美国各州首府为什么不是经济中心？

比较中美两国城市的经济中心与行政中心的地理分布，一些有趣的差异发人深思。为什么作为美国经济中心的大城市，通常不是行政中心？为什么一两百年前美国各州多不选择大城市作为首府？进而，为什么它们作为首府城市之后都长不大？而当代中国的城市一旦变为首府，就会迅速扩大。中国自古以来就是如此，未曾变化吗？

这种差异没有被系统性揭示过，也没有成果探讨其背后的原因、制度基础和内在的经济逻辑。本文试对此进行历史比较和经济解释。

美国各州首府普遍地处偏僻、规模小

美国的著名大城市，如纽约、洛杉矶、芝加哥、休士顿、费城、旧金山、西雅图、底特律等，都不是各州的首府城市。以人口规模排序的美国前10大城市中，只有一个城市是首府城市，即亚历桑那州的凤凰城（如表1所示）。以家庭收入排序的前10大城市中，只有两个是首府城市，即麻州的波士顿和科罗那多州的丹佛（如表2所示）。

进一步具体观察美国各州的首府城市，只有17个是该州人口最多的城市，约占50个州总数的34%（图2所示）；其中9个州的首府，人口不过20万左右，甚至不足10万，尽管是该州最大，但已经不能反映大城市与小城市之别了。如罗德岛州，几乎就是单一城市。其他33个都不是该州的最大城市，约占总数的66%（如图1所示）。这33个州的首府城市，还具有如下特点。

一是首府与该州最大城市差距大。差距最大的是纽约州、伊利诺伊州、加州、宾州，这几个州的最大城市的人口都在150万人以上，但其首府的人口规模却非常小，差距悬殊：纽约州首府阿尔伯尼不到10万，宾州首府甚至不到5万。在大城市较多的州，首府甚至在该州都排不上前列：如加州首府只是该州第五大城市；德州首府奥斯汀，次于休斯顿、圣安东尼奥市、达拉斯。

二是首府的规模普遍较小。各州首府平均人口仅为26.7万人，29个州首府城市都在30万以下，其他通常都是一二十万的小城镇，14个州的首府仅为5万人及以下，佛蒙特州首府蒙彼利埃仅有7600多人。只有德州的首府城市接近100万，印第安纳州的首府城市80万，加州和北卡的首府城市超过40万。40万人口以上的首府城市，图1中有8个，总共不过12个。

三是首府在该州地处僻远或离最大城市比较远。如纽约市在该州东南沿海，而首府阿尔伯尼则僻在西北。加州前4大城市洛杉矶、圣地亚哥、圣何塞、旧金山都位于西部沿海，而该州首府萨克里门托则深处东部内陆。

比较而言，中国内地31个一级行政区（不含香港、澳门、台湾），只有3个首府城市是全境的第二大城市，约占总数的9.6%；如果不计4个直辖市，只有11%。也就是说，中国一级行政区的省会，约90%都位于其最大城市。3个例外的省份是：河北、江苏、山东，各有其特殊性。

就城市的经济规模与范围而言，美国大都会区与中国的城市更具有可比性，大都会区是一个突破行政区划的经济地理概念。例如，麻州的剑桥市，在中国看来，可以算作波士顿的一个区，通常被视为波士顿都会区的一部分，但行政区划上不属于波士顿市。纽约较为特殊，它兼并了Queens等几个城市而成为巨无霸。现在康州、新州等邻近地域，也被视为纽约大都会区的范围。

为什么经济中心与行政中心的地理分布中美之间如此大异其趣？可能还得从历史演变的角度去考察，因为城市的地理布局，往往经历了长期的演变过程。

民意：让行政中心远离工商业中心

为什么美国各州大多不选择最大城市作为首府城市？

特殊的历史使美国形成地方自治与分权的民主政体。1776年，北美13个殖民地脱离英国。1781～1789年，美国是一个邦联政体（confederation），此后变为联邦（federation）。不用说邦联，就是联邦中央政府，其权力与资源都有限。每个州（state）相当于一个国家，拥有军队和外交之外的几乎所有的权力。此后，19世纪其他州相继成立（至1890年达44个州），在联邦中都享有与13州同样的相对独立性。首府则由各州自由选择。

