下载格隆汇APP
下载诊股宝App
下载汇路演APP
社区
会员
根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。从方案的内容来看，既符合我国金融监管框架优化改革的演进规律，也吸取了国际金融监管框架改革实践的经验，未来有望进一步强化监管的统筹协调，优化监管资源配置，加大对金融消费者的保护，深化地方金融监管改革。
我国金融监管制度历史沿革。从建国到改革开放之前，我国金融业由行政主导、管理体制高度集中。1979年到1992年，人民银行将商业银行职能逐步剥离，独立行使央行职能，同时负责金融体系的监管工作，维护我国金融系统稳定发展。1992年到2003年，按照国务院《关于金融体制改革的决定》，中国人民银行继续划转了政策性银行业务，证监会、保监会、银监会也相继成立，分业监管逐步确立。2003年到2017年，“一行三会”的分业监管格局在细节上不断完善，助力了我国金融体系的高速发展。2017年至2023年，为继续深化金融监管体制改革，成立了金融委，银保监会也合并成立，“一委一行两会”的监管格局形成。
从国际经验看金融监管趋势：美国：在监管框架中新设了金融稳定监督委员会（FSOC），主要负责监测和应对可能出现的系统性金融风险，协调各监管部门职能，保障美国金融系统稳定；英国：2008年金融危机后，重新搭建了“英格兰银行+双峰”的监管框架，明确了英格兰银行在金融监管中的核心地位，并统筹审慎监管与行为监管；俄罗斯：从多头分业监管模式走向单一监管模式，能够有效避免监管重叠和监管空白，有利于保持监管政策的一致性，更好地服务于俄罗斯金融混业经营的趋势。
海外金融监管经验总结：通过梳理典型国家金融监管框架，可以发现这些国家的改革存在着相似的规律：一方面是更注重系统性金融风险的防范，另一方面则是更加注重不同监管部门之间的配合协调。从监管的演进过程来说，最初多是关注市场微观主体行为的点对点式监管；再发展成注重以制度的方式，从全局统摄和规范金融业态的点对面式监管；最终做到点面结合，贯彻审慎监管+行为监管的双峰监管模式。
监管改革影响及展望：（1）强化统筹协调，吸取“双峰监管”模式优势：经过改革调整后，中国金融监管部门将形成“一行一总局一会一局”（中国人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、外汇管理局）的架构，总体来看，本次调整强化了金融监管之间的统筹协调，既可以更好地防范系统性金融风险，也可以从微观对金融服务行为进行规范和干预；（2）加大对金融消费者的保护：金融消费者权益保护职责将统一由金融监督管理总局负责保障，有助于行为监管的强化统一，避免分业保护模式带来的责任不清等问题；（3）深化地方金融监管体制改革：地方金融主体责任进一步压实。地方政府、债务、金融体系三者间的关系很难直接一刀切断。预计地方化债仍将有序推进，风险不会因此扩大。
正文
财联社3月7日电，根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案（以下简称“方案”），组建国家金融监督管理总局。统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。从方案的内容来看，既符合我国金融监管框架优化改革的演进规律，也吸取了国际金融监管框架改革实践的经验，未来有望进一步强化监管的统筹协调，优化监管资源配置，加大对金融消费者的保护，深化地方金融监管改革。
我国金融监管制度历史沿革
从建国到改革开放之前，我国金融业由行政主导、管理体制高度集中，人民银行承担着金融领域“大一统”的全部职能工作。1948年12月1日，中国人民银行在原华北银行、北海银行、西北农民银行的基础上成立。建国到改革开放之前，由于我国在经济领域实行了高度集中统一的计划经济体制，与当时的经济体制相适配，我国金融业几乎只有银行业，银行业也仅有中国人民银行一家银行，既是监管机构，承担中央银行的职能，又是商业银行，进行存款和贷款等业务。这段时间我国金融业由行政主导、管理体制高度集中，人民银行承担着金融领域“大一统”的全部职能工作。
1979年到1992年，人民银行将商业银行职能逐步剥离，独立行使央行职能，同时负责金融体系的监管工作，维护我国金融系统稳定发展。从1978年改革开放到1992年，我国经济体制逐步由计划经济向市场经济转型，期间成功建立起了工业部门的现代企业制度，与新的经济体制相适应，我国在金融领域也进行了大刀阔斧的改革，取得了一系列重大成果。具体来看，1979年中、农、建三大行相继成立，1983年，决定成立中国工商银行承办原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务，其于1984年1月1日正式成立。此后人民银行剥离了商业银行业务，开始独立行使央行职能，保障了经济秩序的稳定，为改革开放的顺利发展做出了巨大的贡献，同时负责金融体系的监管工作，维护我国金融系统稳定发展。
