的财政政策使经济实现了“软着陆”。首先，投资增速放缓，固定资产投资增速从1993年的61.8%降至1997年的8.85%；其次，有效遏制了通货膨胀，通货膨胀率从1994年的24.10%降至2017年的2.80%；最后，促进了经济适度增长，GDP增速从1993年的14.70%回落到10%以内至9.24%，形成了“高增长、低通胀”的局面，国民经济成功实现“软着陆”。

5.2  1998-2004年：初试积极的财政政策

1997年东南亚金融危机爆发，导致我国出口锐减、外商投资下滑，刚刚经历软着陆的国内经济面临失速风险。1998年6月16日，人民日报发表《财政宏观调控与启动经济增长》，提出转变适度从紧的财政政策，转向扩大财政举债规模和财政支出；7月，国家计划委正式决定实施积极的财政政策；8月，全国人大审议通过财政部增发1000亿国债的预算调整方案，全部用于基础设施建设，积极的财政政策正式启动。 

增发国债、加大基础设施建设投资，是此轮积极财政政策的主要手段。1998-2004年共发行长期建设国债9100亿元，实际安排建设国债项目8643亿元，分别投向农林水利和生态建设（30%）、交通通信基础设施建设（20%）、城市基础设施建设（15%）等方向。

除投资端发力之外，还通过增加居民收入提振消费需求。1999-2003年财政累计安排6390亿元连续四次提高机关事业单位人员的基本工资标准，1999年将“三条保障线”（国有企业下岗职工基本生活费、失业保险金、城市居民最低生活费）水平提高30.00%，先后四次提高企业离退休人员基本养老金水平；加强社会保障，全国社会保障经费支出从1998年的775亿元增至2004年的3410亿元，年均增长28.00，高于同期财政总支出增速，占比从7.20%提至12.40%；加大转移支付力度，1998-2004年中央对地方税收返还和补助支出总额由2493亿元增至10408亿元，年均增长 26.80%。

1998年开始的积极财政政策是我国第一次应对外部的金融危机而采取的措施，为我国积极扩大内需积累了经验。据财政部原部长项怀诚透露，1998-2002年实施积极的财政政策，分别拉动GDP增长1.5、2、1.7和1.8个百分点。对经济的贡献主要有两个方面：

第一，经济结构优化和产业结构升级。通过投入国债资金进行技术改造和高新技术项目建设，提高了企业技术水平，优化了产业结构，提高了产品的更新换代和出口能力，为经济持续发展提供新动力。

第二，就业和居民收入增加。长期建设国债发行支持的一大批新项目及配套项目，7年共增加就业岗位700-1000万，促进了相关产业发展；城镇、农村居民人均可支配收入年均增长率分别达9.0%、3.8%。

5.3  2005-2007年：稳健的财政政策

2003年我国GDP增速自1995年之后重回两位数，出现煤炭、电力、石油等资源瓶颈以及运输紧张等约束，同时物价上涨较快，出现经济过热苗头；但考虑到如果将积极财政政策快速退出，可能导致一大批重点建设工程烂尾和地方利益受损，因此实施了7年的积极财政政策选择了渐进退出的方式。2004年12月召开的中央经济工作会议明确提出2005年要实施稳健的财政政策。财政从积极转向稳健主要体现在以下三个方面：

第一，逐步降低支出增速，压缩财政赤字。2005-2007年，财政收入逐年增加，增速从2005年的19.11%升至2007年的32.40%；财政支出平稳增长，且财政支出增幅小于财政收入增幅；与之对应的是实际赤字率的逐年下降，中央财政赤字占GDP的比重从2004年的2%下降至2007年的0.8%。

第二，调整财政支出结构，压缩基建支出，增加民生支出。一方面降低基建规模，逐年减少国债发行量，从2005年的800亿元降至2007年的500亿元；另一方面加大对教育、公共卫生、科技、社会保障和环境等经济社会发展的薄弱环节的支持力度。

第三，实施税制改革。支持国有经济战略调整和国有企业改制改组，实施国有企业分离办社会职能；促进电力、电信、邮政、物资储备等体制改革，积极促进金融体制改革；2005年将个人所得税起征点从800元/月提高到1600元/月，扩大纳税人自主申报范围；2006年在全国范围内全面取消了农业税和农业特产税。

尽管财政政策从积极转向稳健，但由于当时我国经济增长存在较强的惯性，经济增长并未出现明显的降温，此轮稳健财政政策更重要的意义在于调结构。2005-2007年GDP增速稳步提高，从11.4%升至14.2%，GDP总量提前3年实现了21世纪第一个十年比2000年翻一番的目标。稳健财政政策实施过程中的税制改革，包括取消农业税、个税改革等也为后续减税降费积累了经验。

5.4  2008-2012年：积极财政政策的全面实践

2008年全球金融危机对中国的对外贸易、投资、金融市场造成严重负面影响。2008年11月9日，国务院常务会议宣布对宏观经济政策进行重大调整，财政政策从“稳健”转为“积极”，货币政策从“从紧”转为“适度宽松”，同时公布达4万亿元的投资计划，明确要求“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”。出台“进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施”，标志着新一轮积极的财政政策的开始。

