兴证宏观：保障房的拉动有多大

投资要点

中央经济工作会议强调“坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设”，稳经济背景下，保障房成为重要抓手。保障性租赁住房政策潜在效果如何，对地产投资拉动的空间有多大？我们对此进行梳理与估算：

1998年以来我国住房保障发展经历三阶段。

• 1998-2007年市场起步与房改深化阶段：逐步实行住房分配货币化，“福利分房”阶段走向终结；

• 2008-2013年市场调控与供给加大阶段：住房保障发展重点转向保障性安居工程建设，实现大规模建设的开端；

• 2014年至今市场优化与转型发展阶段：租售并举，保障性安居工程建设重点发生转变，住房保障体系相应调整。

十四五”期间，保障性安居工程建设重点由棚改转向保障性租赁住房。“十二五”、“十三五”安居工程棚改目标逐渐完成，政策对棚改支持力度弱化，保障性安居工程建设重点逐渐转向保障性租赁住房，保障性租赁住房迎来新机遇。

从各地规划看，预计一线城市保障性租赁住房供给增加较快。

• 全国：在“房住不炒”的大背景下，“促进房地产业良性循环和健康发展”的主要抓手可能是增加保障性住房供给，完善长租房政策。

• 地方：“十四五”期间，一线城市平均规划租赁住房达到约47万套，规划形成供应租赁住房占住房供应总套数超过30%部分达到40%，二线城市平均规划租赁住房约21万套，三线城市平均约11万套。

• 企业：在“推进国有企事业单位存量用地盘活利用，鼓励市场主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发”的鼓励政策下，企业盘活存量土地的意愿提升。

本轮保障性租赁住房建设对地产投资拉动的估算：有望拉动1.1%-1.6%。从存量角度看，保障性安居工程总体规模较大，占地产投资比重或超过15%；从增量角度看，当前保障性安居工程建设的主要来源是保障性租赁住房，假设当前保障性租赁住房用地面积占住宅面积比为15%-20%，2022年比重达到30%，保障性租赁住房对地产的投资拉动在1.1%-1.6%之间。

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正文

1998年以来我国住房保障发展经历三阶段

自1998年房改以来，我国住房保障大致经历了三个阶段的发展历程，分别是1998-2007年市场起步与房改深化阶段，2008-2013年市场调控与供给加大阶段，2014年至今市场优化与转型发展阶段。

1998-2007年市场起步与房改深化阶段：逐步实行住房分配货币化，“福利分房”走向终结。1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，福利分房阶段走向终结，住房供应体系开始加强建立与完善，在此阶段，住房供应体系以经济适用房和廉租房为主，房地产业开始加快发展。随着市场发展进入二十一世纪，保障房新开工面积出现下滑，以经济适用房为代表的保障房体系的建设逐渐低于预期，市场开始转向调控阶段。

2008-2013年市场调控与供给加大阶段：大规模保障性安居工程建设的开端。2008年，金融危机逐渐蔓延至实体，经济景气度大幅下滑，下行压力加大。受前期收紧的政策和金融危机等因素影响，房地产市场呈收缩趋势，房价下滑明显，进入第三季度，房地产开始释放宽松信号，与此同时，政府在“四万亿投资计划”中提出加大保障房建设力度等一系列支持政策，刺激房地产市场增长。自2008年起，我国住房保障发展重点转向保障性安居工程建设，住房发展建设进入新阶段。

2014年至今市场优化与转型发展阶段：租售并举，保障性租赁住房迎来新机遇。在此阶段，廉租房和公租房经历并轨，共有产权房开始试点；“十三五”时期全国超额完成棚改目标任务，棚户区改造逐渐完成。

“十四五”规划强调要增加保障性住房供给，完善长租房政策，保障性安居工程建设重点逐渐向保障性租赁住房建设转变。我国住房保障体系主要内容也相应进行了一定的调整，保障性租赁住房加入保障性住房行列，形成了以公租房、保障性租赁住房和共有产权房为主体的住房保障体系。

