毛振华：针对数据产业特点完善法律法规与监管

作者：毛振华

来源：中国宏观经济论坛 CMF

一、正确认识数据产业的三大特点

当前数据行业快速发展，同传统的行业大有不同。具体来看，数据行业有如下三个特点：

首先，数据产业具有集聚效应。数据产业以大数据为基础，由于数据的集聚使得数据企业收益更为快速增长，进而企业规模容易快速扩大；然而，一个企业达到一定的规模就容易产生垄断，但是数据行业的新特点导致对其不能像传统垄断企业一样一概而论。

其次，数据产业与用户隐私直接相关。数据的收集、加工和运用多在一家企业内实现。很多数据企业最初都是免费收集数据，并不能直接带来收益，而是通过利用收集的数据发展其他业务产生收益， “羊毛出在猪身上”就是这个道理。但是数据往往涉及到很多商业机密和个人隐私，在发展其他业务时很容易出现泄露隐私的问题，是监管需要重点关注的地方。

最后，数据产业市场易产生垄断。数据产业发展迅速，导致企业未来出现的竞争者很可能不是同业竞争者，进而赢者通吃特点显著，头部效应明显，所以数据行业是并购多发的领域，为此数据行业非常容易产生垄断。“黑暗森林”法则很好的解释了数据行业的发展：在资源有限的背景下，企业会向一切怀疑的地方“开枪”，向有动静的地方“开枪”，只要出现其他可能会对自己造成影响的企业，就立马收购或者“消灭”。具体来说，数据行业的垄断有两方面的原因：一方面是资本市场的偏好，大量集资形成资本优势，用不菲的价格收购潜在的竞争对手。这就导致竞争对手不能充分发展，某些技术尚未出现就夭折了，只有少部分技术在被并购后继续发展。另一方面，并购能够对企业赋能，投资给企业带来的效益非常可观。未来监管需加大对数据企业并购的重视程度。

二、完善法律法规，从四个方面加强对数据产业的监管

近年来，数据行业在我国快速发展，但相关法律法规远落后于其发展速度。从这点来说，我国的数据行业是在无序和自由竞争的背景下发展起来的，如果相应的法律法规和监管跟不上数据行业的发展速度，那么将造成严重的后果。根据数据行业的特点，具体应从以下四个方面着手推进相关法律法规的出台，构建相对完善的数据行业监管体系：

首先，构建全流程的数据行业监管体系。数据作为一种特殊的资源，又涉及到个人隐私，所以数据行业的无序运行是非常可怕的。比如，当前基于公众利益实行健康码，收集了我们所有的信息，而且今后健康码必然要进一步应用，作为当前国内最大的数据集合体，是需要重点监管和研究的对象。健康码是出于全国疫情防控推出的，是一种应急手段，但在应急过后，如果还要继续使用的话，政府还有没有这个权利？或者政府能否有把这些数据转移到某些单位的权利？这一点的思考很有必要，但是更为重要的是考虑数据企业的行为。有些企业通过自身的经营优势获取了大量的数据，进而通过这些数据获取收益：一方面，利用这些数据进行横向扩张；另一方面，通过出售这些数据增加利润，但数据是否脱敏不得而知，因为即便未脱敏，也没有相应的监管。由于数据行业的特点，对数据的监管以行业来区分不现实，需要有一个科学的分类，要从产生数据、收集加工整理数据和利用数据三个方面进行监管。首先，对收集数据进行监管意味着数据企业不能无缘无故的收集数据；其次，企业收集数据的方法和技术要有相应的监管；最后，对数据的销售要加强监管，保障数据相关方的利益。未来还需要建立专门的具有发放牌照权利的数据监管机构，使得数据的收集、加工、整理、销售和服务作为一个专门的业态接受监管。

其次，剥离大企业的数据处理机构，构建独立第三方平台，反垄断与科技创新的有机结合。数据行业中的企业非常容易形成垄断。主要是由于数据行业中的大企业可以广泛地收集数据，最后卖给竞争对手，但出售数据并不能真实反映市场的信息，而竞争对手又没有其他的数据来源，所以数据垄断企业客观上有限制竞争对手发展的条件。比如当前做小贷的大型互联网企业，他们会把数据卖给银行，银行基于这些数据开展小贷业务，但很有可能的情况就是这些大型互联网企业出售的数据是剔除优质资源的数据。因此，从规模上对数据企业的反垄断并不能解决核心问题，需要对数据产业链进行科学分类，分类的核心就是限制企业的业务范围，禁止数据企业覆盖全产业链。考虑到出台政策应不影响当前业态的发展，一个有效的方法就是剥离大公司的数据收集处理部门。金融业也有过先例，比如香港汇丰银行曾经拥有香港70%左右的金融客户数据，但在没有相应监管的背景下汇丰并不愿意把数据提供给其他机构使用，因为其他机构使用汇丰的数据后会提升防风险能力，也就意味着提高了汇丰竞争对手的优势。但后来随着相关法律法规的推动，经过金融监管当局、同业协会的安排，汇丰银行通过参加了征信组织提供这些数据，征信组织把这些数据提供给其他香港金融机构使用，有效的提高了香港整体金融防风险的能力。

再次，要明确数据产权，保护隐私。当前欧美都已经对数据行业的发展有所重视，美国对数据行业的监管是按照此前对传统产业的反垄断条款制定的；欧盟则是基于隐私保护的一些条款，对数据行业限制更大。当前，我国把数据定性为一个生产要素，那么数据作为生产要素就有了权属问题。数据作为一种特殊的生产要素，具有所有权和用益权两重属性，所以不能简单的归企业、个人、收集信息的平台或者使用数据的机构中的一方单独享有。因此数据行业法规体系的建设应在产权理论的基础上，以反垄断和隐私保护为框架，在保护数据所有者权益的前提下，满足数据处理者和使用者的需求，实现多方共赢，促进大数据产业的发展。

最后，要平衡好加强监管与保护创新的矛盾，不能因为加强监管而扼杀企业的创新。近年来我国的数据产业快速发展，而且整个行业已经跨过了初创期，但由于监管跟不上，出现了很多问题。所以监管要及时跟上数据产业的发展步伐，规范数据行业的发展，少走弯路。具体来说，我们需要有机结合美国和欧盟的法律框架，同时根据中国自身的特色制定相关法律法规，推动数据企业得到更全面、更准确的数据，提升这些企业的数据运维水平，提高数据运用的效果，进而使超级企业垄断数据变成垄断行业、变成对其他中小企业遏制的这种情况得到改善。