美国对华关税调整推演：豁免可能大于减免

核心观点

美国对华关税的两手战略：一手是关税清单，一手是豁免清单。2018年至今，美国共对中国加征了四轮关税，这四轮关税在此期间曾经历不同批次的关税豁免和原豁免清单的继续延长。四轮清单加征金额由小及大，加征范围由局部向全方位蔓延。与之相对应，每一轮关税豁免聚焦的范围也逐步扩大：商品的豁免范围从一开始聚焦机械设备和仪器仪表，到二轮关税豁免逐步扩展至塑料橡胶等化学产品，再演化为三、四轮关税豁免范围进一步向纺织原料等日常消费品延伸。

豁免清单上，目前多数商品的豁免有效期已经结束并重返高关税状态，尚在豁免有效期内的商品清单仅余医疗防疫用品和“352豁免清单”。早期美国针对前四轮加征清单的多批豁免已经陆续到期，截至目前，尚处于豁免有效期内的商品清单仅余两大项豁免：一是疫情相关的医疗防疫用品豁免清单，二是今年最新一批“352豁免清单”。但随着美国防疫物品生产能力加强，医疗护理用品豁免清单有所收缩。“352豁免清单”呈两大特征，一是机械器具占据豁免数量的主要位置，二是关税豁免中消费品项目所占比例有所提升。除此以外，大部分加征商品豁免到期后，原加征清单继续执行前期的附加税率，约一半商品重新回到高关税状态。

关税调整方向：下一步，美国对华关税调整的主要方向可能是杂项制品、机械设备、纺织原料和部分与日常出行相关的运输设备等。美国在讨论关税调整时，主要基于以下四个方面的考虑：1）进口商品的关税调整对通胀的贡献程度。2）进口商品对华的战略重要性或者与“中国制造2025”等工业计划的相关性。3）进口商品由美国或者第三方国家供应的可替代程度。4）进口商品的额外关税对国内利益相关者的经济损害。综合来看，我们认为美国对华关税调整的主要方向可能是杂项制品、机械设备、纺织原料和部分与日常出行相关的运输设备。

关税调整方式与力度：美国或将用更多豁免替代关税取消，预计美国取消和豁免项目约为总体清单的15%，贸易价值约为400-500亿美元。在高通胀和美国国内压力双重夹击下，我们认为美国进行关税调整的方式主要还是豁免，取消关税的商品仅是一小部分。原因有三：一是关税豁免对物价的缓冲作用与取消关税并无明显区别；二是关税取消后重新启动的程序繁琐；三是取消关税面临政治压力更大。若美国此轮关税调整主要使用关税豁免方式，按照历史覆盖比率进行估测，我们预计今年可能会有400-500亿美元的出口商品被豁免或者取消。

风险因素：全球经济形势超预期，中美国际关系的不确定性。

正文

一、美国对华关税豁免有限，多数仍面临高关税

美国对华关税政策有两手战略，一手是紧抓关税清单不放，另一手多次通过豁免清单。为理清豁免清单与关税清单的现状，我们回顾历次豁免清单上的商品类别范围、尚处于有效期内的两大清单以及仍在执行的关税清单。

1.1 四轮关税豁免已到期，豁免有效期内仅余两大清单

美国对华加征的四轮关税都经历过豁免和豁免的再延长。自美国对华开启301调查后，美国对中国一共加征了四轮关税，对应的贸易价值分别为340、160、2000和3000亿美元。从这四轮加征清单的金额和范围来看，加征金额由小及大，加征范围由局部向全方位行业蔓延。但截至目前为止，美国对中国加征的清单仅剩下3700亿美元。因为在2019年12月中美双方达成了协议，美方暂停加征3000亿清单中价值1800亿美元商品的关税，因此3000亿美元的清单只剩下1200亿美元的商品仍存在有效关税。2018年至今，这四轮关税经历了不同批次的关税豁免和原豁免清单的继续延长，一至四轮关税豁免的聚焦范围都在不断变化：

1）一轮关税豁免范围主要聚焦于机械设备和仪器仪表。第一轮美国对华加征的关税于2018年7月6日开始实施，涉及贸易价值为340亿美元，这一轮加征清单涉及的行业相对集中，主要是机械设备、仪器仪表、运输设备、化学制品和塑料橡胶的商品项目。在豁免范围上，豁免方向也聚焦于机械设备和仪器仪表，部分清单虽然涉及运输设备，但数量相对较少。在延长原豁免清单时，运输设备和机械设备是主要的方向，而对机械设备、仪器仪表的豁免大多是具有限制性功能和使用范围的零部件。

