海南自由港不针对哪个城市，也不会造成区域竞争不平等

来源：腾讯新闻×原子智库

6月1日，《海南自由贸易港建设总体方案》正式对外公布。除了方案提出的“自由港”、投资便利化和资金跨境自由流动、国际金融中心、国际航运中心等耀眼目标值得关注之外，这一举措本身在当前国际国内政经形势下有何深意？何以选择这一时点公布？何以选择海南？又会对区域竞争格局产生怎样的影响？
本期邀请国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘云中做权威解读。早在5月6日，已分享刘云中先生有关海南自贸区的分析文章《外部环境风云变幻之时，海南自贸区的相关动作是否别有深意？》。
对于此次《海南自由贸易港建设总体方案》的出台，刘云中认为，这是是截至目前中国开放水平最高、最全方位的开放政策；虽然海南自由港建设并不针对其他自由港、也不会造成区域竞争不平等，但在当前出台海南自由贸易港方案，在某种程度上是针对当前逆全球化的一个表率性动作——做一个开放的表率。

以下为正文：

目前为止最高水平的开放政策

记者：6月1日傍晚，《海南自由贸易港建设总体方案》全文公布，您怎么看？“总体方案”的主要亮点有哪些？制度设计和政策利好是什么?

刘云中：海南自由贸易港的整体方案，我个人的第一感觉是，之前出过很多规划和文件，但都没有这次这么细致、这么具体、这么有操作性。《方案》从总体要求到设计、到分步式安排，尤其是分阶段的安排，每个阶段要做的具体工作——2025年之前完成的重点任务一二三四，对应前面的制度设计；2035年之前完成的，对应的制度设计——针对性强、操作性强，非常明确怎么来操作。

从内容上讲，制度设计前面讲了十个制度，后面还加了风险防控，十一个方面体现制度和措施的集成创新，推动自由贸易港的建设，也非常有亮点。如果有人对自贸区感兴趣，每一个制度都可以去研究一下。我个人特别在意的几个方面是：

第一，投资便利化和资金跨境自由流动。比如市场准入的承诺——只要不在负面清单里，所有的投资主体都可以进来，完全享受国民待遇。这实际上意味着，在海南，对境外投资主体实际上是全开放的。

资金跨境自由流动方面，分阶段开放资本项下的自由兑换。自由贸易的账户体系，因为要跟贸易相关，资金流动原则是要求跟实际经济活动相关联、跟跨境服务贸易关联。以前都要事前审批，现在改成事后核查。资金流动就非常简捷，不需要事前报，事后备案一下，企业资金流动的时间、程序非常简化。

第二，人员往来。外籍人才过来就业，只要不在负面清单里，几乎跟中国公民差不了太多，对于从业资格的审查非常宽了。

第三，航权。在2025年之前就要做的一个事，支持在海南试点开放第七航权，允许相关国家和地区航空公司承载经海南到第三方国家的客货。这其实相当于把国外航空公司跟国内航空公司同等对待。

总的来讲，这十个制度里面，可以找到很多开放措施，每个制度后面都有特别重要的内容。

记者：“总体方案”第一句话就是：“海南是我国最大的经济特区，具有实施全面深化改革和试验最高水平开放政策的独特优势。”这是否意味着海南试验的是中国内地“最高水平的开放政策”？为什么会选中海南作为“试验田”？海南作为特区，之前的发展探索中也有颇多坎坷和教训，这次自由港建设要特别注意哪些问题？

刘云中：这次海南自由贸易港的整体方案，是到目前为止最高水平的开放政策。相对于深圳、浦东，不同省份实施的自贸区，海南这次的开放水平是最高、最全方位的。

海南有几个独特优势：第一，是最大的经济特区，在特区里面积最大，海南有800万人口，人口规模也足够。第二，从地理环境、空间上讲，海南是一个岛屿，环境独立性相对比较好。另外，海南在国际贸易航线上；是海岛——包括海洋资源、海洋的经济发展，内容是最全面的。总之，如果要去找一个地方做最高水平、最全面开放的区域，肯定是希望这个地方有最丰富的要素，而海南相对于其他地区，要素最丰富，区位条件也是最好，是最好的选择。

