吴敬琏：我国仍面临推进市场化的艰巨任务

作者：吴敬琏

来源：新浪财经

在纪念改革开放40周年的时候，我们应当认真回顾40年来改革的历程，深刻总结其中的经验和教训，以利于推进建设成熟的现代市场经济的改革进程。

1978年12月，以中共十一届三中全会为标志，中国进入了改革开放的新时代。虽然从一开始我国就把引入市场作为改善经济体制的一项重要内容，然而，无论是正确认识市场交易的本质以及市场经济的运行机制，还是把科学的认知落实到改革实践中去，都并非一帆风顺，而是经历了种种曲折乃至反复。因此，在纪念改革开放40周年的时候，我们应当认真回顾40年来改革的历程，深刻总结其中的经验和教训，以利于推进建设成熟的现代市场经济的改革进程。

20世纪80年代：在计划与市场之间摇摆

为了寻找救亡图存的道路，中国派出了大批官员出国考察。这些高级官员在考察中惊异地发现，一些原来与我国差距不大的国家和地区经过十来年的发展，其经济水平已远远走在了我们的前面。这些国家和地区市场推动的繁荣给了这些官员极大的震撼，使他们很快形成了中国需要引入市场、发展市场经济或称“商品经济”的共识。中国主要领导人也相继提出了“计划经济与市场经济相结合”的口号。

在中国这样长期实行计划经济的社会主义国家引入市场制度，无疑是理论和政策上的重大突破。但是，由于“左”的路线的思想钳制和与国际学术界的长期隔绝，我国理论界对20世纪经济科学的进展缺乏了解，人们对于什么是市场经济以及市场经济如何通过价格机制实现稀缺资源的有效配置不甚了了。于是许多人认为，只要允许产品在市场上买卖，就是商品经济或市场经济了，至于在这一市场上是否自主、自由地进行交易，价格形成是否受到行政管制和政策影响则被认为无关宏旨。

与此同时，苏联政治经济学教科书的影响还广泛存在。市场经济必然导致“竞争和无政府状态”的教条仍然盘踞在许多人的头脑之中。因此，人们就易于接受“计划经济为主，市场调节为辅”之类的药方。即使在赞同市场取向改革的人们中，也不乏有人主张给市场戴上计划的“笼头”，由党政领导机关设法加以“驾驭”。

总的来看，在20世纪80年代初期，强调中国经济的计划经济性质，加强国家计划的统一领导，还是理论和政策的基调。在这一基调下，改革还远远不是在整个经济体系内系统地进行，而只是着重于个别部门或个别方面的政策调整。即使某些带有制度变革性质的改革，如安徽、四川等地允许土地承包，也采取了不改变基本经济制度、实行集体所有和家庭承包“双层经营”的形式。

虽然这种变通性的政策调整取得了一定的成效，使原已陷于衰退和混乱的经济重新振作起来，步入发展的轨道，但是人们很快发现，仅仅依靠变通性的政策调整，并不足以实现国家振兴。正像邓小平在谈到1984年中共十二届三中全会议题时所说的：中国需要进行的，是不仅包括农业，也包括工业、商业、服务业、科学、文化、教育等领域“整个经济体制的全面的、有系统的改革”。显然，这样一种全面的、有系统的改革，不是靠“摸着石头过河”和“走一步、看一步”能把握的。于是，在20世纪80年代中期，开展了一场参与人员众多的“改革目标模式”大讨论。

变化的开端，是1984年的中共十二届三中全会明确了中国改革的目标是建立“在公有制基础上有计划的商品经济”，或者“社会主义商品经济”。80年代中期讨论的核心问题，是如何理解“社会主义商品经济”或“有计划的商品经济”和选择何种具体的体制模式。各界人士根据历史实绩和自己的理论框架作出了不同的判断。与改革初期的讨论相比，80年代中期的讨论有一个显著的区别就是，它是在理论与实践更高程度结合的基础上进行的。这是因为，一方面，我国经济工作的领导人员在改革实践中提高了自己的经济学素养；另一方面，有一批在国内外受过正规经济学训练的经济学家加入了改革者的队伍。这就使得讨论的质量大为提高。

