中国金融风险化解的经验-格隆汇

概要

2017年中国正式提出“坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的三大攻坚战”，防范化解金融风险的重要性提高至国家安全战略高度。经过2017年以来的严监管，防范化解金融风险攻坚战取得初步成果，杠杆率过快上升趋势得到遏制、风险机构数量下降、影子银行大幅压降等。本篇报告中金研究总结了近年来处置问题银行、合并重组区域小银行、化解金控集团风险经验，为金融化险提供启示。

正文

理由

捕捉金融机构的微观风险环节。近年来问题金融机构微观风险环节主要出现在股东资质、股本监管、牌照、区域经营限制、大股东和内部人控制、关联交易、表外业务等，有必要及早采取针对性的微观审慎监管措施，进行现场检查，监测、评估风险。

完善金融稳定法规的顶层设计。近年来我国形成了《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等基础法律为统领的多层次金融法律体系，为增强整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，2022年4月人民银行专门制定《金融稳定法（草案征求意见稿）》，加强金融稳定法律制度的顶层设计和统筹协调。

用好化解金融风险的资源。近年来中小银行风险处置进程中的资金来源主要包含人民银行流动性支持、AMC不良资产收购、存款保障基金及其他政府机构损失分担、战略投资者出资、地方政府注资等，中金研究认为应当按照股东、市场化资源、存保基金、地方财政、金融稳定基金的顺序使用资源，防止道德风险。

巩固问题金融机构处置的成果。中金研究对已完成风险处置的金融机构成效进行了分析，金融机构风险处置后主要变化包括国资股东占比提升、资产质量明显改善、不良认定更为审慎等，但大多数金融机构处置后经营能力仍有待恢复。问题金融机构成功处置需要当地区域经济的恢复以及公司治理结构的改善。

金融行业进入供给侧改革阶段。2023年中央金融工作会议[1] 再次强调有效防范化解金融风险，重点领域包括地方债务、房地产以及问题金融机构。中金研究认为伴随金融风险化解，未来五年金融行业进入供给侧改革阶段，从中央到地方更加严格、全面的金融监管、中小银行合并、问题资产重组将是行业趋势。

风险

金融风险与实体经济风险交织的复杂性：金融是实体经济的“镜像”，银行资产与实体经济的负债是同一枚硬币的两面。金融风险的背后往往隐含着经济结构性问题，如产业周期起落、人口红利更迭、财政支出责任不对等、国有企业预算软约束、区域间不平衡、国际收支不平衡、对部分行业的过度依赖等。因此，防范化解金融风险同样需要对实体经济进行调整，促进金融与实体共生共荣，“治标”仍需“治本”。中金研究认为金融风险与实体经济风险交织的情况较为复杂，未来防范化解金融风险的效果需要实体经济结构性改革的配合。

防范化解金融风险攻坚战回顾

1. 2016-2017年以来金融风险攻坚战持续推进

防范化解金融风险成为国家战略。2016年底的中央经济工作会议[2] 公告明确要求“把防控金融风险放到更加重要的位置”；2017年4月25日中央政治局会议[3] 提出“牢牢守住不发生系统性风险底线”，2017年10月十九大报告[4] 正式提出“坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的三大攻坚战”，防范化解金融风险的重要性提高至国家安全战略高度。2016年以来金融风险攻坚战持续推进，主要包括以下方面：

1) 顶层设计与制度保障：2017年7月国务院金融稳定发展委员会成立；2018年银保监会合并，并修订商业银行监督管理法；2020年修订商业银行法、中国人民银行法；2022年《金融稳定法（草案征求意见稿）》出台，成立金融稳定基金；2016年宏观审慎制度正式实施以来不断完善表外理财、同业存单等考核；

2) 风险金融机构处置：2017年以来监管部门处置一系列问题金融机构，包括恒丰银行、包商银行、甘肃银行等；

3) 中小银行注资与重组：2017年以来多家中小银行通过吸收合并等方式重组，组建四川银行、太原农商行、山西银行、辽沈银行等，2020年起地方政府发行专项债补充中小银行资本；

