【四中前瞻】我们需要什么样的政策跟踪

作者：天风证券研究所策略徐彪团队

8月31日政治局会议正式公布四中全会将在10月召开，是继70周年阅兵之后又一重要的政策节点。

按照过去几届的惯例，在党代会之后的五年任期内，会召开七次中央委员会全体会议（×届×中全会）。其中，一中、二中全会一般围绕机构改革和人事展开，三中全会往往是国家级大课题的出处，四中到六中全会更多聚焦军队、党建、法治等命题，七中全会在下一次党代会前召开，主要是总结工作、修正党章等。

由于十九届二中全会和三中全会在去年1月、2月接连召开（往届三中全会更多是在下半年召开），且二中全会主要讨论了修宪的问题，把向全国人大推荐国家机构领导人员和向政协推荐领导人员的工作顺延至三中全会完成，因此今年召开的四中全会有可能会对市场关心的改革开放、转型升级等重大问题做更多讨论。

政策专题系列之一，借四中全会召开之际，从资本市场的角度，梳理我们需要关注的会议，并对十八届三中全会以来相关改革措施的进展进行复盘。我们平常在新闻里看到领导人开会，也看到形形色色的解读，但往往难以理出究竟。比如：

全国人民代表大会、中国人民政治协商会议、中央经济工作会议、深改组会议、中央财经领导小组会议、深化改革领导小组会议、中央委员会全体会议、中国共产党全国代表大会、政治局会议、国务院常务会议、金融工作会议等等……

党委、人大、政府和政协四套班子的会议都有很重的分量。但以过去的经验，除了年初的两会以外，仅从资本市场来说，通常较多关注“中字头”和“国字头”会议，人大和政协之后例行会议稍作浏览即可。我们将对各种会议分五个部分做整理，考虑篇幅因素，分上下篇发出。

本篇作为政策专题的上篇，我们特别梳理了每年具有定调作用的会议，包括年初的两会、X中全会、政治局会议、中央经济工作会议等。这类会议往往贯穿全年，起到提纲挈领的作用，也是我们把握宏观政策脉络。

1、中央委员会全体会议（×届×中全会）

1.1. 中央委员会全体会议概述

党代会（逢2、逢7年份）选举出新一届中央委员会后，每年会召开1-2次全体会议，所有中央委员和候补委员都要参加。比如十九大选举的204名中央委员、172名候补委员、133名中央纪委委员理论上都要参加全体会议——当然中间由于处分或者其他调度会出现一些变化，去年的三中全会参会的只有197名中央委员和151名候补委员。中央委员没有明确的行政级别，一般看其兼任的具体职务。内容上看，全会常常是制度建设和意识形态确认的重要节点。一中全会到七中全会召开时间大致如下：

一中全会和二中全会一般围绕“人”展开，一中全会在党代会闭幕后即召开，决定中央机构（包括政治局委员、政治局常委、中央委员会总书记，此外还有中央书记处、中央军委、纪委的任命）。二中全会在党代会结束后第二年召开，主要是对政府部门和政协领导的人选进行讨论。

中间的四次会议，说的都是事关国计民生最要紧的事，但主题上还是略有分别。三中全会往往是国家级“大课题”的出处，引领了几次改变国运的颠覆性变革（比如著名的十一届三中全会，正是这场会议提出把“以阶级斗争为纲”转移到社会主义现代化建设上；十四届三中全会则确定了建设社会主义市场经济体制；十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，是本轮国企改的起点。）

四中全会和五中全会历年的主题集中在军队（比如会有中央军委的人事调整）、法治（十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》）等。从十六大开始，五中全会主要讨论新的五年规划，比如十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，因此明年召开的十九届五中全会大概率会对下一个五年规划做部署（“十四五”）。六中全会在过去三次分别讨论了党内建设、和谐社会和文化体制改革的问题。

按过去几次的经验，七中全会召开后一周之内，党代会随即召开。七中全会内容一般包括对党章修正稿的讨论、总结过去5年工作，以及为即将召开的党代会做准备工作（总书记发言），审议一些落马官员的审查报告，另外有一人对会议报告讨论稿和党章修正案讨论稿做说明，07年是时任人大常委会委员长、党组书记汇报；12年和17年是时任中央书记处书记汇报。