1992年到2003年，按照国务院《关于金融体制改革的决定》，中国人民银行继续划转了政策性银行业务，证监会、保监会、银监会也相继成立，将相应的监管职能从人民银行剥离，分业监管逐步确立。1992年，国务院决定成立国务院证券委员会和证券监督管理委员会，1998年合并为证监会。1993年国务院发布《关于金融体制改革的决定》后，中国人民银行按照要求进一步强化货币政策和宏观调控的职责，划转了政策性业务，1994年开始，中国国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行相继成立。1998年，保监会正式成立，将保险业务的监管职能从人民银行剥离，2003年，银监会正式成立，将银行业监管职能从人民银行剥离。至此，我国“一行三会”分业监管的金融监管格局正式形成。
2003年到2017年，“一行三会”的分业监管格局在细节上不断完善，助力了我国金融体系的高速发展，在宏观调控、金融监管、防范系统性风险等方面发挥了重要的作用。2003年9月通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》。在指导原则、职责分工、信息收集与交流和工作机制等几个方面明确了三家监管机构的金融监管协调机制。人民银行也继续专注于货币政策和宏观调控，08年金融危机之后也逐渐建立起了货币政策和宏观审慎的双支柱监管框架。在此期间“一行三会”共同协调，对《证券法》、《公司法》等多部法律进行了修订，加强了对金融创新和部分跨金融领域经营的监管，助力了我国金融领域的高速发展，在宏观调控、金融监管、防范系统性风险等方面发挥了重要的作用。
2017年至2023年，为继续深化金融监管体制改革，成立了金融委，银保监会也合并成立，“一委一行两会”的监管格局形成。随着我国金融行业的发展，混业经营的时代来临，金融创新和监管套利不断涌现，分业监管的模式下暴露出了一些较为严重的问题：如资金空转、影子银行等，发生系统性金融风险的潜在可能性有所增加。因此2017年7月，全国金融工作会议提出设立国务院金融稳定发展委员会，作为维护国家金融安全的常设执行机构，统筹协调金融监管政策间，部门间及其与其他相关政策的配合。在2018年，为深化金融监管体制改革，国务院机构改革方案明确，银监会和保监会不再保留，合并成立银保监会，作为国务院直属事业单位。同时，将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入到了中国人民银行。金融委和银保监会的成立，进一步推动了行业监管的协同，避免了此前存在的一些监管重叠和监管漏洞的问题，保留证监会的相对独立也有进一步鼓励和支持直接融资市场发展的政策意图。至此“一委一行两会”的监管格局形成，在此格局下，人民银行货币政策和宏观调控的双支柱框架也更加清晰。各地相继成立的地方金融监管局也将承担起对“7+4”类机构以及一些新兴金融业态的监管工作。
从国际经验看金融监管趋势
英美俄金融监管框架实践
美国：在监管框架中新设了金融稳定监督委员会（FSOC），主要负责监测和应对可能出现的系统性金融风险，协调各监管部门职能，保障美国金融系统稳定。 2009 年奥巴马政府公布了美国金融监管体系白皮书《金融监管改革——新基础：重建金融监管》，此后政府又制定了包括了《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》在内的一系列金融改革法案，美国的金融监管框架也相应作出了调整。最终，美国在监管框架中设立了FSOC，旨在克服多头监管所带来的沟通协调不畅问题，消除监管重叠和监管空白。此外，最终框架还取消了美国储蓄机构管理局，对其监管权力进行分拆，从而解决了多头监管模式下的监管重叠和监管竞争问题。
英国：2008年金融危机后，重新搭建了“英格兰银行+双峰”的监管框架，明确了英格兰银行在金融监管中的核心地位，并统筹审慎监管与行为监管。2012年英国《金融服务法案》出台以后，标志着英格兰银行（BOE）不再是仅执行货币政策的“弱势监管部门”，而是成为了集货币政策执行、宏微观审慎监管于一体的“超级央行”。“双峰”一峰是指审慎监管局（PRA），另一峰就是指行为监管局（FCA）。前者主要负责微观审慎监管执行，尤其是对系统重要性金融机构，包括银行、信用社、保险公司和投资机构等，进行微观审慎监管；后者主要执行行为监管，保障金融消费者利益不受侵害，并对除 PRA 监管范围之外的金融机构进行审慎监管，主要是保险中介等金融公司。双峰监管范围的划分，既避免权力过于集中，也有助于降低监管成本。
俄罗斯：从多头分业监管模式走向单一监管模式。2013年俄罗斯颁布《修订关于将金融市场的监督、管理职能转移至俄罗斯联邦中央银行的俄罗斯联邦法案》，标志着俄罗斯金融监管框架正式从多头分业监管模式走向单一监管模式。最终框架中，俄罗斯中央银行（CBR）将负责监管俄罗斯所有金融机构。此外，改革还赋予了CBR 更多金融监管规则制定的权力。这样单一的监管框架能够有效避免监管重叠和监管空白，有利于保持监管政策的一致性，更好地服务于俄罗斯金融混业经营的趋势。
海外金融监管经验总结