这里特别值得注意的，是1985年9月中共全国党代表会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划（1986—1990年）的建议》（下称《建议》）对“社会主义商品经济”的具体内容作出了明确界定。在同年7月对《建议》草稿的讨论中，有的经济学家对该草稿单项突出搞活国有企业的改革提出了不同意见，认为商品经济是一个由自主经营自负盈亏的企业、竞争性的市场体系和以间接调节为主的宏观调节体系等多重元素组成的有机整体，这三方面的改革要同步推进。这一意见为全国党代表会议所接受，在《建议》中作出了如下的表述：“建立新型的社会主义经济体制，主要是抓好互相联系的三个方面：第一，进一步增强企业特别是全民所有制大中型企业的活力，使它们真正成为相对独立的，自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者；第二，进一步发展社会主义的有计划的商品市场，逐步完善市场体系；第三，国家对企业的管理逐步由直接控制为主转向间接控制为主。”按照匈牙利经济学家、哈佛大学教授科尔奈在1985年9月召开的“宏观经济管理国际讨论会”（“巴山轮”会议）上提出的把各国经济体制区分为直接行政控制（IA）、间接行政控制（IB）和完全自由放任的市场协调（ⅡA）、有宏观经济管理的市场协调（ⅡB）两大类四小类模式的基本分析框架，中国领导人选取了有宏观经济管理的市场协调模式，即ⅡB模式作为改革目标。

不过，后来事情发生了变化。1986年10月以后，当时的领导人越来越倾向于认为，搞活企业才是经济体制改革的出发点和立足点。而且认为，这是中国改革的基本理论和基本实践，不能动摇。此后，在国有经济中推行企业承包责任制就成了改革的主线。

在这样的情况下，形成一个什么样的经济体制就成为必须重新考虑的问题。当时的主导思想是，“不但在相当长时期内市场调节只能在一定范围和一定程度内运行，不可能调动全社会的经济活力。即使将来市场发育完善了，必要的计划调节和国家干预也是必不可少的”。因此，还是要回到“计划与市场相结合”的模式上去。于是，经过原国家计委和国家体改委等领导机关的反复讨论，党政一线领导决定采纳原国家计委研究机构提出的“国家调控市场，市场引导企业”或“国家掌握市场，市场引导企业”的“计划与市场相结合”模式建议，在中共十三大报告中把“有计划的商品经济”的“运行机制”确定为“国家调节市场，市场引导企业”。

这样一来，改革的目标模式也就由“有宏观经济管理的市场协调”（ⅡB）模式，退回到了“间接行政控制”（IB）模式。在后一种模式下，虽然企业的经营决策是由市场“引导”的，但是这个市场不是自由、自主地进行交易的真正市场，而是由政府掌控的所谓“管制下的市场”。在这种“市场”中，企业的自主决策权在很大程度上受到国家计划、主要是体现为选择性产业政策的间接计划的控制，市场参数也不可避免地遭到扭曲，因而就很难避免行政控制模式造成的种种缺失。在中国，这些缺失导致了20世纪80年代末期的经济波动乃至社会波动。

1992年，邓小平南方谈话推动了我国社会主义市场经济体制的建立

20世纪90年代：理论上的突破和改革的整体推进

在20世纪80年代末期出现经济和政治波动以后，一些人要求否定中共十三大重申的市场取向的改革方向，回到“计划经济为主、市场调节为辅”的方向上去。这种主张遭到邓小平等领导人的坚决抵制，于是他们把提法由“社会主义商品经济”改变为“计划经济与市场调节相结合”，意在强调中国经济的性质仍然是计划经济。同时，还在政策上采取了抑制民营企业等一系列“后退”的措施，造成了历时两年多的经济衰退。

在此背景下，爆发了一次“中国向何处去”的大争论。争论开始时，主张实行计划经济的“左”的观点具有明显的政治优势，但是随着改革力量在经济发展大趋势的支持下奋起反击，“后退”的势头“一而鼓、再而衰、三而竭”，中国迎来了重启改革的新局面。

在1991年10月到12月中共中央召集的讨论国内国际重大问题的系列座谈会上，与会经济学家在与江泽民总书记的对话中，令人信服地论证了确立社会主义市场经济改革目标的必要性。接着在1992年初邓小平南方谈话的推动下，1992年10月召开的中共第十四次全国代表大会正式宣布以市场机制在资源配置中起基础性作用的社会主义市场经济作为中国的改革目标，这是国际共产主义运动史上的伟大创举。