1.2. 十八届三中全会回顾

由于十九届二中全会和三中全会在去年1月、2月接连召开（往届三中全会更多是在下半年召开），且二中全会主要讨论了修宪的问题，将向全国人大推荐国家机构领导人员和向政协推荐领导人员的命题顺延至三中全会完成，因此今年召开的四中全会有可能会对市场关心的改革开放、转型升级等问题做更多讨论。在这个问题上，六年前的十八届三中全会内容值得我们重新仔细研读。

十八届三中全会召开于2013年11月9日-11日，该次会议研究了全面深化改革的重大问题，并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，可视为本轮国企改革的起点。

事实上遵循这份文件的内容，我们可以清晰的看到此后五年的工作脉络：

1）两个新设机构对应国家安全和全面改革两条主线：国安委是14年1月正式成立，三常委配置、总书记任委员会主席，内涵至少包括国防安全与信息安全。近几年，总书记在多个场合提到了“能打仗、打胜仗”这一强军之要，15年将军民融合上升为国家战略。站在现在看当时，国安委的成立确是应对近几年外部环境不断恶化的先发之举。

深改组是13年12月正式成立，当时的四常委配置、总书记任组长，小组成员涵盖中共中央、全国人大、国务院、全国政协、中央军委、两高等各大系统，小组工作覆盖经济领域、政治领域、文化领域、安全与军事领域、党建领域，战略意义深远。

2）经济领域改革为重点，坚持以发展解决问题：

深改小组的设立更多对应着国内改革已经进入深水区，要啃硬骨头。彼时的局面，一边是“坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断”，另一边是需求疲弱，整体产能过剩。于是我们看到近几年，供给端迫切地做减法，16-17年去产能实质性加速、环保督查大范围展开，统计局公布的工业产能利用率开始企稳回升。

需求端在不断探索做加法，外部环境恶化的情况下，着力于消费和投资。消费的增量在于城镇化（2016年国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》），“新型城镇化的核心是人的城镇化”。路径之一，农民进城，带动相关医疗养老等公共资源和住房等城镇化投资；路径之二，渠道下沉以进一步挖掘消费潜力（消费升级概念）。而实现这两点的前提在于农民工收入的提高，除了务工收入之外可能还需要一笔财产性收入，这一问题的解决手段则在于农村集体建设用地入市改革（2020年元旦就将全面推开）。

推动建立城乡一体的建设用地市场，同时意味着中央下定决定，去啃下央地关系调整这根硬骨头，去解决分税制改革之后中央与地方财权、事权匹配的问题（2019年10月国务院《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》）。

3）国企改革是重中之重：

农民背后的土地问题以外，国企改革背后的所有制问题是另一个难点所在。在三中全会召开前，市场就对国企改革寄予厚望，公报发布后，大家发现“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”这句话依然没有任何变化，于是对于国企改革重新抱有迟疑。但从后来的推进来看，其实是思路清晰、稳扎稳打的。

三中全会的改变之一在于“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”，将公有制和非公有制经济并列，强调公平（2018年11月民营企业座谈会，总书记回应国进民退争议：民营企业和民营企业家是我们自己人）。

改变之二在于积极发展混合所有制经济（2015年9月国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》）。一方面，通过改善股权结构（引入民营股东，发展混合所有经济）或启动股权激励等措施，提升国有企业经营效率；另一方面，在地方债务压力加大的背景下，做大做强国企进而促成国资划转社保（2017年11月国务院《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》），包括混合所有制改革、员工持股、资产注入、引入战略投资者等，实际上都是国企“做大做强”的手段。

总结而言，十八届三中全会彰显中央对内和对外啃硬骨头的决心，这一点在后来的六年中也得到了充分的体现。如今，十九届四中全会召开在即，除了向中央委员会报告工作外，主要议程正是研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题。

2、党代会（××大）

会议全称是中国共产党第×次全国代表大会，每5年举行一次，由中央委员会召集，职权是：讨论和决定重大问题；修改党章；选举中央委员会、中央纪律检查委员会。应该说，党代会是分量最重，影响最深远的会议。

