城市发展没钱万万不行，那么如何解决城市化的资金问题？

作者：李扬

来源：原子智库-腾讯新闻

日前，在中国城市百人论坛2020年会上，中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬指出，“十四五”期间中国的城乡一体化将有大的发展，但城乡一体化需要大量资金，面对全球百年未有之大变局、中国经济新常态以及新冠肺炎疫情的冲击，未来财政、金融状况将会比较吃紧，因此，解决好资金供给问题，将成为推进城乡一体化框架下的城市化发展的关键因素。

要解决城市发展的资金来源问题，李扬认为，首先，应转变政府职能，缩减政府直接参与经济活动的规模，从而控制支出、防止盲目举债；其次，要进行财税体制改革，让地方政府的权利和责任匹配起来，城市基础设施也要进行市场化运作，不能全部由政府负担；最后，在金融领域，建议实行资产证券化，实现基础设施向社会资本转让，设立城市基础设施投融资专营机构，应对城市化过程中大量的资金需求。

以下为正文：

成功去杠杆后，杠杆率重又上升

从2020年1-9月的财政收支状况上看，虽然情况在不断好转，但中国财政收支差额问题依然突出，并且，这种情况将在“十四五”时期延续。

从第一本账“一般公共预算”来看，1-9月份预算收入同比下降了6.4%，支出同比下降1.9%。收入下降是因为新冠肺炎疫情，支出下降是因为政府“过紧日子”，但是相比之下，收入下降得更多，财政赤字还是扩大了。

从第二本账“政府性基金”来看，收入增长了3.8%，但是支出增长了26.6%。二者都增长了，但是支出增长得快，同样出现了赤字的问题。值得注意的是，无论政府性基金的收入还是支出，增长较多的都和土地有关，都与城市化和城市基础设施密切相关。

在政府的赤字率和债务率均不断攀升的情况下，我国杠杆率的问题也再次凸显。国家金融与发展实验室的研究发现，2020年第一季度，中国实体经济杠杆率攀升了13.9个百分点，二季度则攀升了7.1个百分点，涨幅虽大大收窄，但上升的势头依然值得警惕。

其中，政府的杠杆率上升较多。在2015-2018年的4年中，中国政府在世界上罕见地做到了“去杠杆”；然而，面对经济增长率持续下行叠加新冠肺炎疫情的爆发，我们不得不重新采取积极的财政政策，杠杆率重又开始上升。

对于杠杆率上升问题，近期央行行长易纲表示，在今年抗疫的特殊时期，我们将容忍宏观杠杆率有所上升，待明年疫情得到进一步控制、GDP增速回升后，宏观杠杆率将会更稳一些。央行调查统计司司长阮健弘也表示，应该允许宏观杠杆率有阶段性的上升。

总的来看，杠杆率上升，是我国宏观政策应对新冠肺炎疫情的必然和必要举措。今年二季度宏观杠杆率升幅收窄的根本原因，在于经济增长率由负转正，杠杆率的分母因素发挥了更大的作用。所以，如果下半年经济增长继续恢复，则宏观杠杆率增幅进一步趋缓是可期的。

地方财政依赖上级和转移支付

从地方财政的组成来看，地方可支配财力主要来自于三个部分：一是归属地方的税和费，二是转移支付，三是政府性基金（主要是土地出让收入）。根据2019年4月财政部公布的一份文件中列出的36个省市的财政困难系数，从系数高达90、88.06的青海、宁夏，到系数最低数值仅有20-25的北京、青岛、上海和宁波，每个省份都或多或少存在财政困难的问题。而且，任何地方政府都不可能依靠自己的收入去平衡自己的支出，这肯定是一个体制性现象。在这种格局下，无论城市发展有多大的雄心壮志，没有钱是万万不行的。

今年以来，地方债发行规模增大，地方政府的债务负担有所加重。与此同时，地方债的投资效率亦令人关注，多数地区难以找到经过缜密计算、具有财务可持续性的项目，政府发债获取收入之后，有相当一部分资金没有支出，“趴”在政府的账上，没有形成真正的需求。出现这种情况，与发债的目的有所相悖。

而且，我们整个宏观调控效率越来越依赖广大地方政府的运行，从而出现了宏观调控“地方化”的问题。这将对我国未来的宏观调控的格局、机制和效率产生深远影响。

在过去几十年的发展中，地方政府积极发挥作用以及地方政府之间展开竞争，是迄今为止中国经济奇迹的“秘诀”之一。在中国的体制下，各级地方政府不仅扮演着对地方经济发展“积极干预者”的角色，同时扮演着“准公司”的角色。于是，地方政府积极作为，则经济活跃，增长迅速；反之，则经济增长迟缓。

问题在于，虽然事权主要在地方，然而中国的资金——无论是财政资金还是金融资源，却大多集中在中央。地方政府的事权和财权不匹配，导致其在财政上依赖上级政府乃至中央政府转移支付，在金融上严重依赖各类金融机构和融资平台。这一问题在“十四五”过程中肯定还会继续存在，而且必须予以解决。

转变政府职能，推进财税体制改革

解决上述问题，需要多措并举。

首先，应转变政府职能，缩减政府直接参与经济活动的规模。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。真正贯彻落实这些精神，仍需付出艰辛的努力。

同时，还要铲除个别官员的机会主义行为和个别地方政府的“政绩工程”冲动。早在2013年，中组部在《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中就已经提出，“要把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成、以盲目举债搞‘政绩工程’”。也就是说，从严治党，在这个问题上也应体现。

其次，从财税改革来看，一方面是要在资产负债表的框架下编制各级政府的“总账”，另一方面则是要进行财税体制改革。让地方政府的权利和责任匹配起来，城市基础设施也要进行市场化运作，不能全部由政府负担。

最后，在金融领域，建议实行资产证券化，实现基础设施向社会资本转让；设立城市基础设施投融资专营机构，应对城市化过程中大量的资金需求；以城镇化的未来收益为支撑，积极探索多样化的市政项目、发债模式，根据收益状况进行分类处理等。