天风固收：地市披露的7个化债细节

摘要

全国多数地市政府工作报告、财政预决算报告已出炉，其中有哪些细节可以关注？

细节一：地方政府债券如何偿还？

从2024年到期政府债券的资金偿还安排来看，除了再融资债之外，预算资金偿还也是偿债资金重要来源。其中，枣庄市表述为按照10%比例通过预算安排自有资金方式筹集偿债资金。据我们测算，2023年全年释放的财政腾挪空间与总偿还规模的比例约为10.2%，与枣庄市公布的表述基本相符。但从不同省份的实际披露来看，各省份安排预算内资金偿债占到期债券规模的比例分化较为明显。

细节二：隐债化解进度如何？

2023年全国各地市隐债化解有所提速。2023年全国共有55个地级市完成年度化债任务，其中28个地级市超额完成当年化债任务；2022年全国共有48个地级市完成年度化债任务，其中29个地级市超额完成当年化债任务。一揽子化债政策的推进，或将推动地方加快化解隐性债务。

细节三：化债用了哪些方法？

除盘活存量资产、财政资金偿还等主要化债方法之外，有38个地市提及采用“发置换再融资债”，且有多个地市提到“金融债券置换”和“债务展期重组”等化债方式。

细节四：哪些地方拿到了特殊再融资债？

有9个地市在财政报告和政府工作报告中披露了通过争取特殊再融资债来化解债务。分别是潍坊市、内江市、黄冈市、黄石市、汉中市、丽江市、安庆市、佳木斯市和牡丹江市。

综合测算来看，理论上2024发行特殊再融资债的规模上限为1.43万亿。其中一般债空间为6801亿元，专项债空间为7500亿元。

细节五：哪些区域强调债务压力大？

对比2022年与2023年各地债务情况相关表述，多个地市强调今年整体债务压力较大。政府债务还本付息进入高峰期、土地出让大幅下滑、房地产以及中小金融机构风险等是造成许多地区面临较大债务压力的主要原因。

针对隐性债务来看，共有18个地市指出隐性债务化解压力仍然较大或者化解进度较慢。分别分布在四川、陕西、云南、内蒙古、湖南、江西、陕西、甘肃、江苏、黑龙江等省份。

细节六：地方债务颜色如何？

根据财政部对地方政府债务风险等级评定制度，以债务率为考核标准，将不同区域划分为“红橙黄绿”四档。我们对已区域债务风险等级颜色的地市做了进一步完善梳理。

细节七：财政暂付款有何表述？

财政暂付款清理一直以来是财政审计以及各地财政的重要工作方向之一，但实际清理执行情况并不及预期。参考包头市披露，具体方式包括统筹转移支付、新增地方政府债券、盘活存量加快消化进度等。2024年或将还有一些针对性政策出台。

1.细节一：地方政府债券如何偿还？

部分地市披露了2024年到期政府债券的资金偿还安排，除了再融资债之外，预算资金偿还也是偿债资金重要来源。

其中，枣庄市表述为：按照10%比例通过预算安排自有资金方式筹集偿债资金。2023年财政释放空间对总偿还规模的占比与这一比例基本吻合。

数理测算来看，2023年全国发行再融资债券规模46793.67亿元，其中，特殊再融资债券发行13885.14亿元。基于此，我们测算2023年全年释放财政腾挪空间为（36647.31-46793.67+13885.14）=3738.78亿元。而地方债总偿还规模为36647.31亿元，全年释放的财政腾挪空间与总偿还规模的比例约为10.2%，与枣庄市公布的表述相符。

但从不同省份的实际披露来看，各省份安排预算内资金偿债占到期债券规模的比例分化较为明显。

简单的从已披露的文件信息来看，宜宾市安排自有资金偿还的比例约为13.4%，昆明市为37.2%，文山州的这一比例则高达43.6%。

2.细节二：隐债化解进度如何？

2023年全国各地市隐债化解有所提速。2023年全国共有54个地级市公布完成年度化债任务，其中28个地级市超额完成当年化债任务；2022年全国共有48个地级市公布完成年度化债任务，其中29个地级市超额完成当年化债任务。