4) 加强影子银行监管：中国影子银行主要包括不规范的同业、理财和表外业务，与房地产泡沫、地方隐性债务等紧密交织。2017年为整治银行业市场乱象，银监会组织开展了“三三四十”等系列专项治理行动；2018年监管出台资管新规及一系列配套政策，加强对影子银行问题的监管；

5) 不良资产处置与认定：2016年以来监管开始通过增设地方AMC、成立五大行AIC、允许外资AMC进入，以及鼓励核销和市场化债转股等方式化解不良资产压力。同时，针对资产质量不实问题，监管部门严格要求风险资产审慎分级，2019年出台《商业银行金融资产风险分类暂行办法》，提高不良认定标准，使得银行资产质量认定更加审慎客观；

6) 化解地方政府隐性债务：2017年7月,中央政治局会议首次提出“隐性债务”这一概念，2018年监管部门要求5-10年内化解隐性债务，强调地方隐债“终身问责、倒查责任”，并设立地方全口径债务监测平台；2019年启动建制县隐债化解试点，2021年启动“全域无隐性债务”试点，并严格限制地方政府增加隐性债务，控制增量、化解存量；

7) 防止房地产泡沫：2016年底的经济工作会议首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”之后，2017年以来通过资管新规等一系列政策限制资金违规流入房地产领域，2021年出台房企“三道红线”、房地产贷款集中度要求、预售资金监管趋严，限制房企高杠杆经营，防止出现房地产泡沫；

8) 国企去杠杆： 2015年12月经济工作会议提出去杠杆为五大任务之一；2016年国务院发布《关于市场化银行债权转股权的指导意见》，标志着债转股正式启动；2018年印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年年末降低2个百分点左右；

9) 化解产能过剩：2015年12月经济工作会议提出去产能为五大任务之一；2016-2018年，钢铁和煤炭分别压减淘汰落后产能1.5亿吨和8.1亿吨，煤电淘汰关停落后机组2000万千瓦以上，完成“十三五”去产能目标；

10) 互联网金融：2016年以来监管部门加强对网络借贷、银行互联网贷款、网络支付、征信等领域的监管；

11) 保险：2016年以来监管部门加强对资金运用、人身险产品设计和销售等方面的监管，强调“保险姓保”，回归本源；

12) 资本市场：2016年以来监管出台上市公司重组、定增、减持、股权质押、退市等一系列新规，并修订《证券法》，提高违规行为惩罚力度，维护资本市场稳定；

13) 金融控股公司：2018年3月中央中央全面深化改革委员会通过了《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》，强化股东资质、股权结构、投资资金、公司治理和关联交易监管；2020年《金融控股公司监督管理试行办法》正式施行，印发《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，2021年明确金控董监高任职条件和备案程序，2022年就金控关联交易征求意见，逐步完善金控监管，防止实业风险与金融业风险交叉传递；

14) 存款过度竞争：2019年以来规范结构性存款、互联网存款，改革存款自律定价上限并形成市场化调整机制，防止存款过度竞争带来的金融风险；

15) 系统性金融机构监管：2018年以来监管逐步完善系统性金融机构监管，发布GSIB总损失能力规定和DSIB附加监管规定，建立逆周期资本缓冲机制，防止“大而不倒”风险；

16) 限制跨境资本流动风险：2016年以来加强境外投资领域的监管，限制部分房地产、酒店等境外投资。

图表：2017年十九大报告提出“防范化解金融风险攻坚战”以来，政策措施全面推进

资料来源：中国人民银行，中国银保监会，中国证监会，新华网，Wind，中金公司研究部

2. 防范化解金融风险攻坚战取得初步成果

经过2017年以来的严监管，防范化解金融风险攻坚战取得初步成果，重点领域金融风险得到有效遏制。具体来看：

1) 杠杆率过快上升趋势得到遏制。2012-2016年宏观杠杆率（非金融部门债务/GDP）年均上升15ppt，而2017-2019年年均仅为4ppt。2020年由于疫情原因，宏观杠杆率较2019年快速上升29ppt，但2021年较2020年下降5ppt，2017-2021年年均杠杆率上升7ppt，相比2012-2016年已明显放缓。其中，企业部门杠杆率2016年以来稳中有降，居民杠杆率2021年也开始下降，政府部门杠杆率上升。

