浙商宏观:共同富裕如何影响产业政策?

本文来自格隆汇专栏:浙商宏观李超

共同富裕政策防止资本无序扩张措施或对市场会造成一定冲击,对消费股形成拖累,对科技成长股形成情绪影响,但情绪影响已基本结束。

摘要 

核心观点

在新发展阶段背景和共同富裕目标下,产业发展将迎来新格局,过去以差异化、选择性为基本特征的产业政策将逐步向普惠性、功能性特征转变。在当前阶段,普惠性、功能性产业政策将在创新、民生领域发力;差异化、选择性产业政策更适宜在补短板补链方面发力。共同富裕的实现根本上需要支持类产业政策推动产业转型升级,扩大优质供给,规范类政策短期内扭转不合理的行业弊病但并非长久之计。

我们认为,共同富裕政策防止资本无序扩张措施或对市场会造成一定冲击,对消费股形成拖累,对科技成长股形成情绪影响,但情绪影响已基本结束。我们继续提示,2021年中国下半年信用收缩之后经济下行压力逐渐增大,货币政策逐渐走向放松,无风险收益率继续下行并形成利率债和科技成长股发力为主的股债双牛。

共同富裕目标下产业政策将如何调整?

产业政策能否成功取决于是否顺应产业发展趋势。在新发展阶段背景和共同富裕目标下,产业发展将迎来新格局,过去以差异化、选择性为基本特征的产业政策或将难以完全适用,需要向普惠性、功能性特征转变。我们认为,实现共同富裕目标,产业政策以支持类为主,重在效率;以规范类为辅,侧重公平。

共同富裕夯实物质基础如何影响产业政策?

在支持自主创新、发展数字经济等高新产业方面,选择性产业政策较难精准发力,以功能性产业政策进行普惠性支持更具优势。一方面,通过反垄断、完善行业规则等方式规范行业发展、释放数据要素活力,对非垄断企业形成普惠性支持。另一方面,各区域应结合自身发展特点,以市场化方式选择适合自身比较优势的高新产业发展,浙江省的共同富裕行动方案在产业选择上并不完全适用于所有省份。同时,选择性产业政策支持补短板补链,提升经济循环效率。补短板补链稳固内循环基础,应从具体卡脖子环节出发,运用更为精准导向的产业政策发力支持。

共同富裕缩小差距如何影响产业政策?

在民生领域,短期内通过规范类政策扭转高成本等不合理现状,重塑产业格局,进而与中长期的扩大公共服务供给相结合推动民生领域高质量发展。提升公共服务均等化水平在于扩大供给。浙江省已有较好的公共服务供给体系建设基础,实现基本公共服务均等化难度相对较小,其他发展较为不足的省份在扩大公共服务供给时仍需循序渐进。另外,共同富裕需要畅通城乡区域经济循环,破除制约城乡区域要素平等交换、双向流动的体制机制障碍,推动城乡产业协调发展缩小城乡差距。

 共同富裕实现生态文明如何影响产业政策?

共同富裕中的生态文明建设并非一蹴而就,但同时也应注意“双碳”目标的艰巨性,支持行业绿色转型发展是较慢的中长变量,规范高耗能行业扩张是较快见效的短期变量,当前仍需规范与支持相结合,或更多依靠规范类政策,但根本上还需要向支持类政策为主导转变。GEP作为“绿水青山”转化为“金山银山”的基础制度,其重要性将逐步提升。

共同富裕实现精神文明如何影响产业政策?

我们认为,精神文明建设应主要依靠市场选择、政府起到规范作用。随着中等收入群体的扩大,精神消费在消费结构中的比重将大幅提高,文化、娱乐、旅游、体育等消费有望快速增长,这将促使符合精神文明趋势、大众健康的文化娱乐消费产业受益。产业政策应从消费者的身心健康、合法权益出发制定规范性专项政策,通过负面清单方式促进行业健康发展,负面清单之外交由市场创造优质服务。我们认为,共同富裕中精神文明的建设应注重因地制宜,结合各地的历史文化、自然环境禀赋有序进行差异化发展,可借鉴浙江省试点的经验但不能直接复制。

风险提示 

规范类政策力度超预期

正 文


共同富裕目标下产业政策将如何调整?


