尴尬的监管

作者：木小二 

来源： 木小二

“压力很大，大家现在不太清楚我们的边界到底在哪里。”一位证券监管部门的朋友感叹。

近期和一些监管部门的同志们交流，大家说得最多的词是风险和免责。在宏观去杠杆、微观强监管的背景之下，监管部门工作量急剧增加，所有层级的监管干部都感到压力剧增。而在市场认识看来，监管部门依然做得不够好。

“政策变得太快了，大家完全没有预期，但是也只能适应这样的节奏。”一位市场人士无奈地表示。

的确，政策反复变化，是监管部门为市场所诟病的一个长期问题。太久远的历史不说，就最近几年来看，监管部门的一些政策也让市场相当迷茫。

从2014年放松监管开始推进政策牛市，2015年查配资猛刹车导致股市大跌，到2016年初熔断机制执行了几天就取消，二级市场政策牛之后的政策失误导致过山车行情，差点搞出系统性金融危机。而一级市场方面，IPO 经历了2017年史上最高发行数和2018年史上最低通过率，2018年期间折腾了几个月独角兽和CDR，到2019年科创板推出及注册制改革加速，政策变化之快，市场完全来不及反应。

除了政策反复变化，市场还认为监管部门该管的没管好，不该管的又管得太多，监管部门对于市场的态度以及市场对于监管部门的认知产生了偏差，监管部门认为市场不听话，总是瞎折腾，市场认为监管部门不了解市场，总爱瞎指挥。

当然，市场从来不会当着监管部门的面去抱怨，平时连意见都不太敢提，只有每次监管部门出政策征求意见的时候，大家才敢稍微说几句，毕竟，市场如果随时对监管部门提意见，下次向监管部门汇报工作时场面可能会有些尴尬。

不过，更尴尬的也许是监管部门。监管部门面临的市场环境过于特殊，所承担的职责过于复杂，一些时候的政策是身不由己，另外一些时候，则属于一些领导个人的政绩需求，懂的人自然懂，话不多说，先上车。

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某会的职责当中，有哪些是不应当管的，有哪些是应当管的，该管的要管到什么程度，权力的边界在哪里，权力要行使到什么程度，这一直是困扰某会和市场的问题。

按照官方版本，某会的监管职责与权力来源于《证券法》，共有十三项，简而言之，从一级到二级，从上市到退市，从公开市场到非公开市场，市场上所有的角色与交易活动均处应当于某会的监管之下。

值得研究的是关于职责的具体描述，职责的第一项：“研究和拟订证券期货市场的方针政策、发展规划；起草证券期货市场的有关法律、法规，提出制定和修改的建议；制定有关证券期货市场监管的规章、规则和办法。”

职责的内容没有什么问题，行业主管部门要履行起草行业相关法规的职责，其他部委也基本都是这样的表述。不过，这也正是某会被诟病“部门利益法定化”的根源。因为每一项职责所对应的是就是一种权力，如果能把自己的权力写进法律，对于行使权力的部门来说简直是再好不过了，依法治国，前提是有法可依。

众所周知，任何一部法律都是各方利益博弈与平衡的结果，事关整个资本市场发展及各方利益的《证券法》，经历多年的实践的检验之后，逐渐显现出其诸多需要调整之处。然而，一部法律的修订，不是某一个部委就能决定的，其他各大部委以及社会各界有识之士当然要踊跃提出建议，提完建议还要履行各级审议程序，流程复杂，手续繁琐。在《证券法》修订这个重大任务上，某会是主力。

在修法的过程中，法律条款中的任何一条表述，都可能决定了以后某一领域的相关组织的权力与责任，因此，法律条款中的每一个字都要反复斟酌。对于一些核心的条款，涉及的相关利益方太多，如果无法有效平衡，法律出台就会相当困难，这可能是修法几年依然没有实质性进展的重要原因之一。

从一个角度来说，某会有足够的动力将组织交待的修法任务完成好，因为做好了将对整个资本市场产生积极作用，对执行国家战略、促进金融改革、帮助经济转型等都有重要意义，这是一个巨大的政绩。但是从另外一个角度来看，这也是一个扩权的机会，可能使某会分管的领域获得更大的权力，未来可以有更多的作为。