2) 风险机构数量下降。经过2017年以来对一批中小风险机构的处置和重组，风险机构数量已明显减少。根据央行评级，截至2Q22，高风险金融机构（评级结果为8-10级和D级）共366家，占全部参评机构的8.3%，数量较峰值减少约一半，并且366家高风险机构总资产仅占银行业总资产的2%。

3) 影子银行大幅压降。经过2017年开始对不规范的同业、理财和表外业务的整治以及资管新规的实施，根据国家金融监督管理总局问答实录[5] 及监管公开发言[6] ，截至2022年6月，高风险的类信贷影子银行规模较历史峰值压降约29万亿元，蕴含隐患的保本理财退出市场，同业理财较峰值压降99%，同业投资和非标融资大幅减少。

4) 银行资产质量改善。截至2022年8月实施市场化法治化债转股2万亿元，一部分落后产能或管理不善的“僵尸企业”有序出清；根据国家金融监督管理总局[7] ，2017年至2022年7月末，累计处置不良资产13.5万亿元，超过之前12年处置额总和。银行不良+关注率从2016年的5.9%降至2022年的3.9%，下降近2ppt。同时，不良认定更加谨慎，银行逾期90天以上贷款/不良2016年一度超过128%，2019年末降至82%。

5) 房地产过度金融化趋势得到抑制。截至3Q23房地产贷款新增规模占全部贷款的比例从2017年的43%降至0%；房地产业务占银行总资产的比例从2018年起稳中有降，房地产信托规模从2019年的近3万亿元压降到2022年的1.6万亿元；百城房价指数同比涨幅2016年最高接近20%，2018年以来基本保持在5%以内。

6) 地方政府隐性债务约束增强。2018年以来监管部门严控地方政府融资增量，严禁违法违规提供融资；同时，有序化解存量隐性债务，金融系统配合地方政府进行债务置换；城投债存量增速中枢2016年以来大幅下降。

7) 互联网金融风险得到有效监管。据国家金融监督管理总局，P2P网贷机构由高峰时期约5000家到2022年全部停止运营，网络小贷、助贷、支付、征信等领域出台一系列新规，监管更加完善。

图表：2017-2019年宏观杠杆率上升幅度放缓，但2020年疫情期间有所上升

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：2016年以来国企杠杆率明显下降，2020年以后非国企杠杆率也开始下降

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：2018年至2021年，低、高风险金融机构数量和占比都明显下降，中等风险金融机构数量和占比有所上升

注：央行评级每季度开展一次。评级等级划分为11级，分别为1-10级和D级，级别数值越大表示机构风险越高，D级表示机构已倒闭、被接管或撤销，评级结果为8-10级和D级的机构被列为高风险机构。资料来源：中国人民银行，中金公司研究部

图表：2022年2季度高风险金融机构数量相比2018年4季度压降近一半

注：评级结果为8-10级和D级的机构被列为高风险机构资料来源：中国人民银行，中金公司研究部

图表：2016年以来银行资产质量好转，不良率和关注率下降

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：2016-2018年去产能后工业企业亏损比例明显下降

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：2016年以来银行拨备覆盖率提高

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：2016年以来银行不良贷款认定更为严格

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：2017年以来银行表内非标业务、委托贷款和信托贷款规模压降

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：同业理财规模从2016年底的6.0万亿元压降到2021年底的约0.1万亿元

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：银行理财投资非标规模从2016年底的5.1万亿元压缩到2022年6月的2.1万亿元

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：资管机构类通道业务规模从2016年底的36.0万亿元压缩到2022年3月的10.7万亿元

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：2017年以来房价过快上涨的趋势得到遏制

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：2021年房地产贷款存量占比见顶回落，新增占比从2017年的43%降至0%