党代会的主要看点就在于中央机构的人事安排。需要注意的是，党代会以及后面的中央委员会全会仅做中央机构的任命工作（十九大选举了204名中央委员、172名候补委员、133名中央纪委委员），而国家机构、人大、政协的人事任命要在第二年的两会上才正式确定。以两个“军委主席”的职位为例，十九届一中全会确定的是中共中央军事委员会主席，是中央的职位；两会上确定的是中华人民共和国中央军事委员会主席，是共和国宪制上的最高军事统帅。虽然目前两个职位兼于一身，但确是归属于两个体系。

毫无疑问的是，十九大报告为下一阶段国家的稳定和发展提供了一个全局方案。总结而言，十九大报告对中国社会经济发展现状做出的重大判断包括：

①从十一届三中全会以来的“以经济建设为中心”到“高质量发展”：以十九大为拐点，未来我们大概率会看到地方政绩观的扭转，不再唯GDP是论。

②主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”替换为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”：“美好生活”一词在全文出现了14次。

③对发展阶段的判断出现了新的表述，叫做“中国特色社会主义新时代”（仍将长期处于社会主义初级阶段的基本国情不变），结合上面两点，我们认为这个表述有两层含义，一方面是充分肯定了过去一段时间的总量建设成果（之后注重质量）；另一方面是大国战略，即以雄安、一带一路战略为典型的中国智慧和中国方案。

④在之前的三阶段走基础上，提出了新的两阶段战略。2020-2035年，以及2035到本世纪中叶。第一阶段的这十五年有几个硬指标：科技实力、收入水平和城乡差距、生态环境；第二阶段的核心则在于“富强民主文明和谐美丽”这十个字，体现在综合国力和国际影响力。

另外对于党代会，可以关注一下历次会前的省部级领导专题研讨班，2017年，总书记在7月的研讨班上发表了著名的“726”讲话，用“不平凡”三个字总结了此前5年的工作，也花了较大篇幅叙述了意识形态、发展阶段、党建工作等内容，“三大攻坚战”的提出也是在这次研讨班上。这些都对后来的党代会有重要的前瞻作用。

3、三月：全国两会（×届全国人大×次会议、全国政协×届×次会议）

即全国人民代表大会和政治协商会议，从1995年以来时间比较固定，政协会议3月3日开幕，人大会议推迟两天在3月5日开幕，开幕之前会有新闻发布会。人大会议和政协会议职能差别如下：

除因为两会一般持续两周左右，涉及内容较广，我们一般有针对性地跟踪以下几个方面：

①政府工作报告——应该是每年初第一份具有全局性、纲领性的文件，各家券商都会做两年的文字比对，看定调和重点任务的变化。比如今年进一步下调经济增长目前区间，延续十九大对于“高质量发展”的重视，从今年全年的宽松政策来看，也确实保持了比较高的定力（没有进一步刺激地产）；再比如今年的一个新提法“多渠道增加优质产品和服务供给”，也预告了今年一系列的渠道下沉、刺激消费政策。

②部长通道——一段约百米长的地毯，全国人大专设的对各部委的采访区，可以从新闻稿初步提取各部委全年的主要工作。比如16年银监会时任主席在部长尚福林通道上提及的债转股（近20年之后重启）；17年时任环保部长通道上预告了“正在对京津冀及周边地区进行的空气质量专项督查”；18年国税总局和国资委分别回应减税降费问题和热议的“国进民退”问题。

③总书记行程——每年全国人大参会的包括省、自治区、直辖市、港澳台和解放军共35个代表团，几位政治局常委会分别出席其中的讨论。按照惯例，除了必去的政协联组会和解放军团以外，每年还会下到其他4个地方代表团。今年（2019年）总书记在内蒙古聊生态文明建设，在甘肃聊脱贫攻坚，在河南聊乡村振兴，在福建聊发展环境和对台关系；另外在此之前曾连续5年下到上海代表团。解放军团每年都参加，15-18年连续四年谈军民融合，其中15年把军民融合上升为国家战略。

4、政治局会议

25个政治局委员（政治局委员覆盖政治局常委）围个圆桌开会，当然存在个别情况部分委员会缺席。政治局会议基本上保持每个月一次的频率，涉及面也比较广。这里主要分享我们三年来的跟踪心得。