十四五”期间，保障性安居工程建设重点由棚改转向保障性租赁住房

安居工程棚改目标逐渐完成，政策支持力度弱化：

• “十二五”、“十三五”规划陆续提出以棚户区改造为主的保障性安居工程具体量化指标。进入“十二五”时期，全面推进保障性住房建设，加快解决城镇中低收入家庭的住房困难问题，促进实现“住有所居”目标，成为我国住房保障建设的重点任务。“十二五”规划中提出要建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套（户），到2015年全国保障性住房覆盖面达到20%左右。以廉租房、公租房、棚户区改造、农村危房改造以及游牧民定居工程为主要内容的保障性安居工程进入大规模建设阶段。此后，中央“十三五”规划纲要中提出“未来五年城镇棚户区住房改造2000万套，基本完成城镇棚户区和危房改造任务”。 

• 当前，保障性安居工程建设重点转向保障性租赁住房。2015年6月，国务院在《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》中提出要在2015-2017年内实现棚户区改造1800万套目标。据公布数据，2016年至2019年底，全国棚改开工2157万套，已超额完成“十三五”规划纲要明确的目标任务。2018年实际完成棚户区住房改造620多万套，2019年棚改实际执行316万套，同比下滑49%。2019年全国公共财政支出中安居工程用于棚改支出的占比自2013年以来首次出现下滑，政策对棚改支持力度弱化，保障性租赁住房相关政策频出，保障性安居工程建设重点逐渐由棚户区改造转向保障性租赁住房。

保障性租赁住房或将迎来新机遇：

• 政策导向： 2021年7月2日，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房意见》，要求坚持“房住不炒”定位，扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。

• 主要内容：（1）多主体参与：政府、企业、社会共同参与；（2）多渠道保障土地供应：包括集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、非居住存量房屋等；（3）多路径筹集资金：银行业金融机构发行金融债券，企业发行信用类债券，商业保险资金，将保障性租赁住房纳入基础设施REITS项目等。

• 特点：面向新市民和青年人。（1）小户型，以建筑面积不超过70㎡的户型为主；（2）低租金，比同地段同品质房源的市场租金更便宜。保障性租赁住房不得上市销售或变相销售，严禁以保障性租赁住房为名违规经营或骗取优惠政策。

从各地规划看，预计一线城市保障性租赁住房供给增加较快

• 全国来看，保障性租赁住房相关政策频繁落地。中央“十三五”规划纲要中提出“未来五年城镇棚户区住房改造2000万套，基本完成城镇棚户区和危房改造任务”，截止2019年底，棚户区改造超额完成目标。中央“十四五”规划中强调要增加保障性住房供给，完善长租房政策，2021年7月2日，国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，提出加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权房为主体的住房保障体系，随着相关政策陆续落地，保障性租赁住房或将迎来新机遇。

• 各省来看，不同发展程度的城市积极提出各自租赁住房目标。继全国“十四五”规划相继出台后，多个省市陆续出台地方保障性租赁住房“十四五规划”。据已公布数据可知，“十四五”期间，以北上广深为代表的一线城市平均规划租赁住房达到约47万套，规划形成供应租赁住房占住房供应总套数超过30%，部分达到40%，反映此类城市租赁住房的高需求现状。以杭州、西安、成都等代表的二线城市平均规划租赁住房约21万套，以金华、温州、常州等为代表的三线城市平均规划租赁住房数量约11万套。

• 企业来看，企业盘活存量土地的意愿不断提升。2022年1月6日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，提出“推进国有企事业单位存量用地盘活利用，鼓励市场主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发”等相关鼓励政策，企业盘活存量土地的意愿不断提升。

本轮保障性租赁住房对房地产投资拉动的估算：有望达到约1.1%-1.6%

从存量角度看，保障性安居工程总体规模较大，占地产投资比重可能已超过15%；从增量角度看，当前保障性安居工程的建设主要来源是保障性租赁住房，两种不同情境假设下，预计2022年保障性租赁住房对地产的投资拉动有望达到1.1%-1.6%。