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：2018年以来房地产业务占银行总资产比例稳中有降

来源：Wind，中金公司研究部

图表：2019年以来房地产信托规模下降

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：2017年以来城投债发行收紧，城投债存量增速2016-2018年回落

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：2017年以来P2P平台开始整改

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：2017年以来网络小额贷款监管趋严

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：互联网贷款监管趋严，居民短期消费贷款增速从2017年的41%下滑至2022年的2%

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：2016以来支付牌照审批明显趋严

资料来源：Wind，中金公司研究部

3. 下一阶段防范化解金融风险的重点领域

中金研究认为，经过6年的金融风险攻坚战，金融风险已大大收敛，根据央行评级，99%银行业资产处在安全边界内。2022年2月政治局会议再次提到[8]“防范化解金融风险，守住不发生系统性风险的底线”“要强化金融风险防控，坚决维护金融稳定大局”。未来3-5年，中金研究预计防范化解金融风险有望继续推进，建议重点关注以下领域：

1) 中小金融机构风险处置。2Q22央行评级显示，评级结果在“红区”（8-D级）机构366家，资产规模资产占比1.5%。从机构类型看，大型银行、外资银行和民营银行中无高风险机构；城商行有13%的机构为高风险机构；农合机构（包括农商行、农村合作银行、农信社）和村镇银行高风险机构数量分别为217家和118家，数量占比分别占该类型机构的10%、7%。从区域看，根据央行《2021年金融稳定报告》[9]，辽宁、甘肃、内蒙古、河南、山西、吉林、黑龙江等省份高风险机构数量较多。向前看，对于问题机构，除了出险后的处置外有必要加强风险预警和微观审慎监管，必要时进行注资重组，同时避免道德风险。

2) 应对不良资产反弹。由于疫情影响、房地产风险和经济下行压力，银行业不良贷款余额增速从3Q21的-0.1%反弹至3Q23的8.3%。向前看，国家金融监督管理总局[10]提到“督促银行按照预期信用损失法，做实分类、提足拨备，大力推进不良资产处置，坚决遏制不良贷款短期内快速反弹”，中金研究认为银行通过“稳增长”、调节信贷机构、与实体经济共生共荣仍然是工作重点。

3) 维护房地产市场稳定。2021年下半年部分房企出现信用风险，导致项目交付和开发贷出现逾期情况。2022年7月政治局会议将“保交楼”提升到“安全底线”的高度，并强调“用足用好政策工具箱”“压实地方政府责任”，中金研究认为可能意味着“保交楼”政策力度将加大。2022年8月政府出台政策性银行专项借款，支持已售逾期难交付住宅项目建设交付；11月出台“金融十六条”政策缓释房企融资和债务压力。2023年“认房不认贷”、下调存量按揭利率，部分城市放松限购，更多房地产政策出台有望维护房地产市场预期稳定，降低房地产金融风险。

4) 化解地方隐性债务。2022年中央深改委第二十五次会议提到[11]，要压实地方各级政府风险防控责任，完善防范化解隐性债务风险长效机制，坚决遏制隐性债务增量，从严查处违法违规举债融资行为。2021年以来北京、上海、广东等地区已率先开展全域无隐性债务试点，为全国其他地区全面化解隐性债务提供探索。2023年7月政治局会议提到[12]要“制定实施一揽子化债方案”，以有效防范化解地方债务风险。

5) 宏观杠杆率保持在合理水平。2017-2019年去杠杆政策遏制了宏观杠杆率过快上升的趋势，2020年由于疫情原因宏观杠杆率再度明显上升，2021年经济复苏环境下杠杆率下降。向前看，中国宏观杠杆率绝对水平位于主要经济体中等水平，但企业杠杆率偏高，其中包括国有企业和地方隐性债务。2022年8月国务院常务会议再度强调[13]“不搞大水漫灌、不透支未来”，中金研究认为未来3-5年保持宏观杠杆率处于合理水平仍然是政策导向。

图表：2Q22高风险银行业金融机构主要集中于农村金融机构

注：评级结果为8-10级和D级的机构被列为高风险机构；农合机构包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社。资料来源：中国人民银行，中金公司研究部