海南1988年作为经济特区、建省，经历过好几轮的开放和开发，一度投机、泡沫经济很严重，导致经济结构较为单一，生态环境恶化。这些事情的发生，有几个因素：有些政策、尤其是一些开放性政策，可能在当时是超前的，当时不具备条件，导致一些波折。包括80年代、90年代那几次房地产泡沫化，导致后来一些金融机构倒闭——海南倒闭过好几个金融机构。

现在，海南建设自由贸易港，条件相对来说比较具备了。首先是国家的整体发展阶段不同了，同时国家做了很多准备：一是对于人员人才的培养、安排，对组织队伍的建设、重视程度。这几年，海南省、中央各部委，有好几批、几十上百的部门干部调配安排。二是通过前面几年、尤其是2010年以后海南国际旅游岛的建设，为自由贸易港建设积累了一些开放合作的经验，打下很好的基础。

至于经验教训，这个《方案》里其实也看到了这个事情，特别是第11条，专门列了一个风险防控体系，很细致、针对性强——包括贸易、投资、公共卫生、网络数据安全、生态风险。这本身也是在吸取过去的一些经验和教训。

记者：海南自由贸易港将怎么建设、如何运作？它和自由贸易试验区有哪些区别？创新体现在何处？

刘云中：之前2018年《海南全面深化改革开放的指导意见》里写的是自由贸易试验区和自由贸易港建设，两个是分开的。分开的意义在什么地方？我仔细比较过自由贸易试验区方案和这次的自由贸易港建设总体方案，第二个方案开放程度更高——对于投资、对于人员往来、对于运输，开放程度更高。

我猜，最早讨论海南全面开放意见的时候，可能是给一个摸索的过程。国内那时候有自由贸易试验区了，各方面对自贸区的认识是比较成熟的，很多省都有自己的自贸试验区，可能对海南还需要有一个更高的要求，于是有了自由贸易港的提法，而且是中国特色的自由贸易港。自由贸易港，国外早就做过，一直很窄，真的是一个海港或者空港。我们拓宽了对自由贸易港的理解，2018年文件里面，加了“中国特色”，当时就可能存在对自由贸易区之后是不是还有更高水平、或者更全面开放的设想。

不针对其他自由港，也不会造成区域竞争不平等

记者：根据“总体方案”，未来海南还会承载金融中心的部分功能，对此应有何期待？海南自由贸易港未来会替代区域内其他的自由港么？

刘云中：两个层面看：第一，海南本身作为一个自由贸易港，或者全岛的自由贸易试验区，有一些金融功能，这是肯定的。金融是所有经济活动的血液，未来肯定会有一些更开放的措施。这个文件对金融开放包括金融机构、企业融资主体的开放都做了具体的规定，基本上都放开了，如对外资金融机构的开放，鼓励国内在海南设立的企业（包括一般生产型企业和金融企业），在国际上积极从事金融活动，也提供了相应的便利化。这也就是金融中心的功能。

第二，海南自由贸易港建设跟区域内其他自由港没有太大的直接关系。因为本来海南就是应该开放的。到2050年，就没有什么地方没有开放，都是开放的，只是金融科学可能更多在海南，更多在上海。那只是因为——就像现在看美国、英国，很多金融国际业务发生在纽约、伦敦，或者发生在法兰克福、新加坡。到那时候，金融业务或者经济业务，都是全方位开放。我想它不需要针对哪一个城市，或者是哪一个区域。

记者：“总体方案”中有大量的准入放宽和税收优惠政策，是否可能导致一些企业改变注册地到海南，从而引发新一轮区域招商引资竞争的不平等？还是说，这个方案未来也会有很多是“可复制可推广”的？

刘云中：税收优惠和税收差异化形成一些政策上的高地，会不会导致一些不平等竞争、导致区域差异过大，全世界的人经常会讨论。在中国来看，这样的情况并不是特别多。我们也针对一些地方招商行为做过研究——当然不是针对海南——就是税收优惠，因为原来对开发区是有优惠的，对西部也是有优惠的。但实事求是地说，有多少企业是因为这个因素、因为税收优惠从上海迁到大西部那些地方去？其实很少。