> 共同富裕推动产业政策转向普惠型、功能性

产业政策能否成功取决于是否顺应产业发展趋势。在新发展阶段背景和共同富裕目标下,产业发展将迎来新格局,过去以差异化、选择性为基本特征的产业政策或将难以完全适用,需要向普惠性、功能性特征转变。十四五规划中指出,“推动产业政策向普惠化和功能性转型,强化竞争政策基础性地位,支持技术创新和结构升级。”

我们认为,差异化、选择性产业政策与普惠性、功能性产业政策的关键区别在于,前者以政府为主体进行产业选择并主导资源向特定行业集中加快其发展,后者则将产业选择交给市场,让市场在资源配置中起决定性作用,政府专注于维护公平、弥补市场失灵的作用。

第一,产业发展趋势决定产业政策需向普惠型、功能性方向逐步转向。一方面,当前我国许多产业的发展已达到世界前沿水平,相比于过去有发达国家作为参照模板的阶段,通过赶超目标为参照选择产业的后发优势已不存在,使得选择性产业政策难度提升、风险加大。另一方面,我们在前期报告《共同富裕如何影响三次产业?》中提出,未来产业间的融合将加速催生新业态新产业,选择性产业政策更容易顾此失彼,通过普惠型、功能性产业政策营造适宜技术创新、新业态产业的环境,普及更多市场主体。

第二,我国产业发展的不充分特点使得差异化、选择性产业政策仍将较长时间存在。虽然普惠型、功能性产业政策是转变方向,但由于我国仍存在不少短板领域、卡脖子问题需要解决,同时百年未有之大变局背景下使得我国补短板补链任务较为紧迫,差异化、选择性产业政策能够集中力量,适宜运用于赶超型产业。

我们认为,未来产业政策能否发挥更大的作用,在于运用好惠普性、功能性产业政策与差异化、选择性产业政策之间的配合。例如,在推动人工智能为代表的科技革命中的核心产业或环节上,通过选择性产业政策集中力量进行突破占据技术制高点,同时运用功能性产业政策营造普惠环境,促进人工智能与其他产业加速融合催生更多新业态。

> 产业政策以支持类为主,重在效率

扩大中等收入群体除收入分配改革外,根本上还需要做大蛋糕提升经济发展质量,离不开支持产业高质量发展,提升经济效率。一是支持创新提升经济发展质量、释放各类要素活力,二是加快短板领域,打造国内大循环基础,从而提升供给体系对国内需求的适配性,打通经济循环堵点,提升产业链、供应链的完整性。

除兜底政策外,提高低收入群体更需要发展类产业政策支持。我们在前期报告《收入分配改革是共同富裕重要抓手——共同富裕系列研究之一》中提出,增加低收入群体收入更需注重产业增收。一方面,从我国已有的脱贫攻坚实践经验来看,通过发展电商、光伏、家政等产业以及对外劳务、发展边贸等市场化方式亦有助于增加低收入群体的收入。另一方面,城乡差距的缩小需要农业农村提升现代化发展水平,支持农业与制造业、服务业相融合,推动农业产业链延伸,提升农业效率,为农村群体增收。

> 产业政策以规范类为辅,侧重公平

第一,普惠型、功能性产业政策营造公平竞争的市场环境。以反垄断、防止资本无序扩张为代表的相关规范类政策,有助于防止一家独大、赢者通吃的产业格局固化,通过构建具有普惠性的规章制度让中小企业有公平机会参与到市场中,激发更多市场主体的创新活力,有助于实现共同富裕。

第二,普惠型、功能性产业政策支持公平普惠的民生环境。一方面,短期内通过规范类产业政策先扭转相关不利于民生公平的产业现状,例如近期我国已在居民降成本方面开始发力,如“双减”政策、医保目录“扩容”、“房住不炒”长效机制等。另一方面,中长期更需要扩大民生产业优质供给,弥补市场对公共品供给的失灵,例如提升农村、落后地区的公共服务质量,促进民生公平。

第三,规范不符合产业结构升级趋势的产业,实质上是保障践行产业结构升级群体的公平。在我国由过去粗放型增长模式向高质量发展模式的转变过程中,需要各地区各行业通过变革自身高能耗、高污染的生产方式,协同完成全国整体的转型目标,规范类产业政策促使各地区各行业完成各自分解目标实现公平,例如,能耗双控目标的践行促使各地区相对公平地协同完成全国能耗目标。


共同富裕夯实物质基础如何影响产业政策?