图表：东北和西北地区银行不良贷款率较高

注：2020-2021年之前数据为银保监会公布，2020-2021年为根据中国人民银行公布数据拟合。资料来源：中国人民银行，国家金融监督管理总局，中金公司研究部

图表：黑龙江、河北、山西等省份不良率较高

图表：根据A股上市公司数据，信息技术、房地产、消费等行业潜在不良率较高

注：使用4,000多家非金融上市公司财务数据计算，将利息覆盖率<1的公司有息负债定义为存在偿债风险的负债，计算该部分负债占行业全部负债的比例。资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：中国非金融部门杠杆率2021年有所下降

资料来源：BIS，中金公司研究部

图表：中国位于主要经济体中等水平，但企业杠杆率较高

资料来源：BIS，中金公司研究部

图表：按揭贷款不良率仍较低

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：房企拿地速度下滑拖累地方政府收入

资料来源：财政部，Wind，中金公司研究部

图表：土地出让占广义地方政府收入比重约42%

注：中金研究定义的地方政府财政广义收入包括一般财政收入和基金性收入。

资料来源：财政部，Wind，中金公司研究部

中国处置问题金融机构的经验

中金研究总结了近年来处置问题银行、合并重组区域小银行、化解金控集团风险的案例，并进行经验总结。具体方面包括：1）发现和预警金融风险；2）构建强健有效的金融稳定安全网；3）使用处置金融风险的资源；4）出险金融机构的处置和恢复；5）支持中小银行资本补充和充足；6）完善金控公司监管制度框架；7）巩固金融机构处置的成果。

1. 防微杜渐：捕捉金融机构的微观风险环节

根据人民银行金融稳定局的总结，近年来问题金融机构微观风险环节主要出现在下图所示的方面：对于上述问题，监管部门也采取了针对性的微观审慎监管措施，对于股东资质、入股资金来源、金融机构符合牌照权限、跨区域经营、公司治理、关联交易、表外业务、金融资产风险质量分类、同业业务授信规模、股权债权交易等方面进行重点监管，定期组织现场检查，监测、评估风险，及时进行风险预警、处置。

图表：金融机构微观审慎监管的风险环节及关注点

资料来源：中国人民银行，中金公司研究部

2. 行稳致远：构建更强健有效的金融安全网

完善金融稳定法规的顶层设计。近年来我国形成了《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等基础法律为统领的多层次金融法律体系。但在金融稳定方面，相关条款分散于多部金融法律法规中，规定有待细化，一些重要问题的制度规范程度有待提升，整体设计和跨行业跨部门的统筹安排有待加强。因此，2022年4月人民银行专门制定《金融稳定法（草案征求意见稿）》，加强金融稳定法律制度的顶层设计和统筹协调。

构建强健有效的五支柱金融安全网。金融安全网是金融系统中一系列危机防范和管理制度安排的统称。传统上，金融安全网一般包括微观审慎监管、存款保险、央行最后贷款人三大支柱。人民银行金融稳定局，在完善、强化传统三支柱框架之外纳入行为监管和宏观审慎管理，构建五支柱金融安全网。

图表：监管机构在风险机构处置阶段的处置权力及法规依据

资料来源：原上海银保监局，国务院，中金公司研究部

图表：风险金融机构处置制度框架逐步建立

资料来源：全国人大，国务院，中国人民银行，国家金融监督管理总局，中金公司研究部

图表：五支柱金融安全网

资料来源：中国人民银行，国家金融监督管理总局，证监会，中金公司研究部

图表：90年代以来陆续形成行业保障基金为主的金融安全网

资料来源：中国人民银行，国家金融监督管理总局，证监会，中金公司研究部

3. 有备无患：用好化解金融风险的资源

五类风险处置的资源：中金研究回顾了近年来中小银行风险处置进程中的资金来源，主要包含五类：1）流动性支持：来自人民银行，通过再贷款或金融稳定再贷款提供；2）不良资产收购：通常由各风险机构所在省份AMC对不良资产进行收购；锦州银行/包商银行不良资产分别由汇达资产（人民银行实控）/存保基金收购；3）损失分担：由存款保障基金、保险保障基金对相关债权人进行赔付，或由地方政府出资分担一部分损失；4）资产处置：由主业相同、财务状况良好的其他企业承担出险机构的相关业务；5）股权注资：主要由风险机构所在省份政府及省属国企注资，或由中央企业对风险机构进行增资扩股。

