财政如何“续力”?

本文来自格隆汇专栏:赵伟宏观探索,作者:赵伟团队

专项债“加量”、“准财政”发力等,或是财政“续力”的潜在途径

报告要点

伴随收支压力显现,财政“续力”预期升温。当前,补充财政收支缺口,有哪些潜在途径和约束,影响几何?本文梳理,可供参考。

一问:财政“续力”,有哪些潜在途径?专项债“加量”、“准财政”发力等

尽管财政收支压力显现,近期专项债项目申报、政策性金融工具等,透露的“广义财政”继续发力信号明确。前5个月,地方广义财政收支差额达5.8万亿元、创近年来同期新高,而中央转移支付、专项债募资等途径已明显“前置”,或使得地方财政收支平衡压力逐渐凸显。在此背景下,第三批专项债项目申报,3000亿元政策性、开发性金融工具推出等,推升了市场对 广义财政“续力”的预期。

专项债“加量”、“准财政”发力等,或是财政“续力”的潜在途径。截至6月,专项债新券已发行3.41万亿元、基本用完前两批下达额度,第三批专项债项目申报,或为新一批额度做准备。同时,“准财政”明显发力,新增8000亿元政策性、开发性贷款额度,创设3000亿元政策性、开发性金融工具,可作为预算内财政有效补充;金融工具还可为专项债项目资本金搭桥,助力项目加快落地。

二问:财政“续力”,可能面临哪些约束?预算制度、额度分布、项目储备

除“准财政”外,专项债额度提前下达、使用过往剩余限额或是财政“续力”的潜在方式,后者制度程序或相对简单。按此前授权,今年年底前,国务院可提前下达部分明年地方债额度,但提前使用可能涉及预算调整、额度分配等。相较之下,各地使用上年末专项债务剩余限额,制度流程或相对简单,地方人大审议通过即可;2018年财政部鼓励地方积极利用剩余限额,部分地区已有使用先例。

但剩余限额地区分布不均、优质项目储备不足等,可能影响专项债“加量”效果。截至2021年底,地方专项债务限额与余额之差有1.47万亿元,总体规模不小、但地区分布不均,仅北京和上海剩余限额合计超3500亿元、占全部剩余额度的24%,而财政收支压力较大的欠发达地区剩余限额较少。额度充足下,优质项目储备亦是关键,不仅影响额度使用,也可能拖累财政资金撬动杠杆的效果。

三问:财政“续力”,或带来什么影响?投资支持增强,但债务加快显性化

广义财政“续力”,增强基建投资支持力度的同时,助力产业、能源转型等。考虑到“准财政”的部分替代后,中性情景,今年广义财政收支缺口可能在5000-8000亿元附近,可能需专项债等“补充”。专项债放量的同时,投向基建比例抬升,侧重智能高科技等产业园区配套基建;近期,专项债支持范围扩大、新基建和新能源被纳入,“准财政”支持水利等重大项目,或有助于产业、能源转型。

但专项债快速扩张,可能加快地方债务压力的显性化,压缩未来地方财政腾挪空间。按照年初预算推算,今年地方政府债务率或达109%,如果考虑土地财政低迷、专项债“加量”,年底地方政府债务率可能接近120%的全国警戒线上限。债务累积下,专项债付息占地方政府性基金支出比重2021年已抬升至4.2%、部分地区甚至超过8%,专项债增多、土地低迷等,或进一步推升专项债付息压力。

风险提示:政策效果不及预期,疫情反复。

报告正文


一问:财政“续力”,有哪些潜在途径?


转移支付力度加大、地方债加快发行等,为地方财政支出前置提供有力支撑,但其财政收支平衡问题或在三季度末加快凸显。2022年前5月,地方广义财政收支差额达5.8万亿元、创近年同期新高,通过中央转移支付、专项债加快发行等资金尚可补充。但如果后续支出强度维持、而收入继续低迷,三季度末前后地方财政可能较难维持收支平衡,或需新的增量政策补充财政缺口。

尽管财政收支压力显现,近期专项债项目申报、政策性金融工具等,透露的“广义财政”继续发力信号明确。近期,2022年第三批专项债项目开始申报,专项债支持范围进一步扩大;同时,国常会确定发行金融债券筹资3000亿元,用于补充重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥。专项债项目的储备与“准财政”发力,推升了市场对广义财政“续力”的预期。

专项债“加量”、“准财政”发力等,或是财政“续力”的潜在途径。截至6月,专项债新券已发行3.41万亿元、基本用完前两批下达额度,第三批专项债项目申报,或为新一批额度做准备。同时,“准财政”明显发力,新增8000亿元政策性、开发性贷款额度,创设3000亿元金融工具,可作为预算内财政有效补充;金融工具还可为专项债项目资本金搭桥,助力项目加快落地。


二问:财政“续力”,可能面临哪些约束?