然而修法也可能是一个巨大的挑战。在众多部委中，某会话语权着实有限。某会日常工作中的一些事项也需要征求其他部委意见，或者被其他部委发个文过来要求落实相关事项，等到某会自己行使权力的时候，也需要其他部委会签才能推进。某会目前的地位，导致其在行使权力时受到极大的制约。修法这个重大工程，别的部委也有话语权。

某会日常工作中，确实有很多事项涉及到不同部委之间的工作协调，只是在具体工作推进中有些部委话语权更强而已。所以问题的关键还是与权力和责任的划分有关。谁都想权力大一点，责任轻一点。对于某会来说，修法除了落实国家政策与上层精神，也是保障自身权力与责任的重要契机，总不能把自己权力给修没了责任加重了。

在《证券法》规定的诸多权力与责任中，发行审核权掌握着整个市场的入口，属于核心权力之一，道理大家都懂，不用多说。而注册制改革，重要内容之一是把这个权力下沉交还给市场。前面不设障碍，后面就要加大管控，否则监管部门哪里来“抓手”呢。

因此，有可能扩大的是在后端执法权上。毕竟监管执法是监管部门最应该做的事情之一，也是监管部门最容易采用的“抓手”。然而，这也绝非易事，行政执法对于违法者的震慑力可能并不够，一旦涉及司法机关配合的事项，某会可能就有些尴尬了，现有的公检法体系是否愿意配合也是个问题。

这样看来，前端放了之后，如果在其他领域得不到补偿，那岂不是为他人做嫁衣，所以某会对注册制怎么搞研究了很多方案，但是始终无法进一步推进，除了受其他部门制约外，这也是一个重要因素，自废武功的事情谁愿意干呢，大家毕竟都要上进的。

所以前前任喊出搞注册制并且真刀真枪开始干之后，出现了一波干部离职潮，不过由于二级市场搞出波动，其赋闲在家导致注册制半途而废。上一任搞清楚利害关系后刚刚把自己的人安排到相关部门没多久，魔交所就搞出一个新板块。上一任不想放手被调离后，魔交所的规则顺利推出，上一任落了个“落实党中央重大决策部署不力”的结局。

看下来还是现任觉悟高：“资本市场的问题归根结底是政治问题。”在反复磨了几年之后，注册制以一种大家都意想不到的方式开始加速推进了。

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官方的监管体系中，包括20个职能部门，4个直属事业单位以及38个派出机构，当然，各大交易所也兼具一部分监管职能，尽管各交易所并非某会的直接下属机构，交易所依然属于监管系统的一部分。

人才与经费的紧缺，是两个主要现实问题。

某会2018年的年报显示，工作人员共3159人，其中会机关745人，派出机构2414人，平均年龄37.4岁。这个平均年龄可能还算比较合理。监管毕竟是一个需要专业技能的工作，太年轻了经验肯定不足，年龄太大了体力可能不够。

某会各部门各处室的人员构成通常是这样：一正二副带两个兵，然后这个处室可能会负责起草制定对整个市场有影响的重大政策。当然，政策出台还是要经过复杂的内部讨论和流程，问题在于，制定政策的人很可能并未在市场上有过实战经验，制定政策时能否充分综合考虑对市场的影响也值得探讨。

例如，市场诟病较多的质押及减持新规，在很大程度上实现了监管部门控制市场节奏与指数的意图，但随之而来的大规模的市场参与者爆仓，以及衍生出来的股东占用上市公司资金和违规担保的问题，很难说不是该项政策的负面后果之一。当然，资金占用和违规担保本身确实不合规，但是换个角度想，股东们不是逼急了可能也不会那么大胆铤而走险。

监管部门内部培养一个专业干部，需要很长时间。近几年监管系统内离职的干部数量众多，各有各原因。与之对应的是，进入监管系统的都是新招的年轻人。监管部门的特点离开容易进来难，市场上的专业人才进入监管系统的屈指可数，毕竟进来之后又要从头开始，稍微有些经验和成就的可能就不愿意再进入体制了。