自2018年认定隐性债务至今，隐债化解时间已经过半。部分地市对隐债整体化解情况有披露，基于此我们可以对其隐债规模及化解进度进行初步匡算。

例如，通辽市截至2022年末化解隐性债务的58%，推算隐性债务余额约10.8亿元；此外，赣州市、北海市、淮南市也均已完成过半化解任务。

3.细节三：化债用了哪些方法？

梳理各地市政府工作报告和财政预算报告披露的化解方法来看，除盘活存量资产、财政资金偿还等主要化债方法之外，有38个地市提及采用“发置换再融资债”，且有多个地市提到“金融债券置换”和“债务展期重组”等化债方式。

对于金融化债方案，12个重点省份地市提及相对较多，非重点省份中的四川资阳、湖南常德和湘潭、以及安徽淮南市也对金融化债方案有提及。其中，四川资阳提出要协调金融机构落实债务置换和协商展期，湖南湘潭在《关于2022年度湘潭市本级财政决算(草案)的报告》中提出开展“银接非银”“银行合围”等系列举措。

4. 细节四：哪些地方拿到了特殊再融资债？

2023年7月中央政治局会议提出“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”以来，截至2024年3月28日，全国共有35个省份/计划单列市发行了共计14627亿特殊再融资债。分省份来看，贵州省发行规模最大，去年10月以来累计发行超2800亿元；天津、云南、湖南、内蒙古次之，发行规模均在1000亿元以上。

具体到地市来看，有10个地市在财政报告和政府工作报告中披露了通过争取特殊再融资债来化解债务。分别是潍坊市、湘潭市、内江市、黄冈市、黄石市、汉中市、丽江市、安庆市、佳木斯市和牡丹江市。其中，潍坊市提及发行特殊再融资债券是政府债务率上升较大的原因；丽江市提及争取特殊再融资债43.9亿元，用于化解政府拖欠企业账款。

在此基础上，2024年财政腾挪空间还有多大？

2023年末，全国地方政府债务限额421674.3亿元，其中，一般债限额为165489.22亿元，专项债限额为256185.08亿元；地方政府债务余额407373亿元，其中，一般债余额158688亿元，专项债余额248685亿元。

综合测算来看，理论上2024发行特殊再融资债的规模上限为1.43万亿。其中一般债空间为6801亿元，专项债空间为7500亿元。

5.细节五：哪些区域强调债务压力大？

对比2022年与2023年各地债务情况相关表述，多个地市强调今年整体债务压力较大。全国有23个省份均有地市明确提出面临债务压力较大情况，包括山东、四川、湖北、陕西、云南、内蒙古、河南、湖南、河北、安徽、江西、吉林、辽宁、山西、广西、新疆、甘肃、江苏、福建、黑龙江、贵州、宁夏、青海。

梳理原因来看，政府债务还本付息进入高峰期、土地出让大幅下滑、房地产以及中小金融机构风险等是造成许多地区面临较大债务压力的主要原因。

具体针对隐性债务来看，共有18个地市指出隐性债务化解压力仍然较大或者化解进度较慢。分别分布在四川、陕西、云南、内蒙古、湖南、江西、陕西、甘肃、江苏、黑龙江等省份，其中，四川省提到隐性债务压力大的地级市最多，共有宜宾、南充、泸州、乐山、内江5个。

部分地区虽然在化解隐性债务方面取得成效，但整体债务规模尚未得到有效降低，债务风险仍需重视，如乌海市指出化债任务艰巨，隐性债务大幅下降，但整体债务规模仍然较大，局部风险仍然较高。 

6.细节六：地方债务颜色等级如何？

根据《财政部关于印发地方政府隐性债务风险等级评定办法的通知》，将债务率作为隐性债务风险评定指标，综合评估地方债务规模与其偿债能力匹配情况。全口径综合债务率计算债务率的计算口径为（地方政府债务余额+隐性债务）/综合财力。财政部推行地方政府债务风险等级评定制度，以债务率为考核标准，将不同区域划分为“红橙黄绿”四档。即：红（债务率≥300%）、橙（200≤债务率<300%）、黄（120≤债务率<200%）、绿（债务率<120%）。

在此基础上，我们梳理了部分披露了区域债务风险等级颜色的地市如下：

7.细节七：财政暂付款有何表述？

什么是财政暂付款？

财政暂付款一般由财政临时出借给预算单位应急等，按规定不得长期挂账，应及时清理结算。

按照《关于地方财政库款管理有关事项的通知》中的相关界定，财政暂付款主要包括借出款项和其他应收款两类。其中，借出款项包括对预算单位、企业、融资平台及其他方的借款，其他应收款包括垫付公益性项目资金、土地收储征地成本、地方债务到期本息、上级专项配套资金以及其它垫付款等。