通过梳理典型国家金融监管框架，可以发现这些国家的改革存在着相似的规律：一方面是更注重系统性金融风险的防范，另一方面则是更加注重不同监管部门之间的配合协调。系统重要性金融机构一旦发生风险事件，很快便会传染至其他金融机构，触发连锁反应，引发重大金融危机。因此，宏观审慎监管在近年来愈发受到各国重视，从而从源头上防范系统性金融风险。此外，监管缺失是导致金融风险的重要原因，因此必须从制度设计上避免监管空白与监管套利。分业监管在混业经营的趋势下已经难以适应金融发展的步伐，金融产品的创新也增加了金融监管的难度，无论是美国的金融稳定委员会、英国的“英格兰银行+双峰”的监管框架，还是俄罗斯的单一监管框架，均指向了金融监管的统筹协调，克服了多头分业监管框架下的监管矛盾。
从监管的演进过程来说，最初多是关注市场微观主体行为的点对点式监管；再发展成注重以制度的方式，从全局统摄和规范金融业态的点对面式监管；最终做到点面结合，贯彻审慎监管+行为监管的双峰监管模式。这背后体现了监管层对金融体系的风险来源、监管缺位和监管漏洞等问题的认识的不断深入。此外，防范和化解系统性金融风险作为强监管的首要动因，更多地属于存量范畴，也就是对于已有风险的消解和控制。而改革监管框架、提升监管效能，则更多地属于增量监管的范畴。对于我国而言，防范化解金融风险攻坚战已经取得重要阶段性成果，未来则要继续强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，针对潜在的增量风险，创造充分的安全边际。
监管改革影响及展望
强化统筹协调，吸取“双峰监管”模式优势
经过改革调整后，中国金融监管部门将形成“一行一总局一会一局”（中国人民银行、国家金融监督管理总局、证监会、外汇管理局）的架构。根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，在银保监会的基础上组建金融监督管理总局作为国务院直属机构，不再保留中国银行保险监督管理委员会；中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构。统筹推进中国人民银行分支机构改革，不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行；国家发改委的企业债券发行审核职责划入证监会；深化地方金融监管体制改革；金融监管部门工作人员纳入国家公务员统一规范管理。
总体来看，本次调整强化了金融监管之间的统筹协调，既可以更好地防范系统性金融风险，也可以从微观对金融服务行为进行规范和干预。本次金融监管体制改革的总体方向是金融监管权力的统筹分配，从而保障金融监管的全覆盖和高效率，在新框架下，金融监督管理总局统筹行使微观审慎监管和行为监管的职能，与海外国家“双峰监管”模式有一定的相似之处。面对风险事件可以及时有效地形成监管合力，解决交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，逐步建立符合现代金融混业经营创新发展特点的监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线，规范金融机构与投资者之间的交易行为。
加大对金融消费者的保护
金融消费者权益保护职责将统一由金融监督管理总局负责保障，有助于行为监管的强化统一，避免分业保护模式带来的责任不清等问题。金融消费者的利益是金融业健康发展的基础，对维护金融稳定和促进社会和谐都具有重要意义。近年来，部分金融产品创新和复杂程度不断提高，需要投资者具备一定的专业知识，而普通消费者不具备这种能力，导致此类金融消费相较于其他方面的消费，可能面临更大的风险。根据方案内容，将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。换言之，此前一行两会的消费者权益保护职责都将由金融监督管理总局负责，有望更好保障金融消费者权益，从事前防范、事中处置和事后保障三方面入手，不断完善金融消费者保护的金融体制。
深化地方金融监管体制改革
地方金融主体责任进一步压实。方案在深化地方金融监管体制改革方面提出，“应建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备，同时要压实地方金融监管主体责任”，可以看到未来逐步和积极推进金融改革是大势所趋。地方金融主体的责任被进一步压实，因此也将成为防范化解系统性金融和债务风险的“前锋军”。
地方政府、债务、金融体系三者间的关系很难直接一刀切断。地方债务化解不仅仅是地方政府的诉求，也是协助银行为代表的金融机构来避免坏账，因此与双方均有密切关联。除此之外，贵州省在其2023年预算报告中也提出“协调金融机构支持债务重组、展期降息，积极有序缓解债务风险”，在实践上也有遵义道桥与银行类金融机构完成银行贷款重组的成功案例，因此地方债务的化解更是离不开金融机构的帮助，三者间的关系也很难直接一刀切断。
地方化债仍将有序推进，风险不会因此扩大。此前2023年政府工作提出“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”，帮扶地方防范和化解债务风险的核心任务不会因金融改革的推进而出现变化，落实优化期限结构和降低利率负担仍是必要结果，因而改革并不会推升信用风险，而是有效防控债务问题。
风险因素
市场流动性大幅波动，宏观经济增速不如预期，无风险利率大幅波动，正股股价超预期波动。