1992年10月12日，中国GCD第十四次全国代表大会在北京人民大会堂隆重开幕

根据中共十四大的这一决定，众多研究机构和研究人员就如何建设社会主义市场经济的制度基础提出了建议。在研究和采纳有关建议的基础上，1993年11月中共十四届三中全会审议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（下称十四届三中全会《决定》）草案。十四届三中全会《决定》把中共十四大确定的经济体制改革目标和基本原则具体化，既是我国建立社会主义市场经济体制的总体规划，也是90年代进行经济体制改革的行动纲领。它所开启的“培育和发展市场体系”，建设“统一、开放、竞争、有序的大市场”进程，对社会主义市场经济体制的建立产生了重大而深远的影响。

十四届三中全会《决定》在以下两个问题上获得重要突破。第一，明确提出“整体推进和重点突破相结合”的新改革战略，即不仅在“体制外”的边缘地带进行改革，而且要在国有部门打攻坚战，要求在20世纪末初步建立社会主义市场经济体制。第二，为重点领域的改革提出了目标，拟定了方案，其中包括：建立新的财政税收体制，改革的基本目标是将原来的财政包干制改造为合理划分中央政府与地方政府职权基础上的“分税制”和按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的规范税制；建立以国有商业银行为主体、多种金融机构并存、政策性金融与商业性金融分离的金融组织体系，建立统一、开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系和在中央政府领导下独立执行货币政策的中央银行体制；分两步进行外汇管理体制改革：首先取消双重汇率制，实现汇率并轨和经常项目下人民币有管理的可兑换，然后再视情况的发展取消对资本项目的外汇控制，实现人民币的完全可兑换；要求“进一步转换国有企业经营机制，建立产权明晰、责权明确、政企分开、科学管理的现代企业制度”，即现代公司制度；建立包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等内容的多层次社会保障制度，其中，城镇职工养老和医疗保险试行社会统筹与个人账户相结合的制度。

中共十四届三中全会以后，采取了一系列重大措施来推进改革。到20世纪90年代后期，在财政、金融、外汇管理等方面的改革大体上达到了中共十四届三中全会的要求。其中，外汇改革的成效最为显著，提前实现了《决定》所规定的在经常账户下实行“有管理的浮动汇率制”的目标，为中国对外贸易的超常发展和外汇收支结余的持续增长提供了有力支撑。

不过，其他方面改革的进度没有达到中共十四届三中全会的要求。为达到中共十四届三中全会要求建立统一、开放、竞争、有序的市场体系的目标，还需要在改革国有经济、建设社会主义法治国家等方面付出更大的努力。

1997年的中共十五大为了“加快国民经济市场化进程”“尽快建成统一开放、竞争有序的市场体系”，还在过去党政决定很少涉及的改善所有制结构问题上作出了重大决定。它要求将“调整和完善所有制结构”作为经济改革的首要任务，以便确立公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，为社会主义市场经济奠定产权制度基础。为此，代表大会对旧有的关于公有制经济、国有经济、私营经济（非公有制经济）地位与作用的提法作出了新的解读，主要包括以下三项：“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济”“要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式”“一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用”；否定了把国有经济的比重大小同社会主义性质的强弱直接联系起来和认为国有经济在国民经济中所占比重愈大愈好的苏联式观点，提出国有经济的主导作用主要体现在对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制力上，在其他领域国有经济比重的减少并不影响我国的社会主义性质（1999年中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》进一步明确，国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业）；明确宣布“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，对个体、私营等非公有制经济要鼓励、引导，使之健康发展”。

与经济体制改革相配合，中共十五大还提出了“扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”的改革要求。

在1995年制定“九五”计划（1996—2000年）时，原国家计委提出要把实现增长方式从投资拉动的粗放增长向效率驱动的集约增长转变提到议事日程上来。在决策讨论过程中，人们对于转变经济发展方式和改革开放两者之间关系的认识有了深化。通过分析苏联在20世纪60年代就提出了转变经济增长方式、到1991年制度剧变时仍未实现的原因，认识到不进行根本性的改革，改变苏联式的落后体制，就不可能实现增长方式的转变和效率的提高。所以，中共十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》正式提出“实现两个根本转变”，即实现经济增长方式从粗放型到集约型转变和经济体制从传统的计划经济向社会主义市场经济体制转变。并且指出，后一转变是前一转变的基础。

