刘晓春：如何加大改革力度，为金融支持民营经济高质量发展创造良好环境

金融支持民营经济高质量发展，不能就金融论金融，需要通过加大改革力度，创造有利于引导金融行业更加积极支持民营经济高质量发展的良好环境。

① 要理顺产业政策、宏观调控、金融监管的关系。对于金融机构而言，金融监管政策关系到经营的合规合法，是经营管理的硬约束；产业政策和宏观调控应该只在其营造的市场环境层面成为金融机构的硬约束。

② 要更好发挥市场配置资源的决定性作用。要放开市场，让金融机构自主地根据自身禀赋，在确保自身经营安全和盈利的前提下进行风险定价。

③ 要改革地方政府职能，更好发挥政府作用。政府对于民营经济的支持，不应是“扶持”，而应是在企业遵纪守法前提下，任其自主经营、自由发展。

④ 要加强法治建设，公正、严格执法，同时注意尊重企业合法经营、尊重企业家的资产与对合法收入的合法支配。

⑤ 民营企业要赢得市场信任。

⑥ 要实事求是认定风险责任，让金融机构与业务人员在理性风险管理中积累经验，提高支持民营经济高质量发展的能力。

为金融支持民营经济

高质量发展创造良好环境

民营经济是中国经济发展的生力军。支持民营经济高质量发展是金融行业的应有之义。现实中，金融支持民营经济高质量发展还存在着一些难点、堵点。

金融支持民营经济高质量发展，不能就金融论金融。之所以存在难点、堵点，并不单纯是金融行业本身造成的，需要通过加大改革力度，创造有利于引导金融行业更加积极支持民营经济高质量发展的良好环境。

一、理顺产业政策、宏观调控、金融监管的关系。

产业政策、宏观调控、金融监管都是国家宏观经济管理的职能，但职能不同，手段和工具不同，所要达到的目标也不同。虽然相互之间会产生影响和互动，但具体实施过程还应各司其职。

有时，三者相互拉扯、有所抵触，反而有利于宏观经济的健康稳定发展，更好达到各自目标。在一定阶段，硬要三者同向发力，有时反而欲速不达，造成宏观经济的更大风险，三者各自的目标也难以实现。政策实施中的“一放就乱，一管就死”现象，大多就是这类宏观管理操作上的同频共振造成的。

对于金融机构而言，金融监管政策关系到经营的合规合法，是经营管理的硬约束。面对国家产业政策和宏观调控政策，金融机构需要依据自身禀赋，如资本、客户现状、经营能力等，调整自己的经营策略，包括业务策略、客户策略和风险策略等，以确保自身经营的安全与盈利。因此，产业政策和宏观调控，对于微观金融机构来说，既是软约束，也是硬约束。

国家产业政策、宏观调控的目标，金融机构是在符合金融监管政策要求的前提下，遵循安全和盈利的商业行为中实现的。如果产业政策和宏观调控政策都像金融监管政策一样成为金融机构经营的硬约束，就会给金融机构的经营行为带来扭曲，从而影响其他市场主体如民营经济的正常经营。产业政策和宏观调控应该只在其营造的市场环境层面成为金融机构的硬约束。

过去几十年，每当遇到经济波动，往往是产业政策、宏观调控和金融监管政策共同发力，所有政策都成为金融机构的指令性政策。当经济过热，需要压缩供给和需求，产业政策就明确需要淘汰的产业或企业，金融监管被要求不得向这些产业或企业贷款。于是本来合规合法的业务一下子就成为需要整顿的业务，甚至有关业务人员还要被追究责任。产业政策规定必须立即淘汰的产业或企业基本上都是民营企业，它们的存量融资即刻成为金融机构的不良资产。

当经济下行，政府需要出台鼓励性的产业政策，这些政策也会转换成对金融机构的指令性要求，同时监管也相应放松许多风险监管要求，甚至鼓励金融机构突破现行监管政策。在这样的刺激下，宏观经济的一些领域很快积聚并暴露较大的风险，这时，又需要对这些领域进行整顿，被整顿的、出现大量不良资产的基本上还是民营企业。

一般来说，宏观调控是随宏观经济的变化而变化的，产业政策的变化频率次之，金融监管政策相对比较稳定。一旦三者边界混淆，金融监管就会变得不可预期，那么无论是在经济上行期还是下行期，金融机构在服务民营经济时都会特别谨慎、有所选择。

以往的宏观经济管理，有时混淆了产业政策、宏观调控和金融监管的职能和关系，影响了金融对民营经济的有效支持。产业政策、宏观调控政策，应该是金融机构经营决策所面对的场景，而不是指令性要求。