五类不良处置方式：除账面留存外，不良贷款处置主要包括五种方式：1）自行清收：金融机构重组前，由机构所在地政府及机构共同清收不良贷款；2）老股东权益冲销：对老股东权益进行折价甚至清零的方式冲销不良贷款；3）新股东溢价消化：通过新股东溢价注资的方式来冲销不良资产；4）机构承接：由各机构所在省份AMC或是所在地政府对不良资产进行承接；5）贷款核销：重组后机构对留存不良贷款进行核销出表。

五类主体资源的使用顺序：根据《金融稳定法（草案征求意见稿）》，金融风险处置过程中，中金研究认为应当按照下列顺序使用资源，防止道德风险。

图表：各类金融风险化解资源的使用顺序

资料来源：中国人民银行，国家金融监督管理总局，中金公司研究部

图表：2020年存保基金首次使用，用于包商银行风险处置

资料来源：中国人民银行，中金公司研究部

图表：2020年存保基金支出676亿元用于包商银行风险处置

资料来源：中国人民银行，中金公司研究部

4. 化险为夷：出险金融机构的处置和恢复

近年随着金融风险攻坚战推进, 问题金融机构处置进度加快。2017年以来监管部门处置恒丰银行、包商银行、甘肃银行、河南村镇银行等问题金融机构：

1) 恒丰银行：2014年~2018年，恒丰银行接连两任董事长违法违纪被查，恒丰银行风险暴露，进入处置阶段；2019年，恒丰银行通过股东权益冲销、不良资产出售等多种方式完成不良资产剥离，引入中央汇金、山东省政府等战略投资者1000亿元资金，完成股改建账。

2) 包商银行： 2019年,因大股东违法长期占款难以归还，包商银行出现信用危机，由人民银行和银保监会接管。2019年~2020年，包商银行接管工作组债权清算、存保基金赔付、资产处置等工作，并由蒙商银行承接原包商银行在内蒙古自治区内的各项业务，由徽商银行承接原包商银行在省外的四家分行。

3)甘肃银行：2019年甘肃银行净利润同比下降85.5%，2020年4月，因原股东质押股权被出售，2020年4月1日甘肃银行股价下跌43.5%。2020年，甘肃省国投、甘肃金控等机构出资63亿元增资扩股，并由甘肃省AMC逐步购买甘肃银行不良资产包。

5. 防患未然：支持中小银行资本补充和重组

中小银行数量多，资产占比低。2020年我国农商行、农信社和村镇银行数量占全部商业银行的比重33.5%、14.0%、36.8%，三者数量合计占比为84%，但三者资产占比仅为13%，其中农商行、农信社和村镇银行资产占比分别为10.4%、1.8%、0.6%。

中小银行资本补充压力更大。在银行业息差整体收窄的背景下，银行内源资本补充空间收窄，外源资本补充诉求更为强烈。截至1H22，我国城商行/农商行拨备覆盖率分别为189%/129%，低于大型银行（239%）和股份行（206%），2018年以来大型银行和中小银行拨备覆盖率出现分化；截至1H22，我国城商行/农商行资本充足率分别为13.1%/12.6%，低于大型银行（17.3%）及股份行（13.8%），中小银行资本补充压力更为明显。

支持专项债注资中小银行。2020年7月，国务院常务会议[14]决定允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金。2020年11月，财政部下达新增专项债额度2000亿元的计划，约占当年全部专项债额度的5.3%。非上市中小银行外部补充核心一级资本的渠道较为有限，允许地方政府专项债注资能够有效解决中小银行核心一级资本补充工具不足的问题。实践中专项债主要通过金融公司间接入股和认购转股协议存款两种形式注资中小银行。