中共十四届三中全会后大力推进改革，并把“两个根本转变”结合起来进行。凭借90年代建立起来的社会主义市场经济基本框架和由此释放出来的亿万民众的积极性和创造性，中国实现了持续的高速增长。巨大的动能一直持续到本世纪，使中国在2010年跃居世界第二大经济体。

新世纪：改革踏上新征程

20世纪末，中国宣布初步建立起市场经济体制的基本框架。但是，通过市场化、法治化改革建立充满生机与活力的新体制的伟业并没有大功告成。由于命令经济或称统制经济的“遗产”还在一些领域严重存在，事实上形成的是一种“半市场、半统制”的制度格局。这种过渡性的体制存在两种可能的发展前途：或者是政府逐渐淡出对企业微观经济波动的干预，加强在市场失灵领域如市场监管、提供公共产品和服务等方面的职能，使过渡性的经济逐渐成长为在规则基础上运转的现代市场经济，即“法治的市场经济”；或者不断强化政府对市场的控制和干预，不断扩大国有经济的垄断力量，蜕变为政府全面控制经济社会发展的国家资本主义的畸形体制。

2006年以后，主张强化国家对市场掌控的力量在舆论界取得一定的势头，造成了改革的停顿，也使经济和社会矛盾日益积累，甚至出现了某些“国进民退”的现象。与此同时，改革的停顿也使经济发展模式转变发生了某种程度的逆转，在许多地区出现了用海量投资进行“形象工程”和“政绩工程”建设的潮流，使金融风险迅速积累。

不过，这个曲折也再次引发了一场关于“中国向何处去”的大辩论。愈来愈多的民众和官员要求“重启改革议程”，推进市场化、法治化的改革。这场大辩论的结果，是2012年中共十八次全国代表大会不孚众望，作出了“以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革”的历史性决定，在经济领域坚持“社会主义市场经济的改革方向”“处理好政府和市场的关系”“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”；在政治方面，要“加快推进社会主义民主政治制度化”“实现国家各项工作法治化”。

紧接着，中共十八届三中全会按照十八大指出的方向为全面深化改革制定了顶层设计、路线图和时间表。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称十八届三中全会《决定》）指明：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监督不到位问题。”并且着重指出：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”，并提出了多项措施加快这一制度的建设。这明显继承和发展了中共十四大以来关于社会主义市场经济的提法，切中中国现有经济体制存在的市场“条块分割”、参与主体差别待遇、行政干预过多、无序竞争等弊端和缺陷，并提出了解决办法。

中共十八届三中全会制定的改革行动纲领，比十四届三中全会的决定更加全面、丰满、准确。其要求进行的改革并不局限于有关经济发展的领域，正如十八届三中全会《决定》所指出的，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这就为全面深化改革指明了方向。十八届三中全会以后，中共中央和国务院又作出了许多决定和颁发了大量文件对各方面的改革提出具体要求。例如，2014年的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对依法治国和建设法治国家作出进一步的阐明。2015年10月中共中央和国务院发布了《关于推进价格机制改革的若干意见》，要求到2017年竞争性领域和竞争性环节的价格要基本放开，到2020年市场决定价格的机制基本完善。这份文件还提出了一项关系改革全局的任务，就是要“逐步建立竞争政策的基础性地位”。为了推进这项改革，2016年6月发布的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》要求建立公平竞争审查制度，防止出台新的排除、限制竞争的政策措施，并逐步清理、废除已有的妨碍公平竞争的规定和做法，这意味着要向确立竞争政策的基础性地位、产业政策服从竞争政策迈出关键的一步。2016年11月公布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》对完善市场经济产权制度基础进行了具体部署，提出了平等保护、全面保护、依法保护、共同参与、标本兼治产权保护的五项基本原则，要求甄别并坚决纠正涉及产权的错案冤案，严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，以发展的眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。

习近平总书记在2016年末的全国政协新年茶话会上宣布，各方面已经出台419个改革方案。这就是说，新体制“四梁八柱”的主体框架设计已经基本完成。在这种情况下，关键问题就是加强执行力，克服困难和障碍，把正确的方针、好的顶层设计和实施方案落实到位。