二、更好发挥市场配置资源的决定性作用。

市场配置资源，就是利用资金的逐利本性，通过价格机制引导资金等要素资源向最有效益的领域流动和集聚。市场配置资源最重要的渠道和手段就是金融。金融实现为市场配置资源的功能，是金融机构自身追求商业利益的自然结果。

改革开放四十多年，中国民营经济有如此快的发展，达到目前举足轻重的地位，与金融机构的大力支持是分不开的。相当长的时间内，每年新增贷款中，对民营企业贷款占比达50%以上，超过包括国有、集体、外资等其他所有制企业的总和。

金融支持民营经济高质量发展，不是慈善施舍，是通过风险定价机制实现资源的有效配置，配置过程就是优胜劣汰的过程，因此，是无情的。同样，民营经济要实现高质量发展，必须经历优胜劣汰。在温室中是不可能实现高质量发展的。

因此，必须进一步放开金融市场，尤其要实现彻底的利率市场化，让金融机构能真正按风险定价，让真正有效益、有竞争力的民营企业获得足够的资源。

民营经济是丰富多彩、充满变化的经济，不仅有规模大小的差别，更有不同的追求与经营风格，有的稳健、有的激进，需要不同风格的金融机构提供相应的服务。只有放开市场，让金融机构自主地根据自身禀赋，在确保自身经营安全和盈利的前提下，进行风险定价，不同金融机构才能制定差异化的客户策略、业务策略和风险策略，满足不同类型、不同状态民营企业高质量发展的需求。

三、改革地方政府职能，更好发挥政府作用。

政府是人类社会的必需品，就经济管理方面而言，更好发挥政府作用，是为了市场能更好地发挥资源配置的决定性作用。市场在运行过程中，难免会出现失衡与失序，需要政府进行管理与干预。

不过，政府管理与干预市场，是遵循市场规律与市场原则，利用法律、财政、行政等手段激发价格机制以引导市场回归健康的轨道。所以，发挥政府作用，目的还是要让市场发挥作用，而非打压市场甚至替代市场。政府也不应直接进入市场，与市场主体争夺资源，特别是金融资源。

当经济过热，市场上商品供过于求，要恢复供求平衡，必然有相当部分的产能需要出清，有企业要被淘汰，这些企业员工也将阶段性地失业。在竞争条件下，优胜劣汰过程淘汰的是低效企业。

过去几十年，一些情况下，我们以整顿的方式来解决市场失衡，如关停并转“小”“散”“差”，包含小水电、小汽车、小煤窑、小水泥、小钢铁、小纺织、小煤电等。这些企业基本上是民营企业，它们不是被市场淘汰的。可以说是政策有选择地淘汰了这些企业，保住了大型国有企业。

这些突然被关停并转的企业，给银行造成了大量不良资产，使银行对于民营企业的风险评估需要特别关注政策风险。必须说明，在当时由计划经济向市场经济过渡的阶段，这样的处置方式有其合理性。但当我们已经进入中国特色社会主义市场经济新时期，这样的管理方式应该是非常情况下的备用政策工具，而不应该是常态化的操作手段。

所谓支持民营经济，不应该是“扶持”，而应该是在遵纪守法前提下，任由企业自主经营、自由发展。这些年一些“爆雷”的民营企业，许多都是著名的大型企业。发生“爆雷”，固然有它们自身非理性、盲目扩张的原因，但不得不说，地方政府多年的“帮扶”也是很大的因素。

这些企业最初都是靠市场打拼壮大的，大了以后就得到了地方政府的大力“扶持”，再靠政策寻租快速发展，成了地方上“大而不能倒”的企业。在最后“爆雷”前，大多都经历过多次危机，却在地方政府的“帮扶”下，一次次度过了危机。

地方政府一次次的“帮扶”，当时好像保了一方的经济稳定，救了一家民营企业，实际上是违反了市场规律，最终这些企业错误地总结经验，变本加厉地非理性扩张，积累更大的风险。另一方面，这些企业也给其他许多民营企业树立了非常不好的榜样。

大量的地方政府显性和隐性负债，在特定阶段对推动经济发展和改善公共服务发挥了巨大作用，但从长远看，如不及时妥善处置，则是弊大于利，是地方政府过多地挤占了资源。

以上这些现象，是地方政府职能改革尚未到位造成的。只有通过进一步的改革，才能更好发挥政府作用。

四、加强法治建设，公正、严格执法，同时注意尊重企业合法经营，尊重企业家的资产与对合法收入的合法支配。

市场经济需要法治保障，民营经济高质量发展，还是需要法治保障。

首先要尊重民营企业的自主经营权。只要合法合规，企业经营什么行业都是可以的，如何经营也是可以的。不能因为企业经营的行业不是国家现阶段鼓励的行业，就加以限制、排挤；也不能因为国家的产业政策而要求企业投资其自身并不打算投资的行业。