回到海南，是不是有个别企业、或者部分企业，改变注册地然后可以获得更多的优惠？这有可能，但不会是一个主要的现象。因为从过去的经验看，是没有看到这种现象的。说实在的，如果税收优惠这个政策是有效的，西部开发效果就会立竿见影——实际上东西部差异还是蛮大的。

你后面提到海南自由港建设措施、经验是否可复制、可推广，这个是国家逐步开放的进程。在一些自贸区、尤其是一些内陆省份的自贸区，有可能会“可复制、可推广”。

记者：海南建设自由贸易港，对广东、广西等区域竞争格局，会有哪些影响？

刘云中：海南建设自由贸易港，对广东和广西的发展都是有益的。

琼州海峡对面就是广东的湛江，海南建设自由港，肯定会辐射到湛江的发展。广东提了“一核两翼”的发展战略，珠三角、粤东和粤西，建设海南对粤西的发展是会带来好处的。

对于广西，也是有利的。广西东部的玉林、梧州，其经济联系——包括运输的联系，航运、港口、铁路——主要是跟广东、跟湛江的联系。梧州和玉林，铁路运输是走湛江；梧州还属于西江流域地区。

可能跟北部湾——钦州、北海——会有一些竞争，但这个竞争也只是短期的。现在北部湾是西部陆海新通道的一个通道，从成都、重庆往下到新加坡的那个通道打通之后，海南发展起来，应该是相互促进的。

海南做购物岛，竞争对手是跨境电商

记者：此次“总体方案”对海南当地旅游业会有何影响？如何评价“一线放开，二线管住”的政策？ 

刘云中：对旅游业，肯定是利好。一线放开，二线管住，是针对货物贸易的进出，不是针对人员往来的。这个方案在支撑现代产业体系里面，专门提到支持旅游业发展的一些措施，自由港的方案对于旅游业肯定是一个利好第一，可能将来去那做商务的人更多、做投资的人更多；从休闲的角度讲，也会有人去购物——因为离岛免税，本身就是一个旅游胜地，这个一定是利好的。

记者：“总体方案”给出了每人每年10万元的“离岛免税购物额度”，海南是否有可能成为中国内地居民新的“海淘”购物中心？

刘云中：这个不在于是否搞一个10万元、甚至更高额度的免税，而是决于商业中心本身的各个要素。海南离岛免税、做购物中心，真正的竞争对手是中国的跨境电商——竞争主要是发生在跨境电商和海南离岛免税之间。

记者：在当前这个时点，出台建设海南自由港的方案，该如何解读？能否对冲当前严峻的外部环境？

刘云中：对。这个时间节点其实也不需要什么过度解读，如果没有疫情，可能还会更早。但是，外部环境，这个方案里也提了，单边主义盛行，国际化、全球化出现一些逆潮，尤其是美国这样一个经济大国出现一些逆全球化、民族主义的一些做法，确确实实对全球经济有很大的不利的冲击。因为从经济学角度来讲，肯定是交易范围越大，可配置的资源在全球范围内配置、在全球范围内竞争，是最高效的。如果退回到一个单边的，或者是退回到一个区域市场，效益肯定降低。所以，针对目前全球化有逆潮，出台海南自由贸易港方案，不是对冲，而是在某种程度上是做一个开放的表率。

仔细看这次的方案，政策措施的设计是全面开放——贸易、投资主体，人员等各种要素流动——是一个示范性的、表率性的动作。因为我们是发展中国家，原来都倾向于自我保护，但这次海南真的是全方位的开放；并且，进口、出口，流入、流出的开放，都是平等的。这应该是针对当前逆全球化的一个表率性动作。

记者：关于“总体方案”您觉得还有什么是需要我们特别关注的？

刘云中：就是《方案》里面提的风险防控体系——包括我们经常谈到的金融风险、数据安全风险、生态风险——这个是未雨绸缪的。稍微把生态展开一点：现在海南是800万人口，随着自由贸易港建设的推进，会有一些人、企业口的增加，也会有一些在海南投资置业的需求。这个过程中，可能会对海南的生态环境（包括海洋环境）产生更大的压力，需要关注。