如何选择呢？各州也是基层自治与分权的民主政体，通常是按照民意或选票来确定的。主流民意或选票决定了首府的选择。主流民意是什么，什么群体决定了主流民意？

美国各州成立与发展之初的社会经济结构如何呢？19世纪的美国，基本上是一个以农村人口居多的社会（如表3所示），上半叶90%以上的居民是农民；直到1880年，美国东北部的城市人口才超过农村人口。此时中西部、西部城市人口才百分之二三十，南部更低至12.2%。因此，农民作为最大的群体，决定了主流民意的取向。而且，主流社会也认为，农民是美国最具有价值的群体，杰弗逊（美国第一任国务卿，第二任副总统，第三任总统）是其突出代表，所谓杰弗逊主义（Jef-fersonism）成为19世纪前中期美国的主流价值观。

农民和主流民意都担心政府权力的扩张。他们为追求自由辗转来到新大陆，经过浴血奋斗摆脱了大英帝国的统治，自己选举州长（Governor），成立自主政府，制定法律，包括选定首府。然而政府是唯一合法使用暴力的机构，必须从各方面加以约束，所谓将权力关进笼子里。邦联与联邦都采取了分权的政体。通过三权分立的政体来约束，通过用手投票（选举）来更换不能满足民意的官员和政府，通过“用脚投票”（迁徙自由）离开不令人满意的政府，也通过媒体监督、示威游行等约束政府。甚至可以自由拥有枪支来捍卫自身的权益，包括对抗政府！最重要的是，通过私有产权和民众独立的财产权神圣不可侵犯，来保障民众的权利与自由选择，最大限度地强化市场力量，减少政府控制资源和配置资源的能量。

民众还嫌这些不够。他们担心政治权力和财富的勾结与关联，权力寻租，官员与富人合谋，商界通过政界获取财富。担心如果政府的力量太强大，民间力量难以约束和抗衡。如何切断官员与富人、政府与商界之间的勾联呢？一个朴素的想法是，从地理上隔绝二者之间的连接与联系。这在交通与信息不太发达的时代，被认为是一个有效的办法。于是，让行政中心远离工商业中心，就成为当时的主流民意，成为首府位置选择的取向。

为什么各州首府一两百年来都长不大，反而通常是非首府城市成长起来？并且，当其他城市因为交通和经济等原因成长起来后，为什么各州没有迁“都”？其原因也在于此，受约束的政府控制资源和配置资源的能力较弱，而市场成为城市发展的决定性因素。

与之相映成趣的是，中国各省区的城市，一旦变为首府城市，就会迅速壮大，超过曾经的省会城市。如表4所示。

安徽、广西、河南、吉林、河北等5省区，1949年前后，行政区的地理范围大体没变，但省会迁移。与旧省会相比，新省会在1949年前人口规模都要小，但变成省会之后迅速壮大。这一情形约占27个省区的18.5%，或原25个省区的20%。

反差最大的是郑州之与开封：1949年，郑州几乎只有开封的一半，但2012年则郑州反而是开封的6.5倍。作为新省会城市，变化最快的可能是石家庄。河北的省会有些特殊，解放后在保定、天津及石家庄之间摇摆不定，1968年才迁至石家庄，事实上1972年才完全固定下来。就人口规模而言，石家庄从1949年不及保定，到2012年则两倍之。

可见，作为省会城市所拥有的资源与便利，推动了城市的发展。省政府控制全省资源及其配置，省会是其枢纽和中心，往往近水楼台先得月。位于省会的教育文化等机构，得到省政府的优先支持。如，河南大学曾是该省无可争议的最高学府，但现在郑州大学成为该省唯一的211大学。事实上，几乎各个省会城市，在其发展规划中，省会优势都被高度强调。“省会优势”都被列入各省会城市揣摩发展规划的重要条件，甚至也是许多省区的计划。2010年“两会”中，全国人大代表、内蒙古呼和浩特市市长在《找准定位发挥优势打造一流首府城市》的报告中，提到：