2）二轮关税豁免范围由机械设备扩展至塑料橡胶等化学产品。第二轮美国对华加征的关税于2018年8月23日开始实施，涉及贸易价值为160亿美元。此轮加征清单增加了化学产品和贱金属等类别，涉及的行业范围与第一轮相比有所增加。在豁免范围上，关税豁免不仅集中在机械器具、运输设备、仪器仪表类别上，还进一步向塑料橡胶等化学产品延伸。在延长原豁免清单时，贸易代表办公室大多聚焦于与出行相关的摩托车零配件等运输设备与机械器具，还有塑料制品为主的化学制品。

3）三、四轮关税的豁免范围继续从机械设备向纺织原料等日常消费品延伸。第三、第四轮美国对华加征的关税分别于2018年9月24日和2019年5月1日开始实施，涉及贸易价值分别为2000亿美元和3000亿美元。与前两轮相比，三、四轮加征清单的贸易价值明显增大，加征清单范围也进一步扩大，几乎覆盖了前两轮未涉及到的大部分消费品。与之相对应，豁免清单的范围也更加广泛，开始由机械设备向纺织原料等众多日常消费品扩展。在延长原豁免清单时，塑料橡胶、纺织原料、鞋帽制品、木浆纸品等消费品的豁免比例明显提升，尤其是在第四轮的延长豁免中，木浆纸品、纺织原料、杂项制品、塑料橡胶等类别的延长豁免数超过原豁免数的一半。

尚在豁免有效期内的商品清单仅余医疗防疫用品和“352豁免清单”。尽管早期美国针对前四轮加征清单豁免了多批商品，但这些豁免清单已经陆续到期。截至目前，尚处于豁免有效期内的商品清单仅余两大项：一是疫情相关的医疗防疫用品豁免清单，二是今年最新一批“352豁免清单”。

1）在防疫需求推动下，美国再次延长中国防疫用品的关税豁免期。在新冠疫情大爆发后，美国各类防疫器材、口罩和药品供应严重不足，再加上国内生产活动受限，美国不得不依赖从中国进口的商品。在防疫需求的推动下，医疗商品被纳入豁免清单。2022年5月27日，美国贸易代表办公室（USTR）宣布继续延长对中国医疗防护产品的关税豁免期，即将原有效期再延长六个月至2022年11月30日。这是防疫用品进入豁免清单后，第二次延长其豁免有效期。但需要注意的是，此次豁免清单涵盖的医疗护理产品数量也在减少，我们认为这可能是奥密克戎变异病毒致死率下降，美国防疫物品生产能力逐步恢复，因此原关税豁免清单上的部分商品不再继续延长豁免。

2）除抗击新冠肺炎疫情的医疗物资外，有效的豁免清单仅剩“352豁免清单”。早期针对前四轮加征关税的豁免清单已经接连到期，尚在有效期内的豁免清单除了与新冠疫情防控相关的商品外，仅剩今年3月美国贸易代表办公室（USTR）宣布的最新一批豁免清单——“352豁免清单”。“352豁免清单”恢复了一部分对华加征关税的豁免清单，豁免期从2021年10月12日一直持续到2022年12月31日。从豁免类别上看，该清单商品不仅涉及机械器具、纺织原料、仪器仪表等类别，还包含海鲜、农产品等商品类别在内。从豁免数量上看，该清单豁免数量最高的还是机械器具，此外，消费品豁免项目所占比例也有所提升。

1.2 目前多数商品的豁免有效期已经结束并重返高关税状态

大部分加征商品豁免有效期已结束，重新回到高关税状态。在加征期间，综合考虑美国国内企业的压力和呼声，贸易代表办公室已经发布多批豁免关税的商品清单。尽管四轮加征清单的部分商品被纳入豁免清单，但截至2021年年底大多豁免清单均已到期，豁免到期的加征清单继续执行前期的附加税率。尽管第一轮关税清单（340亿元）已经于今年7月6日到期，但仍有3360亿美元在加征关税。从加征税率上看，扣除刚到期的340亿美元不算，也有64.29%的清单商品加征税率为25%，35.71%的清单商品加征税率为7.5%，超过一半的商品重返高关税状态。

二、美国调整对华关税的四大主要考虑

2022年5月3日美国贸易代表办公室（USTR）发布了关于中国301关税四年期法定审查的通知，通知表示中美贸易战期间对中国商品加征的关税即将到期，相关部门正启动复审程序以商讨下一步行动方向。截至目前，对华301关税的复审程序仍在进行中，关税调整的最终复审结果尚未落地。结合美国当前形势与美国贸易代表办公室公布的历史联邦公告来看，美国在讨论关税调整时，主要基于以下四个方面的考虑：