财政暂付款清理一直以来是财政审计以及各地财政的重要工作方向之一，但实际清理执行情况并不及预期。

2023年6月26日，《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露：“财政部于2018年要求严控规模、逐步清理，但54个地区至2022年底暂付款余额达1481.39亿元，比上年增加83.63亿元”。2023年12月26日，第十四届全国人大常委会第七次会议通过《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》，提出“财政暂付款亟待清理”问题包括2个方面：一是部分暂付款占用专项转移支付或违规向企业出借等；二是一些地区从上级超调库款或对外借款等维持基本运转。

产生上述问题的原因是，部分地区未严格执行财经纪律，特别是在近年来收支矛盾突出的情况下，有的地区通过暂付款解决超预算、无预算的临时性、应急性支出，又难以腾出多余财力消化历史暂付款加之缺乏约束问责机制，一些历史遗留问题长期得不到解决暂付款规模逐步积累。

从各地对于财政暂付款的表述情况来看，严控财政暂付款新增、化解压降存量是各地财政暂付款清理工作的主要思路。参考包头市披露，具体方式包括统筹转移支付、新增地方政府债券、盘活存量加快消化进度等。

8.小结

全国多数地市政府工作报告、财政预决算报告已出炉，其中有哪些细节可以关注？

细节一：地方政府债券如何偿还？

从2024年到期政府债券的资金偿还安排来看，除了再融资债之外，预算资金偿还也是偿债资金重要来源。其中，枣庄市表述为按照10%比例通过预算安排自有资金方式筹集偿债资金。据我们测算，2023年全年释放的财政腾挪空间与总偿还规模的比例约为10.2%，与枣庄市公布的表述基本相符。但从不同省份的实际披露来看，各省份安排预算内资金偿债占到期债券规模的比例分化较为明显。

细节二：隐债化解进度如何？

2023年全国各地市隐债化解有所提速。2023年全国共有55个地级市完成年度化债任务，其中28个地级市超额完成当年化债任务；2022年全国共有48个地级市完成年度化债任务，其中29个地级市超额完成当年化债任务。一揽子化债政策的推进，或将推动地方加快化解隐性债务。

细节三：化债用了哪些方法？

除盘活存量资产、财政资金偿还等主要化债方法之外，有38个地市提及采用“发置换再融资债”，且有多个地市提到“金融债券置换”和“债务展期重组”等化债方式。

细节四：哪些地方拿到了特殊再融资债？

有9个地市在财政报告和政府工作报告中披露了通过争取特殊再融资债来化解债务。分别是潍坊市、内江市、黄冈市、黄石市、汉中市、丽江市、安庆市、佳木斯市和牡丹江市。

综合测算来看，理论上2024发行特殊再融资债的规模上限为1.43万亿。其中一般债空间为6801亿元，专项债空间为7500亿元。

细节五：哪些区域强调债务压力大？

对比2022年与2023年各地债务情况相关表述，多个地市强调今年整体债务压力较大。政府债务还本付息进入高峰期、土地出让大幅下滑、房地产以及中小金融机构风险等是造成许多地区面临较大债务压力的主要原因。

针对隐性债务来看，共有18个地市指出隐性债务化解压力仍然较大或者化解进度较慢。分别分布在四川、陕西、云南、内蒙古、湖南、江西、陕西、甘肃、江苏、黑龙江等省份。

细节六：地方债务颜色如何？

根据财政部对地方政府债务风险等级评定制度，以债务率为考核标准，将不同区域划分为“红橙黄绿”四档。我们对已区域债务风险等级颜色的地市做了进一步完善梳理。

细节七：财政暂付款有何表述？

财政暂付款清理一直以来是财政审计以及各地财政的重要工作方向之一，但实际清理执行情况并不及预期。参考包头市披露，具体方式包括统筹转移支付、新增地方政府债券、盘活存量加快消化进度等。2024年或将还有一些针对性政策出台。

风险提示

数据梳理或有遗漏、政策超预期、信用风险事件超预期

注：本文选自天风证券于2024年4月7日发布的证券研究报告：《地市披露的7个化债细节》，报告分析师：

孙彬彬 SAC 执业证书编号：S1110516090003

孟万林 SAC 执业证书编号：S1110521060003

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