（呼和浩特）优势在于‘首府’二字，就内蒙古自治区而言，呼和浩特的矿产资源不及鄂尔多斯，工业不如包头，但其行政资源、区位资源、人力资源及物流业、旅游业的发展等综合服务能力和城市功能优势，均是其它盟市所不及的……努力提高城市的文化品位，树立自治区首府的对外形象……

“首府”价值比工业基础、资源储备等更加重要和有效，可见中国拥有特别行政级别优势的城市，往往具有其他一般城市无法比拟的发展潜力。

美国各级政治中心，没有或很少有上述经济优势之地利，因此各州首府通常“长不大”，首都华盛顿DC的扩展也受到制度、政区等各种局限。相比较而言，北京作为首都则持续扩张。在“集中力量办大事”的体制之下，能够优先集中全国的资源集成发展，集全国的政治中心、文化中心、交通枢纽、金融中心、经济中心于一体，一应俱备。

中央各部委主导资源分配，各省市与地方都需要设置驻京办以便“跑部前进”，央企总部、国有银行总部必然位于首都，甚至民营企业也陆续迁至这里，因此北京成为中国富豪最集中的城市。承办夏季与冬季奥运会，中国政府也以其历史文化与基础设施等优势而选定北京。于是人口不断汇聚北京，城区面积无限扩大，地铁在最近十几年内密如蛛网，用水不足通过南水北调的全国性工程来解决，唯有空气污染暂时还缺乏有效办法。

行政级别在中国体制下非常重要。当一些城市经济规模壮大后，其行政级别也会相应提升。譬如，中央机构编制委员会确定了15个副省级市，包括深圳、广州、厦门、杭州、宁波、成都、长春、南京、沈阳、大连、哈尔滨、济南、青岛、武汉和西安等，其中5个是非省会城市。这些城市虽然仍然接受所在省的管理，但因为其行政级别为副省级，享受副省级管理权限，在国民经济运营和社会发展规划方面的管理权限、资源匹配程度同样可以说和省级相一致。

美国的城市没有行政级别，甚至隶属关系也很弱。首府城市与其他城市一样，具有自治与独立性。城市与州政府之间，几乎不存在所谓行政级别的高低，不存在隶属与被管理的关系。因为其权力来自于选民，市长向市民负责，不需要向州长负责。

中美首府城市之间的差别，形成原因是多方面的，如交通条件的变化。可是，美国这么多州府，都不在交通便利之处，而且一两百年也都没有迁移。相反，少数发生过迁移的州府，还是逆向的，即由大城市向小城市迁移，如宾州首府从最大城市费城迁出，迁至5万人口的小镇。

改革开放后市场的作用正在改变城市格局

美国城市历史不长，特别是首府城市，是各州成立之后才确立，大多是在19世纪。与之相比，中国的城市包括省会城市，大多历史悠久，在20世纪以前相对稳定。

历史时期，中国的政治中心往往同时具有经济中心功能。宋代一级行政区称为“路”，二级行政区为府或州，三级行政区为县。表5以城墙周长表示城市规模，发现城市治所行政等级与城市规模成正相关，且差别明显，长江中下游、华北、华南都是如此。就全国平均而言，一级行政区治所为二级行政区治所的2.2倍，府城亦为县城的2.2倍。

大体而言，中国城市规模与行政等级，宋代大体吻合，清代发生了很大变化，计划经济时期又趋于一致。这种现象与变动，反映了不同历史时期的经济特征差异。宋代以前，市场因素在资源配置方面的力量有限，政治力量相对影响要大一些。计划经济时期政府全面控制和配置资源，因而城市规模与行政等级高度相关。