1）进口商品的关税调整对通胀的贡献程度。

2）进口商品对华的战略重要性或者与“中国制造2025”等工业计划的相关性。

3）进口商品由美国或者第三方国家供应的可替代程度。

4）进口商品的额外关税对国内利益相关者的经济损害。

2.1 高通胀是再谈关税调整问题的直接刺激

高通胀压力下，关税下降或有利于缓解消费者额外的物价压力。当前美国通胀居高不下，其中部分原因是对华进口商品的不合理关税，因为加征关税会提高美国国内市场的商品价格。这背后的逻辑在于两个方面，一方面关税变化能非常直接地影响美国进口商品的价格，所以对最终消费品加征的关税会转移到消费者身上；另一方面，即使加征的商品不是最终消费品，也会影响到商品的成本。因为中间品的关税也会增加使用部门的成本。因此，美国再维持此前的关税政策将不利于控制通胀水平，而降低关税能给价格增加下行压力，利于通胀缓解。

基于高通胀下的关税调整可能性：运输商品>家具和生活用品。在疫情影响之下，美国国内经济压力变大，6月通胀继续爆表。通胀高企一方面影响了国内民众的生活消费，另一方面也对中期选举产生威胁。在当前高通胀的形势之下，美国会尽可能抓住一切手段和措施遏制通胀，而美国此时再谈关税调整更多是基于自身所处形势的考量。关税调整成为美国降通胀的新方式，那么在商讨关税调整结果时，清单商品对通胀的贡献程度就很可能成为主要的关注点。根据美国劳工部的通胀数据，在各分项对6月通胀贡献中，燃油对通胀的影响最大，其次是住房、运输相关商品和家具生活用品，因此美国对华的关税调整大概率聚焦于运输商品、家具和生活用品。

2.2 进口商品对华战略重要性会限制美国的关税调整

美国打压中国的战略意图不变，关税调整会尽可能避开航天航空、集成电路等相关产业。美国贸易代表办公室声称中国对美国的出口存在“不合理、不公正的贸易做法”，因此向中国发起贸易战。这冠冕堂皇的理由背后是美国打压中国高新技术产业、遏制中国高端制造业发展的战略意图。对比发现，加征商品直接指向中国制造重点发展方向。美国所列的征税清单（尤其是清单一、二）聚焦于机械器具和运输设备，与《中国制造2025》的十大重点领域相重合，因为这些类别正是航空航天设备、信息通信设备所在行业。而当下美国打压中国的意图没有改变，因此美国在调整关税时会优先考虑战略意义不强的商品，并尽可能避开涉及集成电路等信息技术产业的部分。

2.3 进口商品供应可替代性是影响关税调整的重要因素

美国关税调整必须考虑商品供应的可替代性。倘若美国选择继续对中国的进口商品征收关税，那么为了缓解商品对国内通胀的影响,美国有两种方法可以选择：一是通过国内生产供应来部分替代市场对进口商品的需求，二是通过第三方国家类似的商品供给来替代中国进口。两种选择中，后者的可能性更大。因为在疫情压制之下，美国国内的供应链依旧面临较大压力，国内生产难以满足需求，因此由国内供应部分替代进口的可行性不高。而如果通过第三方国家供应来替代中国进口商品，则需要考虑中国进口在总进口中的份额，中国占据的进口份额越高，对美国进口供应来说就越重要，找到具备相同量级的第三方国家供应难度就越大，可替代性相对较小。

基于进口商品的供应可替代性，关税调整的可能性：杂项制品>鞋帽制品>机械器具>纺织原料。尽管自2018年开始美国就对我国大多进口商品加征了关税，但在关税复审中，继续加征还是做出调整需要考虑这些特定商品由第三方国家供应来替代的可能性有多大。若中国进口在美国进口中的占比较高，那么寻找替代供应的难度可能更大，更可能对这些类别做出调整。从进口分项上看，美国从中国进口商品中金额靠前的分项是机械器具、杂项制品和纺织原料，分别占美国总进口的29.33%、53.25%和28.56%，此外鞋帽制品的占比也高达46.71%。因此，基于进口商品的供应可替代性来考虑，可能豁免或取消的类别为杂项制品、鞋帽制品、机械器具和纺织原料。

2.4 美国利益相关者的经济损害是调整关税的阻碍因素

美国的关税调整必须绕开美国利益相关者经济损害较严重的行业。2018年美国借助关税这一贸易保护措施来保护本国市场，国内多个利益相关者从加征清单中受益。而现在美国开启关税调整复审程序，关税的调整很可能会动到利益相关者的“蛋糕”。因此，商讨是否豁免或取消关税时需要考虑关税调整对国内利益相关者造成的经济损害，包括对美国小企业、就业、制造业产出和关键供应链的影响，绕开美国利益相关者经济损害较严重的行业。