一个现象是，领导都来自于银行系统，相关的领导干部很少有证券市场的从业经历。一些长期从事一线监管的中层干部非常专业，从政策制定到制度执行他们都全程参与而且善于听取各方的意见，但是他们却没有机会进一步往上走。所以，熬到一定年限之后如果上升无望，他们可能会选择离开，尽管现在离开也变得相对困难。

2018年初，人民日报曾经撰文：《拆除金融机构和监管人员之前相互跳槽的旋转门》，现实却是，只有监管机构出去的，没有金融机构进来的。这样的结果导致监管部门无法得到相应的人才补充，尽管近几年来了很多年轻人，但正如前面所说培养需要时间，最终的结果是市场人士可能比一些监管部门更加专业。

一个故事：某离职去了某头部投行任职的某会干部，回到某会汇报工作，由于对某项规则某个条款的具体适用理解产生了差异，该名前干部向现任干部解释了当初起草该规则的制定目标、政策背景、具体规则条款的法理依据以及应当如何理解和适用，讲得头头是道，现任干部表示：当初你负责起草规则，现在我负责解释规则。

另外一个故事：按照惯例，下级单位遇到难以判断和解决的事项，会向上级报告请示，以开展下一步工作。一次某下级单位将一份报告上报，请求某会相关部门予以指示，某会将该报告反映的问题分派给一位入职1年的年轻干部处理，年轻干部看完报告，拿起电话问下级单位，说报告反映的问题没看懂，请问后面应该如何处理。

管中窥豹，可见一斑。

除了人才，经费也是一个大问题。某会2019年度预算为13.4亿元，其中工资福利支出5.6亿元。简单算个账，人均工资福利支出大约为17.8万元。扣除五险一金之后，这个收入水平相对于很多企事业单位来说属于中等水平，考虑到各地区的生活成本差异以及一些地区无法解决住房问题，大家的生活压力就逐渐显现出来了。

每年的预算到底够不够用？至少账面上是够用的。但是实际上到底够不够，可能只有系统内部的同志们清楚了。预算外的支出，都要靠自筹解决，这个时候，问题就更多了。

前面说过，在各大部委中某会话语权相对弱势。很多时候一些预算外的支出，要靠其他部委或者地方政府来协调帮助解决。那么，一些强势部委或者地方政府下属管辖的企业，对于资本市场有一些诉求的时候，某会的压力可能就更大了。

例如，在发行上市环节，一些作为地方重点项目的企业由于存在各类问题，导致发行上市之路困难重重，这个时候企业有压力，地方政府为了完成年初的计划有压力，某会就面临支持地方经济发展的任务，这个时候发行上市的标准要不要降低就要考验某会的定力了。

除了发行上市面临这样的考验，上市公司的日常监管以及执法也是大问题，一些公司是某些地方的经济支柱，股东众多，靠着资本市场才能够不断续命，尽管这些公司可能有严重的违法行为。这个时候，事情可能就不是简单的资本市场的规则适用，而是涉及到地方的维稳压力，某会处理起来可能还是有所顾虑。

此外，一些地区的派出机构办公场地是地方政府提供的，部分预算外支出也是地方政府通过各种方式承担的，如果地方上的公司有些问题，立案稽查结束移送司法机关，还需要当地的司法机关来配合。派出机构这个时候面临的压力，可能也并非他们自己能够协调。

这样说起来，人没有，钱不够，动不动看别人脸色，日子还是有些艰难的。

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相对于会机关及其派出机构，各所日子相对好一些。监管系统内有人又有钱的，也就是各所了。以前某会动不动就找各所借钱借人，后来上面规定说借钱不合规，不能随便借钱，所以现在只能借人了。

所以，也不是没有变通的方式，各所新设一些部门，多招人，然后借给上级部门用，这样人和钱的问题得到了一定程度的缓解。不过问题在于，各所也是独立的事业单位，而且更重要的是，尽管各所受某会监督管理，但并非完全意义上的下属机构，与地方关系也更紧密一些，还是有自己的利益诉求。

但是，由于各所的行政级别不够，导致其自身的利益诉求常常无法得到某会的回应，这个时候各所可能就有些意见了。说起来，各所是市场的组织者、监管者和服务者，对于市场更为了解，很多与市场有关的政策最佳的起草者可能是各所，而不是离市场较远的某会。