首先，为什么要看政治局会议。可以看到我们上篇梳理的主线会议里，多为一年一次、甚至五年一次。相比之下，政治局会议一年12次左右的召开频率、且最核心的领导人（政治局委员）都参加，更有助于我们把握中央定调的变化（更“核心”的还有政治局常委会，这一点后面会说到）。除了宏观经济政策以外，也包含了一些党内建设的内容。比如16年6月的会议通过《中国共产党问责条例》，可以看到由那以后，国企改也好、地方债务也好、环保也好，越来越强调地方问责；17年9月27日的政治局会议讨论了两份文件，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党内监督条例》，是进一步从严治党的信号。

第二，尤其关注其他重大会议前的政治局会议（政治局会议常常会宣布后续重要会议的召开时间）。比如每年底的中央经济工作会议都可以通过最近的一次政治局会议读出个大概；每年初的政治局会议会提前审议当年的政府工作报告等。

第三，政治局会议每年有至少三次，专门用来分析经济形势和部署工作，一般来说是4月、7月、12月的政治局会议，分别针对一季度、上半年和全年工作。16年比较特殊，在10月的政治局会议中进行前三季度的总结。这几次可以利用作为阶段性总结。

除了经济工作以外，政治局会议还会针对一些专题进行讨论，或者新设机构。过去几年比较重要的专题包括长江经济带、北京城市副中心、脱贫攻坚等。再比如17年中大家密切讨论军民融合委员会第一次全体会议，最早确定成立新机构也是在半年前的政治局会议上。

5、中央经济工作会议

每年年底召开，由中央和国务院共同组织召开，参会人员规模比政治局会议大，从新华社稿件来看，至少包括以下五类：中央人大国务院政协领导人、省市自治区领导、中央和国家机关负责人、军队和武警、中央直属企业负责人。会议内容无外乎总结工作、指出矛盾、部署下一阶段，可以说是关于经济工作最高规格的会议，对第二年全年的工作至关重要。

中央经济工作会议一般为期三天，但是最后我们能看到的新闻稿不过区区几千字。作为每年最后一个定调会议，历来是投资者最关心的政策节点之一，这里不再过多赘述。

6、金融工作会议

原央行行长戴相龙曾撰文回忆97年第一次金融工作会议的召开背景。文中说到，91-95年可能是新中国成立以来最好的时期之一，但在改革开放和经济建设取得瞩目成绩的背后，也积累了一系列重大风险尤其是金融风险，当时银行不良率已经超过20%，甚至出现存款挤提的现象。97年2月，中央即决定召开一次全国性的金融会议，当年7月才爆发东南亚金融危机，体现了决策团队的前瞻性。11月17-19日，第一次金融工作会议召开，规模空前，参会的包括党中央国务院、各地方政府分管金融工作领导、央行政策性银行商业银行、金融机构领导等。当次会议也做出了历史性的决议，包括成立新机构的设置（成立金融工委，单设证监会、保监会），以及成立四大AMC以处理银行不良资产（上一轮行政化债转股的起点）。

之后金融工作会议以五年一次的传统保留下来，开会时间一般为选举年当年年初，17年为例外，一直推迟到7月份才召开。另外参会规模也有所扩大。17年的会议是首次有中央军委机关有关部门、武警部队负责同志参加会议。

由于金融工作会议五年才召开一次，因此对于会议的理解要充分考虑时代背景。比如1997年正值亚洲金融危机爆发，2002年是那一轮供给侧改革的阶段性时点，2007年开会时股权分置改革启动不久，2012年股市经历了长期低迷，2017年则是金融防风险、去杠杆的重要窗口。因此会议内容也是深刻基于当时背景，做出了一些重要部署。

另外要注意，金融工作会议常常会有一些机构的新设。97年成立金融工委，另单设证监会、保监会，同时设立四大AMC以承接不良资产；02年单设银监会；07年成立政府投资公司；17年成立金融稳定发展委员会。

总的来说，我们希望政策研究不是简单的新闻堆砌，而是能够通过政策连贯性、相互验证寻找机会，通过程度的变化、方向的变化来帮助我们做决策。

风险提示：宏观经济风险，政策不达预期风险等。

报告来源：天风证券股份有限公司

报告发布时间：2019年10月21日

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