从“352豁免清单”中总结，矿物产品、动植物油、珠宝首饰、植物产品继续加征的可能性较大。直接观察细分行业关税对利益相关者的经济损害难度较大，我们可以从请求清单及其压缩程序中看出利益相关者对关税的考虑。在前期的豁免清单中，有549项被请求延长豁免，经过公众意见征询和审查后最终确认有352项商品重新确认豁免关税。在请求豁免到最终豁免的压缩中，可以看到美国是经过一定考虑和筛选才最终确定豁免清单。从“352豁免清单”中可以观察到矿物产品、动植物油、珠宝首饰、植物产品继续加征的可能性较大。此外，从“352豁免清单”还可以发现：1）豁免侧重于含日常消费在内的清单三和四，2）豁免主要集中在居民日常消费品、工业半成品及中间元件，这些商品的关税豁免有利于降低美国目前的CPI和PPI。

三、美国调整对华关税展望

基于美国对关税调整的四点考虑，我们从关税调整的方向、方式和可能力度展望美国对华的关税政策。

3.1 关税调整方向：杂项制品、机械设备与部分运输设备可能是调整的主要方向

下一步，美国对华关税调整的主要方向可能是杂项制品、机械设备、纺织原料和部分与日常出行相关的运输设备等。美国做出关税调整（包括取消或者豁免）的目的主要是两个，一个是缓解当下燃眉之急的高通胀，一个是继续打压中国的高技术产品。从通胀贡献上考虑，家具等杂项制品、与日常出行相关的运输设备零件对降通胀的作用较大。从可替代性考虑，杂项制品、鞋帽制品、机械器具和纺织原料的可替代性难度较大。而从国内压力上看，“352豁免清单”中豁免项目数量最多的就是机械器具、纺织原料、仪器仪表和塑料橡胶。综合以上考虑，我们认为杂项制品、机械设备、纺织原料和部分与日常出行相关的运输设备可能是下一步关税调整的主要方向。

运输设备、仪器仪表等类别调整比例可能有限。从历史豁免清单上可以看到，美国对运输设备和仪器仪表等分类的豁免力度有限，这主要是受到该类别对中国战略重要性的限制。从进口商品对中国的战略意义上考虑，凡涉及到中国制造2025的产品关税，美国在做关税调整时都十分谨慎。由于中国制造2025十大重点领域中的航天航空设备、深海探测设备等多属于运输设备，因此这些类别的调整力度可能十分有限，要么是豁免项目的数量比较少，要么是对豁免商品有功能性限制，如：仅豁免不用于互联网的恒温器等、非高端交运设备及其零附件。

动植物油、矿物产品、木制品很可能继续保留加征的关税。从商品的可替代程度上看，中国在美国进口金额中占比较低的类别分别是动植物油、艺术藏品、矿物产品、植物产品等。这些进口类别美国可以使用其余供应商来替代份额本就不高的中国，因此很可能继续保留此类关税。从国内压力上看，549请求清单中未请求动植物油、矿物产品和珠宝首饰的豁免，可见这些类别的加征项目没有严重损害其经济利益。而352最终豁免项目驳回了植物产品、木制品等豁免，因此综合来看，我们认为动植物油、矿物产品、木制品等很可能继续保留加征的关税。

3.2 关税调整方式：更多的豁免与更少的关税取消

高通胀和美国国内压力双重夹击下，美国可能会用更多的豁免清单来替换关税取消。当前美国正处于关税调整的路口，继续加征、取消还是豁免是众多因素综合考虑后的结果，我们认为当前拜登全部取消关税的政治压力较大，更可能会取消小部分关税并用更多的豁免清单来进行关税调整。原因有三：1）关税豁免对物价的缓冲作用与取消关税没有明显区别。从结果上说，在豁免期内，关税取消与关税豁免对于商品的价格影响来说并无很大区别，二者均能对价格起到缓冲作用。2）关税取消后重新启动的程序繁琐。从程序上看，关税豁免到期后自动返回加征状态，但是关税取消后重启需要重新做出301调查。3）取消关税面临政治压力更大。从政治压力上看，取消关税面临的国内压力可能更大，因为很可能被认为“对华软弱”，过高的国内压力对于中期选举而言也不是一个有利因素。因此，在关税调整的选择上，我们猜想拜登可能会选择用更多的豁免清单来替换关税的取消。

3.3 关税调整力度：预计美国取消和豁免的商品价值约有400-500亿美元

关税调整力度上，预计今年可能会有400-500亿美元的出口商品被豁免或者取消。在历次关税豁免中，豁免商品清单常比两位HTS编码更加细致，因此以两位HTS编码划分的豁免清单存在豁免覆盖率（豁免商品数量/加征商品数量）。我们以两位HTS编码下豁免清单项目数和原加征清单项目数的比值估测四轮豁免清单中的豁免覆盖率，根据历史豁免覆盖率中枢和加征清单的贸易价值，可以大致估算出此次美国取消或者豁免的商品贸易价值的水平，我们预计今年可能会有400-500亿美元的出口商品被豁免或者取消。

风险因素：

全球经济形势超预期，中美国际关系的不确定性。