功能性产业政策支持创新、推动经济高质量发展

共同富裕目标的实现关键在于支持创新实现经济高质量发展。《意见》中提出:“坚持创新在现代化建设全局中的核心地位,深入实施创新驱动发展战略。”

支持自主创新主要依靠普惠性、功能性产业政策。除部分基础科学攻关项目外,推进产学研一体化、探索创新要素参与分配机制、促进产业集群、促进专精特新中小企业的发展主要需依靠市场机制发挥作用,政府更多起到搭建平台、提供公共服务、维护公平竞争的作用,营造适合市场主体创新的环境。 

共同富裕需要大力发展数字经济等高新产业。但由于数字经济具有与众多产业融合的特点,选择性产业政策较难精准发力,以功能性产业政策进行普惠性支持更具优势。

一方面,通过反垄断、完善行业规则等方式规范行业发展、释放数据要素活力,对非垄断企业形成普惠性支持。例如反垄断将促进更公平有效的市场竞争机制,改善行业竞争格局,有助于企业进行技术创新和再投资。我们认为,未来我国反垄断的主要手段可能将集中在建立规范的平台规则,对于涉事企业进行罚款,真正施行企业分拆的概率较低,重点可能会落在合并审查、事前规制上。但对于公益性质较强且不影响企业核心竞争力的业务,不排除进行拆分的可能性。重点将聚焦于数字经济、平台经济、知识产权保护等领域。

另一方面,各区域应结合自身发展特点,以市场化方式选择适合自身比较优势的高新产业发展,浙江省的共同富裕行动方案在产业选择上并不完全适用于所有省份。浙江省《实施方案》中提出,要“建成以‘产业大脑+未来工厂’为核心的数字经济系统,加快形成数字安防、集成电路等具有全球影响的数字产业集群,实现百亿以上产业集群产业大脑应用和工业互联网平台全覆盖。”这符合浙江省本身创新能力较高、数字要素较强等优势特征。部分战略性新兴产业,如生物技术、新能源产业因地制宜发展能够更好地缩小区域差距,实现共同富裕。

> 选择性产业政策支持补短板补链,提升经济循环效率

共同富裕的实现需建立在两个大循环的基础之上,应贯通生产、分配、流通、消费各环节,畅通经济良性循环、提升经济循环效率。《意见》中提出:“落实构建新发展格局要求,贯通生产、分配、流通、消费各环节,在率先实现共同富裕进程中畅通经济良性循环。”《实施方案》中从扩大居民消费和有效投资、加快建设“一带一路”重要枢纽、构建现代流通体系等方面出发畅通经济良性循环。

第一,补短板补链稳固内循环基础。应从具体卡脖子环节出发,运用更为精准导向的产业政策发力支持。“十四五”规划中提出要:“推进制造业补链强链,强化资源、技术、装备支撑,加强国际产业安全合作,推动产业链供应链多元化。”“巩固提升高铁、电力装备、新能源、船舶等领域全产业链竞争力,从符合未来产业变革方向的整机产品入手打造战略性全局性产业链。”“优化区域产业链布局,引导产业链关键环节留在国内。”

第二,共同富裕需要健全现代流通体系,补足流通体系中的短板,提升流通效率。健全现代流通体系对于畅通经济循环、构建新发展格局具有重要意义。习近平总书记在主持召开中央财经委员会第八次会议时强调:“高效流通体系能够在更大范围把生产和消费联系起来,扩大交易范围,推动分工深化,提高生产效率,促进财富创造。国内循环和国际循环都离不开高效的现代流通体系。”《实施方案》中提出,要“构建现代流通体系,推动海港、陆港、空港、信息港“四港”高效联动,打造国家级和区域级流通节点城市,培育具有全球竞争力的现代流通企业和商贸枢纽型市场,形成互联互通、智慧绿色的数字化流通体系,增强现代流通竞争力。”


共同富裕缩小差距如何影响产业政策?