各所有些郁闷的是，某会要求出钱出人没问题，好歹也得换回点正眼看待才是。现实是，某会可能并不太重视各所的利益诉求，而且还时常搞平衡政策，这样导致各所都有些不太满意，但是又不太好意思表达出来。因此，各所总是时不时给某会写报告要求争取一些有利条件，某会心知肚明但仍然表示事关重大要仔细研究。

所以，魔交所在未事先告知某会的情况下突然搞的新板块，在某会看来是拆台行为。一些干部说，制度还没设计好，这么匆忙推出，连我们都挡不住的一些企业，放到各所那更挡不住了，什么乱七八糟的都可以上市，不知道会坑多少人。这话很有道理，但问题在于，如果没有倒逼，相关制度可能依然处于某会研究之中。

相对于某会，各所离市场更近一些，但是其人员结构也存在某会类似的问题，即真正意义上在市场上有实务经验的人才不足。很多年轻人从学校毕业就开始负责监管工作甚至起草政策，不了解市场行为背后的逻辑，简单地将市场参与者分为好人和坏人，工作中方式十分直接：不论你们要干什么，大概率都是要干坏事。

另外一个问题是，在免责思维导向下，各所首先的想法是自己没有责任，因此十分强调监管留痕。何谓留痕？即不论市场参与者有什么行为，先把相关参与人当做坏人，在相关规则不那么完善和透明的情况下，用类似窗口指导的方式，让相关参与者知难而退，不退的话就留下书面记录干了哪些活，总之干活了就没责任，能否解决问题另说。

为何会这样？因为很多事项是某会有要求，但是很多要求都不是对外正式公开的规则，而是内部讨论口径或者操作上的惯例。同时，某会时常把球踢下去：各所你们看着办。为了撇清责任，各所逐渐摸索出来，稍微有点风险的事项就写报告给某会，而某会有时候是自己也没搞明白，这样就出现了前面说的：各所上报请某会指导，某会问你们说咋整？

因此，在加强一线监管的精神指导下，各所近些年风险和责任越来越重。某会说你们有人又有钱的，为啥工作做不好啊？各所说这事儿没依据，很多问题只能请你们指导，给个规则我们遵照执行。某会说规则在讨论中而且出台很慢，会议讨论的精神就是这样。各所：市场上的听好了，这事儿没规则但是有内部口径不能干，要干就要单独请示某会。

所以，一个很有意思的现象出现了：作为相对专业又秉承法治理念的监管机构，在多重因素的共同影响下，一边是喊着简政放权梳理权力清单要放权，一边是诸多隐性门槛和窗口指导让市场各显神通。某会一句话：各所及市场参与者根据实际情况执行，各所一句话：这是某会的要求。

槽点太多，难怪同志们压力越来越大，感觉自己的工作没什么意义。

除了日常监管、政策研究和报送各种市场数据供某会参考外，各所还要承担某会的一些其他任务，有时候承担的任务哭笑不得，一个例子是：某会为缓解质押风险，让各所要求市场参与者降低质押比例。各所：这事儿咋整啊？人家没钱我要求他也没用啊。

有点好奇，这样的任务是怎么研究出来的呢？

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除了内部面临的各种问题与挑战，市场环境也是监管部门头疼的一个问题。投资者不说，那些不负责的中介机构就够麻烦的了，近些年的趋势是加大中介责任，但是真要执行起来，最严重的也就是暂停业务资格几个月加上罚款，没见到哪个有市场影响力后来又出事的机构完全倒下，人家换个马甲出来依然是好汉。

前面也提到，一些大到不能倒的企业，监管部门也实在无能为力。以某些财务造假的企业为例，体量足够大，背景足够深，监管部门很努力了，但是结局并不能让大家满意。这样的例子有一个就会有效仿者，长久来看对市场公平以及监管部门的公信力将是严重的伤害。

忽然感觉问题越说越多，有很多问题由于一些原因不能说得太细。在日常的交流中，很多监管部门的同志们都表达了对自己工作的感情，同时也表达了自己无能为力的心态。

问题就在那里，大家都看得见，但是要解决问题，可能真的需要一个资本市场长期发展的顶层设计，以及一个能顺利推动各项制度的契机。

也许，这个契机正在逐渐显现。