除“准财政”外,专项债额度提前下达、使用过往剩余限额或是财政“续力”的潜在方式,后者制度程序或相对简单。按照此前授权,今年年底前,国务院可提前下达部分明年地方债额度,但提前发行和使用,可能涉及总体预算调整、额度分配等。相较之下,各地使用上年末专项债务未使用的限额,需要走的制度流程或相对简单,地方人大审议通过即可;2018年财政部鼓励地方积极利用剩余限额,部分地区已使用过部分额度

①http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-12/29/content_5353467.htm

②http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/27/content_5277661.htm

③http://czt.jl.gov.cn/yjs/zfyjs/zfysjtz/2020_294917/202108/t20210817_8185232.html

但专项债“加量”空间,可能受到剩余限额地区分布不均等影响。截至2021年底,地方专项债务限额与余额之差虽有1.47万亿元,但地区分布不均;经济发达、财政实力雄厚的地区剩余额度较多,北京和上海剩余额度超3500亿元、占全部剩余额度的24%,欠发达地区剩余限额较少;而眼下欠发达地区财政收支压力更大,专项债剩余限额对其财政支持或有限。

此外,优质项目储备不足等,可能影响专项债“加量”效果。部分审计报告显示,2020年专项债资金“闲置”比例近20%,或指向专项债缺乏匹配项目。当前,超九成专项债项目外部融资比例不足10%;且随着项目加快落地,3-5月专项债项目外部融资比例进一步下降,或指向优质项目储备并不充裕,专项债“加量”发行或受项目掣肘。


三问:财政“续力”,或带来什么影响?


广义财政“续力”,增强基建投资支持力度的同时,助力产业、能源转型等。考虑到“准财政”的部分替代后,中性情景,今年广义财政收支缺口可能在5000-8000亿元附近,可能需专项债等“补充”。专项债放量的同时,投向基建比例抬升,侧重智能高科技等产业园区配套基建;近期,专项债支持范围扩大、新基建和新能源被纳入,“准财政”支持水利等重大项目,或有助于产业、能源转型。

但优质项目不足,可能对财政资金撬动杠杆的能力产生约束,或导致基建投资弹性低于预期。2022年前五月,专项债项目外部融资比例为17.4%,虽较去年的6.4%%有所提升,但仍表明专项债项目投资主要依赖自身资本金与专项债资金,带动外部融资能力较弱。因此,即便专项债“加量”发行、“准财政”金融工具对项目资本金给予支持,对基建投资影响也可能低于预期。

此外,专项债快速扩张,可能加快专项债付息压力的显性化,压缩未来地方政府举债空间。按照年初预算推算,今年地方政府债务率或达109%,如果考虑土地财政低迷、专项债“加量”,年底地方政府债务率可能接近120%的全国警戒线上限。债务累积下,专项债付息占地方政府性基金支出比重2021年已抬升至4.2%、部分地区甚至超过8%,专项债增多、土地低迷等,或进一步推升专项债付息压力。

经过研究,我们发现:

(1)财政收支压力显现下,第三批专项债项目申报,3000亿元政策性、开发性金融工具推出等,或指向专项债“加量”、“准财政”发力是后半年财政“续力”的潜在途径。

(2)除“准财政”外,专项债额度提前下达、使用过往剩余限额或是财政“续力”的潜在方式,后者制度程序或相对简单;但剩余限额地区分布不均、优质项目储备不足等,可能影响专项债“加量”效果。

(3)广义财政“续力”,增强基建投资支持力度的同时,助力产业、能源转型,但优质项目不足,撬动杠杆的能力较弱,或导致基建投资弹性低于预期。且专项债快速扩张,可能加快地方债务压力的显性化,压缩未来地方财政腾挪空间。

风险提示:

1、 政策效果不及预期。债务压制、项目质量等拖累稳增长需求释放,资金滞留在金融体系;疫情潜在反复风险,对项目开工、生产经营活动等的抑制。

2、 疫情反复。变异毒株加大防控难度,不排除疫情局部反复的可能。

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