为实现共同富裕缩小差距,短期内通过规范类产业政策扭转不合理的产业现状,中长期仍需要支持类产业政策扩大优质供给:第一,规范暴利行业,加大教育、医疗、住房等民生领域的公共服务政策力度,降低民生成本;第二,发展新型城镇化、大力发展特色产业,打好富民增收“组合拳”。

> 规范教育、医疗、住房等领域降民生成本

共同富裕政策除了从收入端调节一次、二次、三次分配以外,还可以从成本端降低居民的生活必需成本,从而缩小差距,这其中主要包括教育成本、医疗成本和住房成本。

由于长期以来教育、医疗、住房等民生领域的高成本已形成一定的固化趋势,短期内需通过规范类政策扭转社会对此类行业的惯性思维,打破现有局面,重塑产业格局,进而与中长期的扩大公共服务供给相结合推动高质量发展。因此,我们认为,在供给尚未形成的初期,规范类政策并不会一刀切,而会采用类似白名单的方式规范现有企业,主要起预期引导作用,大概率会根据经济形势和产业发展情况在政策的松紧程度上微调,但总体趋势并不会改变。

例如,在教育行业“双减政策”并非要将培训机构完全禁止,而是采用白名单方式,只有通过审核进入“白名单”的校外培训机构才能恢复运行,从而达到对培训机构规范目的。

又如,今年在房地产三条红线的规范政策收紧背景下,近期房地产市场有所降温,部分省市房地产价格回落显著,由于房地产在经济体系中具有“牵一发动全身”的地位,因此部分地方政府因城施策推出“限跌令”,体现规范类政策的短期放松,长期来看并不改变趋严态势,但更需依靠支持类政策扩大供给更为根本。

> 提升公共服务均等化水平在于扩大供给

中央财经委第十次会议便强调了加大公共服务政策、促进基本公共服务均等化,要从加大普惠性人力资本投入,完善养老和医疗保障体系、兜底救助体系、住房供应和保障体系等切实民生领域重点发力。

我们认为,浙江省已有较好的公共服务供给体系建设基础,实现基本公共服务均等化难度相对较小,其他发展较为不足的省份在扩大公共服务供给时仍需循序渐进。浙江省在教育、医疗、住房等民生领域持续推进公共服务均等化,主要包括以下扩大供给的支持政策为主:

第一,在教育均衡化方面,浙江省持续推进,大迈步走向共同富裕。截至2020年浙江已实现所有县(市、区)参与结对帮扶和乡村小规模学校受援结对两个全覆盖,全省共有3000余所、1600余对城乡学校参与结对帮扶,有效撬动学校生源、师资、资源的均衡分布。共同富裕方案将“县域义务教育校际差异系数”指标首次写入了重要文件,该指标体现了县域内城乡义务教育一体化改革的程度,目前该系数已经控制在0.3以内,一定程度上实现了浙江省义务教育的优质均衡发展。

第二,城乡双域大力打造现代化新单元,浙江省将升级全域住房服务。城市方面,将主要推进城市未来社区建设、老旧小区改造、公租房保障与住房租赁市场发展,至2020年底,全省已累计完成住宅加装电梯3766台,并将持续推进改造以实现到2025年,全省累计改造城镇老旧小区3000个,改造面积1亿平方米以上。而乡村方面,将继续推进乡新社区建设、推进农村基础设施标准化建设并开展未来乡村建设试点。例如余东村、浦山村等乡村版未来社区的建设已经迎来卓越成果,不仅建设了现代化农村,还为当地乡村旅游注入了新活力。

