防范化解地方债务风险：短期策略和长效机制

中央经济工作会议提出，“要统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”“坚决守住不发生系统性风险的底线”“统筹好地方债务风险化解和稳定发展”。

如何评估当前地方债务风险形势？如何有效化解地方债务风险？

11月下旬，中国金融四十人论坛（CF40）围绕相关主题举行内部研讨会。与会专家认为，当前地方债务风险是中国经济转型面临的主要风险之一，在债务化解的各个渠道中，拉动名义经济增长是最为重要的，首先要通过做大经济总量来缓解债务压力。

地方政府隐性债务的扩张在过去几轮债务置换中没有得到根本性扭转的症结在于：政府职能边界模糊、地方政府财政事权与支出责任不匹配、现有措施多为短期流动性缓释工具，缺乏长效机制。

专家建议：短期要通过“统筹资源、盘活存量”提高化债能力；中长期来看，构建化解地方债务的长效机制需要财税体制改革的不断深化，处理好“有效市场”与“有为政府”之间的关系，处理好中央和地方政府事权与财权的匹配问题，构建有效的“政企分开”机制等。

我国地方政府债务面临的形势

经济增速换挡叠加疫情冲击，地方政府一般公共预算收入减少，房地产市场的持续低迷拖累地方政府土地出让收入，支出端保持较强刚性，与此同时地方债务出现到期高峰，地方政府偿债能力边际弱化，地方融资平台债务模式亟需转型。

与会专家对我国地方债务总负担的分类有两种方式：方法一：地方债务总负担=地方政府债+发债城投平台披露总负债+未发债平台负债估计值；方法二：地方债务总负担=地方政府法定债务+政府表外拖欠+隐性债务+市场化债务。在两种分类方式下，估算2022年我国地方政府总体债务规模占GDP的比重均在100%-120%之间。

地方债务风险能否有效化解可能关系到中国经济能否成功转型。从国际经验来看，债务化解主要有三条渠道：经济增长、债务重组、资产出售。其中经济增长是最重要的，化债不能只讲化债，应在发展中解决债务问题。

化解地方债务问题的挑战

第一，百年变局与疫情、地缘政治等风险因素交织，政府承担的潜在支出责任有所扩大。同时，经济增速换挡、大规模的减税降费叠加地产下行周期导致财政收入下降，财政汲取能力下降，收支矛盾加剧。

第二，地方政府财政事权和支出责任不匹配，使得其持续依赖外部融资来发展经济，地方债务风险不断累积。

第三，地方中小银行吸收损失的空间或有限。过度使用短期流动性缓释工具可能在中长期增加金融风险。

政策建议

短期“统筹资源，盘活存量”：

一方面，统筹财政资源解决债务流动性风险问题，在确保各项刚性支出的基础上，提高财政化债能力。政府化债还需稳定宏观税负，建议扩大消费税征税范围，从烟、酒和汽车逐步扩大到高端服务业等。

另一方面，盘活存量政府资源，通过市场化、金融化等方式，构建盘活存量和扩大投资增量的良性互动机制。未来可以通过地方政府授予地方融资平台特许经营权的方式引入市场机制，一方面能够盘活政府存量，另一方面特许经营权在政府公共定价的范围内也能够规范地为社会提供服务，且运行效率更高，能够让公共服务市场更加弹性化。

技术层面可以建立地方融资平台查询系统。地方融资平台利用政府信用筹资，信息不对称、不透明是其最大的缺陷。通过建立一个融资平台查询系统，为金融机构提供一个与市场双向校验的机制。

中长期来看，对于建立防范化解地方债务风险的长效机制有以下几点建议：

第一，处理好“有效市场”与“有为政府”之间的关系。降低政府治理成本，留足市场发展的空间。强化政府培育市场、维护市场、弥补市场的责任意识，并将此作为“有为政府”的首要责任，将“构建有效市场”作为“有为政府”的第一要务。

第二，处理好中央和地方政府事权与财权的匹配问题。适当优化市区县体制，考虑到省级政府承担更多的风险化解责任，可以适当留存风险准备金，增强省级政府统筹能力，防止流动性风险的问题。

第三，聚焦政府治理机制的现代化，构建有效的“政企分开”机制。城投融资平台市场化转型，一部分转为市场竞争性企业，另一部分转为公共企业，公共企业不应追求利润最大化，而应遵循成本最小化的原则。

第四，逐步完善公共服务价格体系。一方面，在中国金融估值体系建设过程中，需要解决实体公共服务性资产转向金融资产的定价体系的问题。另一方面，需要健全公共服务价格调整机制。

与会专家认为，当前我国公共服务的价格相对较低，形成公共服务价格成本和政府财政补贴之间的联动机制，在财政补贴能力不足时可以适当提高公共服务价格，公共服务价格水平的提高也有利于地方融资平台资产负债表的修复。