2008年是积极财政政策的全面实践。与1998年积极财政政策侧重基础设施公共投资相比，本轮为应对全球金融危机而实施的积极财政政策不仅有扩大财政支出，也有结构性减税；不仅有增加政府公共投资项目，也有增加中低收入群体收入、刺激消费的措施。具体来说，包括以下三个方面：

第一，推出4万亿公共投资计划，主要投向重大基础设施和灾后恢复重建工程。4万亿投资计划包含中央（1.18万亿）、地方（含中央代其发行的2000亿元），以及、银行、企业的配套资金，主要投入方向为重大基础设施建设（15000亿元）、灾后恢复重建（10000亿元）、保障性住房（4000亿元）、民生工程（3700亿元）、创新与结构调整（3700亿元）等，其中重大基础设施和灾后恢复重建工程占比超过60%。

第二，实行结构性减税降费。2008年的减税降费措施包括实施企业所得税新税法、提高个人所得税工薪所得扣除标准、降低住房交易环节税收负担、调高部分产品出口退税率、取消和降低部分产品出口关税等，共计2800亿元；2009年开始全面实施消费型增值税、实施成品油税费改革、取消和停征100项行政事业性收费等，共计减税5500亿元。

第三，刺激居民消费需求。全球金融危机主要冲击了中国的出口，中国采取了“出口转内销”策略。一方面提高中低收入群体收入，例如增加对农民的补贴、提高城乡低保补助水平、增加企业退休人员基本养老金、对困难 直接发放一次性生活补贴等；另一方面出台消费刺激政策，包括汽车补贴、住房贷款利率7折等消费信贷优惠政策，鼓励居民进行信贷消费；推广彩电、冰箱、手机、洗衣机等家电下乡，农民购买享受国家13%的政策补贴，激活农村消费市场。据统计，在提高中低收入群体方面投入了2208.33亿元，在家电和汽车下乡方面投入了250亿元。

“4万亿”计划可以说是近20年来争议较大的政策之一，一方面它确实起到了快速稳定经济的作用，但另一方面造成的地方融资平台债务、产能过剩等问题也不容忽视。

从经济增速角度来看，此轮积极财政政策圆满完成了经济增长（保8）目标，2009年GDP增速为9.40%，2010年GDP增速更达到10.6%；城镇新增就业连续两年维持在1100万人以上，完成900万的预定目标。

从产业结构来看，此轮积极财政政策造成第二产业占比的短暂上升。“4万亿”中的大部分资金投入到第二产业中，因此从第二产业对GDP的贡献率与拉动率可以看出“4万亿”投资计划对经济影响的实际效果。在投资计划实施期内，第二产业对GDP的贡献率明显增加，分别从2008年的48.6%升至2010年的57.4%，拉动率从2008年的4.68升至2011年的6.11个百分点；但2010年以后，第二产业贡献率快速回落，第三产业占比迅速上升。

当然，积极的财政政策也给宏观经济带来负面影响，最主要的是地方政府隐性债务问题和产能过剩问题，并出现大量僵尸企业；这也为日后供给侧结构性改革埋下伏笔。

5.5  2013年至今：调结构、改善收入分配、培育市场主体

2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对于深化财税体制改革，建立现代财政制度提出了具体要求。此后，“积极”成为财政政策一以贯之的总体基调，而积极的财政政策也不再是扩大财政支出的同义词，而是被赋予解决结构性矛盾、缩小贫富差距、培育市场主体的新内涵。具体来说，2013年至今的积极财政政策主要有以下几个不同于以往的特征：

第一，财政功能划分更为清晰，生产性与保障性各有侧重。2014年实施的新《预算法》确立了预算“四本账”的财政收支体系，自此“预算外收入”的概念逐渐退出历史舞台，取而代之的是以保障性功能为主的一般公共预算和以生产性功能为主的政府性基金预算的清晰划分。在一般公共预算中，教育、医疗和社会保障支出占比逐年提高，在财政收支增速整体下滑的情况下维持了较快增长；而在政府性基金预算中，有项目收益支撑的专项债和土地出让金成为主要的收入来源，专注于生产建设。

第二，通过减税降费注重培育市场主体，市场主体数量高速增长。得益于“十三五”时期力度空前的减税降费，2013年以后每年市场主体增速都维持在10%以上，2015年以后稳定在12%左右；市场主体数量从2013年的6062万户增长到2020年的1.38万户，增长超1倍。

第三，通过税制改革着重发挥财政收入分配调节作用。在经济快速发展过程中，我国收入分配格局也出现迅速恶化；前期财政的收入分配调节功能有限。以2019年1月1日实施的个税改革为分界线，财政收入分配调节功能改革驶入快车道。展望未来，个人所得税扩大综合课征范围、优化课税结构、降低最高边际税率；消费税征收环节后移并下划给地方；开征数字税等都是税制改革的大方向（见前期报告《房地产税之外，还有哪些税改值得期待》）。

6.  附录