第三,浙江省为实现共同富裕将探索多条推进城乡医疗服务均等化的途径。浙江省持续多年探索县乡医疗服务的优化,通过县域医共体的建设,截止2020年浙江省已有70个县(市、区)将208家县级医院与1063家乡镇卫生院或社区卫生服务中心组建为161个医共体。浙江省还将规划有序推进三甲医院从中心城市向县市延伸、落实乡镇医疗卫生的“网底工程”与“山海”工程等以实现医疗服务均等化。

> 推动新型城镇化缩小城乡差距需支持配套产业发展

新型城镇化指以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以农业和生态为代价,着眼农民,涵盖农村,实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化,促进经济社会发展,对于实现共同富裕,增进人民福祉大有裨益。

浙江省的城镇化率水平位居我国各省前列,2020年末浙江省常住人口城镇化率72.17%,其推动城镇化的同时,相比其他省份也保持了较高的城乡均衡水平,其注重城乡协调发展的经验值得借鉴。浙江省《实施方案》文件中明确要开展新型城镇化“十百千”行动,加快四大都市区建设,推进“百县提质”,推进以县城为重要载体的城镇化建设《浙江省新型城镇化发展“十四五”规划》目标推动大中小城市和小城镇协调发展、农业转移人口全面融入城市、城市更加健康安全宜居、城市产业加快创新转型、城市治理体系和治理能力现代化、城乡融合发展水平不断提升。

共同富裕需要畅通城乡区域经济循环,破除制约城乡区域要素平等交换、双向流动的体制机制障碍,推动城乡产业协调发展。《实施方案》中提出要“推进‘百县提质’,推进以县城为重要载体的城镇化建设,推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹,赋予县级更多资源整合使用的自主权,加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。”

第一,共同富裕背景下的新型城镇化更加关注农村居民在新型城镇化过程中的福祉。《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》中着重强调了城乡融合,推动新型城镇化与乡村振兴全面对接,着力破解城乡二元结构,大力推进大中城市与小城镇协调发展,同时强调要切实保障农民工随迁子女平等接受义务教育。

第二,共同富裕背景下的新型城镇化更加注重城镇化进程的绿色化和数字化建设,《实施方案》中明确要全面推进新型智慧城市建设,培育未来城市实践区和现代化郊区新城,健全“轨道+公交+慢行”绿色出行网络,推动职住更加平衡适宜、出行更加便捷舒适。

第三,共同富裕背景下的新型城镇化还强调要以县城为载体推进新型城镇化,因地制宜造福当地百姓。《意见》指出要推进以县城为重要载体的城镇化建设,推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹,赋予县级更多资源整合使用的自主权。“十四五”规划中也提到,加快县城补短板强弱项,推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业配套等设施提级扩能,增强综合承载能力和治理能力。


共同富裕实现生态文明如何影响产业政策?


> 支持和规范政策并举促进经济绿色转型

共同富裕目标包含生态文明建设,重点在于实现碳达峰碳中和目标及经济绿色转型。《方案》明确将碳排放达峰作为浙江省共同富裕的目标,到2025年形成阶段性标志性成果,“实施碳排放达峰行动推动全面绿色转型取得明显成效,绿色产业发展、资源能源利用效率、清洁能源发展位居全国前列。”

我们认为,共同富裕中的生态文明建设并非一蹴而就,但同时也应注意“双碳”目标的艰巨性,支持行业绿色转型发展是较慢的中长变量,规范高耗能行业扩张是较快见效的短期变量,当前仍需规范与支持相结合,或更多依靠规范类政策,但根本上还需要向支持类政策为主导转变。

第一,在产业结构转换上,应支持低碳绿色行业发展,支持传统行业技术改造促进绿色转型升级,同时规范“两高”行业发展倒逼其技术改造。一方面,推动建筑、交通、农业领域绿色低碳发展,广泛开展绿色生活创建行动,强化绿色低碳科技创新支撑,以最小碳排放实现更高质量发展;另一方面,推动高碳产业绿色低碳转型,坚决遏制“两高”项目盲目发展,能耗双控等规范类政策倒逼传统高耗能产业转型升级,加快绿色制造体系建设。