从存量角度看：当前保障性安居工程支出总额约为26133亿元，占地产投资比重超过15%。

保障性安居工程支出主要由公共财政支出、开发贷款、专项债和社会资本组成，依据2017-2019年数据，当前全国公共财政支出中保障性安居工程支出和保障性安居工程开发贷款支出金额约为3476.67亿元和11000.67亿元，2021年预算安排新增地方政府债专项债务限额36500亿元，以20%占比计算（截至12月15日，新增专项债券发行3.42万亿元，占已下达额度的97%，全年发行工作基本完成，约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业），预计今年保障性安居工程专项债约达7300亿元，当前公共财政支出、专项债和开发贷款支出总额约为21777.34亿元，假设社会资本投入占比约为20%，预计今年保障性安居工程支出总额为26133亿元。当前地产投资金额约为151,061亿元，保障性安居工程支出总额约占当前地产投资的17.30%。

从增量角度看：在2022年保障性住房占住宅总面积比重达到30%的情况下，预计对地产投资增速的额外拉动约1.1%-1.6%。

假定当前保障性租赁住房面积占住宅用地面积比为15%或20%。依据《国土资源统计年鉴》数据，截止到2017年三类保障性住房（经济适用房、廉租房、公共租赁住房）合计占住宅用地面积总比重约为14.4%，2009-2017年保障性住房平均占比约为19.2%。近几年经济适用房比例逐渐下降，公共租赁住房面向对象逐渐转向过去廉租房面向对象范围，未来保障性住房增量将主要来自于保障性租赁住房。由于2018年以后数据未公布，分两种情况假定当前保障性租赁住房占住宅面积比：1）乐观情况：2019年开始棚改有所下滑，保障性安居工程建设重点转向保障性租赁住房，当前保障性租赁住房占住宅用地面积比重有所上升，假设达到20%。2）中性情况：当前保障性租赁住房建设速度保持不变，保障性租赁住房占住宅用地面积比重与2017年接近，设为15%。

“十四五”规划中提出“新增保障性租赁住房占新增住房供应总量的比例应力争达到30%以上”。此次保障性租赁住房政策效果究竟有多大？在假设当前保障性租赁住房用地面积占住宅面积比为15%或20%，2022年比重达到30%的两种情况下，我们做出分析与预测：

• 假设住房建筑周期为3年，建筑成本为5264元/㎡。（1）当前土地成本为2991元/㎡。依据中国国土勘测规划院公布的《全国主要城市地价监测报告》，2014-2018年地面地价水平平均为6764元/㎡，2018年以后只公布增速，2019-2021年年末增速分别为0.54%、0.63%、0.52%，以6764元/㎡为基础，得到2021年地面地价水平约为6879元/㎡；依据住建部公布的《城市居住区规划设计标准》，三类建筑气候区划高层I类的住宅用地容积率中位数分别为2.1、2.3、2.5，平均得当前保障房容积率约为2.3。估算当前土地成本约为2991元/㎡。（2）当前建安成本为2273元/㎡。依据建设工程造价信息网公布的“全国住宅建安成本走势图”可知，已公布高层和小高层建安成本分别为2426元/㎡和2120元/㎡，平均得当前建安成本为2273元/㎡。

• 2020年房屋竣工面积为91218万㎡，假设当前住宅总面积与之持平，保障性租赁住房单套面积为60㎡。

两种情况下，对地产的投资拉动约为1.1%-1.6%：

• 假设当前和2022年保障性租赁住房用地面积占住宅总面积比分别为15%、30%：按照保障性租赁住房平均单套面积为60㎡，当前和2022年保障性租赁住房套数分别约为228、456万套，预计2022年新增加保障性租赁住房228万套，在住房建筑周期为3年的前提下，对地产投资的拉动约为1.6%。

• 假设当前和2022年保障性租赁住房用地面积占住宅总面积比分别为20%、30%：按照保障性租赁住房平均单套面积为60㎡，当前和2022年保障性租赁住房套数分别约为304、456万套，预计2022年新增加保障性租赁住房152万套，在住房建筑周期为3年的前提下，对地产投资的拉动约为1.1%。

整体而言，保障性租赁住房建设在未来几年仍将持续发力。尤其2022年财政发力可能前置的情况下，保障性租赁住房建设可能起到“稳增长”的效果，保障房建设有望持续扩容，对冲房地产部门整体的下行压力，对地产投资增速的增量贡献预计达到1.1%-1.6%。

风险提示：新冠病毒变异超预期，疫情对经济影响超预期风险。