回首40年，凡是市场化、法治化改革取得实质性进展的时候，经济社会发展就会有比较好的表现，人民生活质量也会有显著的提升。但有时会囿于旧有的概念和口号，出现摇摆甚至倒退；也会以文件落实文件，在原地踏步，走了弯路甚至回头路还茫然不觉。这样，我们的建设事业就会遭到挫折，社会矛盾也会因之凸显。

所幸的是，虽然40年的改革经历了多次曲折，但是每经过一次曲折，我们都上了一个新的台阶。随着主流思想从“计划与市场相结合”发展到“市场在资源配置中起决定性作用”，理论界和决策层对于市场经济的认识总体来说是不断递进的。绝大多数人也逐渐突破了意识形态的桎梏，认识到建设法治的市场经济是通向富裕、民主、文明、和谐中国的必由之路。当然，我们也要清醒地认识到，命令经济的旧体制和陈旧落后的旧思维的影响仍然广泛存在，以致过去争论的某些场景还会不时若隐若现。当出现这些负面现象的时候，我们必须坚定不移地推进改革，消除影响社会经济发展的意识形态阻力和体制性障碍。只有这样，才有可能实现效率的提高、结构的改善和发展的持续。

展望未来：我们仍然面临着推进市场化、法治化改革的艰巨任务

如果把已经实现的改革与中共十一届三中全会以来历次党代表大会和中央全会决议设定的目标相比较就会发现，遗留任务还异常繁重。比如说，从1993年的十四届三中全会以来，中共历次全国代表大会和中央全会反复重申，只有建立起统一开放、竞争有序的市场体系，才能使市场在资源配置中起主导作用。现在看来，我们离达到这一目标还有相当大的差距。再如，为了实现国家治理体系和治理能力现代化，必须实行依法治国，建设法治国家。这显然是一件需要付出极大努力才能实现的任务。

所以，我们不能满足于已经取得的成就，而是要清醒地看到自己的不足。目前，中国面临着复杂多变的国内外环境，民间也存在着许多对未来发展不确定性的疑虑和纠结。成功应对多变的环境并消除民间的疑虑和纠结，不能仅仅依靠重申改革开放的远大目标。高大亮丽的口号固然能够振奋人心，要使社会各界同心同德地奋进，还得依靠在制度建设上取得实质性的进展，并在改进民生上使大众得到实惠。

从经济改革来说，我们当前的基本任务是，切实地把中共十八届三中全会制定的总体规划以及近几年来中共中央、国务院发布的多方面指导意见和具体改革方案落到实处。

第一，构建统一开放、竞争有序的现代市场体系，仍然是改革的核心任务。为了实现这一目标，必须从政治、经济、法治等多方面下手。保护产权、尊崇法治都是题中应有之义。目前仍然存在的大量行政保护、政商勾结以及把行政权力凌驾于市场与法律之上的行为，必须通过厉行竞争政策和完善执法体系来加以消除。

第二，党政领导机关要在营造良好营商环境和提供有效公共服务等方面认真负起自己的责任。现在特别需要注意的，一是要防止旧思想、旧体制的回潮，二是要切实地推进改革。政府的各项经济政策要从速实现由以选择性产业政策为中心到以竞争政策为基础的转变。要全面向纵深发展，实施市场准入的负面清单和政府职权的正面清单制度，真正做到依法治国和依宪治国。

第三，着力营造各种市场主体平等竞争的市场环境。目前国有企业依然掌握着大量重要经济资源，并且在许多行业中处于垄断地位。保持和强化这种格局难免压缩其他经济成分的生存空间，妨碍公平竞争市场的形成，并使整个国民经济的效率难以提高。如何对不同所有制企业实施竞争中性原则，还有一系列认识问题和实际问题需要认真解决。国有企业本身，也必须按照中共十八届三中全会《决定》，实现国有企业管理从“管人管事管资产”到“管资本为主”的转变。

第四，进一步推进对外开放。以开放促改革的发展是中国改革的一条基本经验。面对当前反全球化潮流在个别群体中流行的情况，中国必须积极践行中国领导人向国际社会作出的承诺，大幅度放宽外资市场准入，创造更有吸引力的投资环境，加强知识产权保护和主动扩大进口，为构建合作共赢的人类命运共同体作出自己的贡献。