第二,在能源结构调整上,支持构建清洁能源供应体系,从源头上降低碳排放。例如,应加快发展非化石能源方面,积极有序发展核电,大力提升风电、光伏发电规模,加快发展东中部分布式能源,建设一批多能互补的清洁能源基地。《十四五》提出,非化石能源占能源消费总量比重提高到 20%左右,浙江省在《方案》中提出更高要求,“确保完成能源‘双控’目标,非化石能源消费比重提高到24%”。在控制化石能源消费总量方面,合理控制煤电建设规模和发展节奏,推进以电代煤。有序放开油气勘探开发市场准入,加快深海、深层和非常规油气资源利用,推动油气增储上产。

第三,支持创新更多方式助力双碳目标。例如开展“零碳”体系试点建设,推进新增百万亩国土绿化行动,增加生态系统碳汇,建设碳达峰碳中和数智体系和综合应用场景,推进低碳转型立法。

> GEP是“绿水青山”转化为“金山银山”可能路径

生态系统生产总值(GEP-Gross Ecosystem Product)是指特定地域单元自然生态系统提供的所有生态产品的价值,通过确定核算地域范围、明确生态系统分布、编制生态产品清单等步骤,算出绿水青山的“价格”。自党的十八大明确要把资源、环境、生态纳入经济社会发展评价体系后,2013年2月25日,中国首个生态系统生产总值机制在内蒙古库布其沙漠实施,随后在浙江、云南、深圳等多省市进行试点。2021年5月19日,浙江省发展和改革委员会印发《浙江省生态系统生产总值(GEP)核算应用试点工作指南(试行)》,明确各试点地区要积极探索推动GEP核算成果进规划、进考核、进政策、进项目,同时鼓励GEP核算数字化,推进省级、地级平台建设。

我们认为,GEP作为“绿水青山”转化为“金山银山”的基础制度,其重要性将逐步提升。为实现共同富裕,《意见》提出全面推进生产生活方式绿色转型,“拓宽绿水青山就是金山银山转化通道,建立健全生态产品价值实现机制,探索完善具有浙江特点的生态系统生产总值(GEP)核算应用体系。”在GEP核算体系建设上,探索建立具有浙江特点的常态化GEP核算和考核制度,制定发布陆海GEP核算标准,全域推进GEP核算应用体系建设,完善与生态产品质量和价值相挂钩的财政奖补机制;在试点工作上,推进丽水生态产品价值实现机制国家试点,深化安吉践行绿水青山就是金山银山理念综合改革试点,探索创新优质水资源价值实现路径;其他的措施还有构建数字化和绿色发展相融合的生态经济体系、统筹推进自然资源资产产权制度改革、创新生态补偿机制、培育发展生态产品和生态资产交易市场、高标准推进绿色金融发展等。


共同富裕实现精神文明如何影响产业政策?


实现共同富裕离不开精神文明建设。《实施方案》指出,浙江要实施文化产业数字化战略,培育新兴文化业态,打造国家数字出版、短视频、音乐、网络视听产业基地;优化文化产业发展布局,推进之江文化产业带高质量发展,支持横店创建国家级影视文化产业先行示范区;实施百家文化名企创优工程,推进文化产业融合发展战略,纵深推进“诗画浙江·百县千碗”工程;建成全域旅游示范省,推进乡村旅游、森林康养、民宿经济全产业链发展,打造海洋旅游、山地旅游重要目的地,争取开展出入境游便利化改革试点。我们认为,共同富裕中精神文明的建设应注重因地制宜,结合各地的历史文化、自然环境禀赋有序进行差异化发展,可借鉴浙江省试点的经验但不能直接复制。

我们认为,精神文明建设应主要依靠市场选择、政府起到规范作用。随着中等收入群体的扩大,精神消费在消费结构中的比重将大幅提高,文化、娱乐、旅游、体育等类别的消费有望快速增长,这将促使符合精神文明趋势、大众健康的文化娱乐消费产业受益。产业政策应从消费者的身心健康、合法权益出发制定规范性专项政策,通过负面清单方式促进行业健康发展,负面清单之外交由市场创造优质服务。

 风险提示 

规范类政策力度超预期

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