经济中心与行政中心高度正相关的现象，明清时期发生了很大变化。宋代兴起的市镇，行政级别低于县，但不少开始与县城并驾齐驱，明清时一批市镇壮大，经济功能超越府城，甚至成为全国意义的区域中心。

最突出的是汉口镇，自明代由沙洲变为“陆地”后，工商业突飞猛进，迅速超过省会武昌府，成为长江中游区域中心乃至全国性经济中心之一。河南朱仙镇、广东佛山镇、贵州青岩镇等分别与省会一起成为全省的经济中心，像江西景德镇这样面向全国市场乃至国际市场的制造业市镇，即所谓专业市镇，为数不少。广西梧州、山东临清的经济中心功能，都超过省会桂林、济南。此外，安庆、太原、南昌等省会的经济辐射力不足以成为全境经济中心，境内新兴的城镇具有一定的中心功能。

一方面市场发展，商品周流各地，形成了全国市场，而且形成土地、劳动力、资本等要素市场。另一方面，基层自治，政府配置资源有限，清代政府财政占GDP的比重仅5%。基础设施多由民间筹建与管理，如义渡、桥梁。同时，宗族、宗教、商会、慈善组织等活跃于民间，都具有一定的经济功能。在资源配置方面，市场力量比政府更突出。市场配置资源推动了城市经济中心层级突破行政等级格局。

这种情形在改革开放后再次呈现。深圳在短短30年间一跃成为一线城市，在2015年全国城市经济GDP排名中，深圳高居第四，紧追省会广州。苏州市第七，超过省会南京。青岛市第十二，烟台市第二十，都超省会济南。大连第十七，力压省会沈阳。无锡、宁波、佛山在全国分别居第十三、十五、十六。前20强中，除4个直辖市外，省会城市与非省会城市各8个，平分秋色。前25强中，非省会城市12个，省会仅9个。其中23个城市均位于东部沿海，市场经济发育程度较高的地区。

与之相似，一些行政级别低的城镇，其经济规模与中心功能超过高级别的政治中心。像义乌作为一个县级市，超过了其“上级”地级市金华。虎门镇2015年生产总值447亿元，超过全国100个地级以上城市，包括西藏首府拉萨。这样的事例不胜枚举。市场的作用正在突破行政篱籓与边界，日益成为资源配置的决定性力量。

市场日益成为资源配置的决定性力量

综上所述，美国各州的首府城市，多属于中小城市，三分之二都不是境内最大城市，这反映了政治中心与经济中心的分离。其一，历史原因是各州成立时，以农民为主的主流民意希望以地理分隔，最大限度地切断官员与富商的关联，往往没有选择工商业大城市为政治中心，这也是美国社会全方位约束政府的制度设计之一。其二，这些政治中心在此后一两百年来规模通常都没有明显扩大，而纯粹的经济中心城市则日益壮大，根本原因在于美国一直是市场配置资源，政府控制与配置资源受到多种约束。其三，在美国分权政体之下，各州首府与一般城市没有严格的行政等级之别，也不存在行政隶属性，都是独立的自治政府，不存在条块分割对市场作用的干扰，市场的拓展性得到最大化呈现，城市规模与地理格局受市场与经济的主导。

中国各地的政治中心与经济中心，在宋代以前通常是合为一体的，行政等级与城市规模呈现正相关，并形成较为稳定的地理格局。政府的影响相对市场力量较为突出一些。这种情形在计划经济时期得到强化，在政府全面控制资源和配置资源之下，政治中心的经济功能空前强大，原来非首府的城市一旦变成政治中心就会迅速膨胀。

但清代一些新兴市镇的规模与经济中心功能，超越了其所属县治与府城，成为地方的、区域的甚至全国的经济中心，从而城镇的经济中心等级格局突破了行政级别秩序。这是明中叶以来全国市场发展所推动的变化，表明市场配置资源对城镇地理格局的深刻影响。

这种情形在改革开放之后再次呈现，一些行政级别低的城镇，经济规模与中心功能超过高级别的中心，表明尽管政府配置资源的力度仍然很强，但市场日益成为资源配置的决定性力量。