其次要尊重企业家的合法财产权，包括企业资产和家庭财产。不仅要保护他们对合法财产的拥有权，更要保护他们对合法财产的合法支配权。排除犯法犯罪，企业家创业和经营企业是高风险的工作，需要尽快建立可操作的法制化、市场化的破产保护和破产清算机制。

再次要公正、严格执法，不能搞选择性、运动式执法。不能因为要支持民营经济，有关民营企业的案件就“可立案可不立案的就不立案，可判可不判的就不判”，这不符合法治精神，也严重打击金融支持民营经济的积极性。金融监管等政策的执行都应该坚持公正、严格的原则。

五、民营企业要赢得市场的信任。

有了法律和国家政策的保障与支持，民营企业作为市场主体，必须在市场打拼，赢得市场的信任，才能真正获得成功。企业的产品、服务，只有被市场认可，才能在市场占有一席之地。同样地，企业要获得融资，也要得到市场的认可。

六、实事求是认定风险责任，让金融机构与业务人员在理性风险管理中积累经验，提高支持民营经济高质量发展的能力。

除了以上这些影响金融支持民营经济的障碍外，金融机构出现不良资产后僵化的追责制度，也是影响金融机构支持民营经济的重要因素。

出于防止道德风险的考虑，对金融机构出现不良资产几乎是零容忍。多年来，发生不良资产的基本上是民营企业，而对民营企业不良资产的追责往往是加重处罚。有些机构甚至对正常的民营企业业务，也要检查业务人员与民营企业是否有利益输送嫌疑。这严重影响了基层业务人员支持民营经济的积极性。

国家鼓励商业银行支持小微企业和民营企业，监管可以提高不良容忍度，甚至要求银行建立免责机制。但出现不良后，或许没人记得提高不良容忍度的前情，严厉追责还是少不了。受此影响，银行基层业务人员往往不会因为国家鼓励而真的大胆给小微企业发放贷款。

为了免责或减轻责任，对于民营企业贷款几乎都需要抵押担保或保证担保，不仅于此，也几乎都必须实控人个人甚至家庭提供无限责任担保。这类简单粗暴的方法，对经济的伤害是很大的。它将有限责公司变成了无限责任公司，严重影响民间投资的积极性。

这种追责方式，对金融机构自身也造成了伤害。首先，简单化的风控方法，不利于员工和机构风险管理经验的积累和能力的提高，反而会弱化风险评估和管理能力。其次，不利于风险资产的重组和风险的缓释。一般来说，通过资产重组，出险企业可能会逐步恢复正常，也可能还是会破产倒闭。即使企业最终倒闭，通过适当的资产重组，银行还是能收回部分贷款本息，减少可能的损失。但资产重组时，企业肯定是有问题企业，而给有问题企业发放贷款必须要对决策人和经办人追责。一些基层机构就发生过这样的情况。这种情况下，为了不承担责任，只能任其损失而不做积极的资产重组。

要让银行对小微企业、民营企业愿意贷、敢于贷、善于贷。愿贷、敢贷，需要制度的支持；善贷，需要经验的积累。经验，包括一定量的失败经历。允许失败，也需要相应的制度保障。所以，需要改变目前僵化的追责制度，区分失误、失职和犯罪等。失误，应该在KPI绩效考核中体现责任承担；失职，需要分别轻重给予相应处罚；犯罪，则要依法处置。

在改革追责制度的同时，银行要不断提高自身风险评估和管理能力，大量减少民营企业实控人及家属无限责任担保这种担保方式。企业的失败，有企业家经营管理的原因，也有市场和经济周期的原因，让企业家整个家庭以倾家荡产来承担责任，情理上说不过去，同时也扼杀了企业家东山再起的机会。有限责任公司的制度安排，就是为了给企业家解除这个后顾之忧的。现实中确实有个别企业主恶意骗取银行贷款的现象，但这些人一般早就把家庭资产隐匿和转移了，连带无限责任担保根本影响不到其个人和家庭。

科学改革追责制度，再加上市场化的利率制度，也有利于银行根据自身的禀赋制定差异化的客户战略、业务战略和风险战略，一些银行可以专业地支持高风险的科创企业、初创企业和小微企业。当然，这方面也需要不良资产核销制度相配套。

注：本文原文刊载于《中国银行业》2023年第10期，作者：刘晓春 上海新金融研究院（SFI）副院长