地方性银行重组明显提速。2020年以来中小银行合并重组明显加速，根据中金研究的统计，2020年以来已合并建成近20家银行，包括四川银行、山西银行、辽沈银行、中原银行等省级城商行，以及肇庆农商行、榆林农商行、徐州农商行等市级城商行。

图表：2020年农商行、农信社和村镇银行数量占比84%，资产占比仅为13%

资料来源：国家金融监督管理总局，中金公司研究部

图表：农商行资本充足率较低而且有下降趋势

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：大型银行和中小银行拨备覆盖率出现分化

资料来源：Wind，中金公司研究部

图表：实践中专项债主要通过金融公司间接入股和认购转股协议存款两种形式注资中小银行

资料来源：中国政府网，中国人民银行，国家金融监督管理总局，中金公司研究部

6. 分类施策：完善金控公司监管制度框架

金控公司风险显现。根据《中国金融稳定报告（2018）》[15]金融控股公司是指控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构、自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的非金融企业。报告同时指出，“在我国分业监管体制下，金融控股公司的监管主体不明确，存在监管盲点，金融控股集团的风险在加速积累和显现，迫切需要明确监管主体，出台监管规则，将金融控股公司纳入监管”。

金控公司监管框架逐步完善。分业监管体制下，需建立完善金控公司监管框架，将金控公司纳入监管。2018年3月中央中央全面深化改革委员会通过了[16]《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》，强化股东资质、股权结构、投资资金、公司治理和关联交易监管；2020年《金融控股公司监督管理试行办法》正式施行，印发《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，2021年明确金控公司董监高任职条件和备案程序，2022年就金控关联交易管理办法征求意见，逐步完善金控监管，防止实业风险与金融业风险交叉传递。

图表：我国金控公司具体分类

资料来源：中国人民银行，中金公司研究部

图表：金融稳定报告提出金融控股公司存在的七大风险点

资料来源：中国人民银行，中金公司研究部

图表：金控公司监管框架逐步完善

资料来源：国务院，中国人民银行，财政部，国家金融监督管理总局，证监会，中金公司研究部

7. 标本兼治：巩固问题金融机构处置的成果

中金研究对已完成风险处置的金融机构成效进行了分析，金融机构风险处置后主要变化包括：

1) 清退问题股东，国资股东占比提升：风险金融机构处置后，国资股东持股占比显著提高，2021年恒丰银行/锦州银行/蒙商银行/甘肃银行的国资股东占比分别上升至88.4%/57.8%/100.0%/53.2%，重组后四川银行/山西银行/辽沈银行国资股东持股占比也分别上升至96.2%/72.2%/100.0%。

2) 资产质量明显改善：金融机构处置重组进程中，采用老股东权益冲销、贷款核销、新股东溢价消化、政府机构承接等方式承接原有金融机构不良资产，重组后金融机构资产质量明显改善。根据中金研究的统计，七个金融机构处置不良贷款134~2528亿元规模不等。

3) 不良认定更为审慎：中金研究以银行不良贷款/90天及以上贷款的比重衡量金融机构处置前后不良资产认定是否更为审慎。2021年恒丰银行/锦州银行/蒙商银行/甘肃银行不良贷款/逾期90天及以上贷款比重分别上升至113.3%/129.6%/99.1%/119.4%，显示资产质量认定更为审慎。

4) 经营能力仍有待恢复：中金研究以拨备前利润/总资产和ROE两个指标来衡量金融机构处置前后经营情况。根据中金研究的统计，经过处置后绝大多数银行拨备前利润/总资产和ROE均未达到机构风险处置前水平，盈利水平仍然较弱，中金研究认为其中的原因包括：1）公司管理能力需要时间逐步提升；2）所在区域经济较弱，3）化解存量风险资产导致信用成本仍较高。中金研究认为在经济环境欠佳的地区，金融机构持续发展需要政策的进一步配合。

图表：风险金融机构处置后，国营机构持股占比显著提高