国君宏观：出生人口断崖式下跌会持续吗？

导读

2021年上半年总出生人口或较2020年同期下降17%，连续两年出生人口断崖式下跌，既有短期疫情影响、二孩堆积效应消退，也有育龄妇女数量下降的长期趋势性因素。我们认为人口断崖式下跌未来不会持续，但总趋势压力依然较大（十四五期间出生人口复合增速-1.6%，总人口拐点在2027年），因此生育支持政策推进刻不容缓。回顾海外经验，现金生育补贴的效力最明显，生育支持体系构建亟需提速。

摘要

上半年出生人口数量或同比下跌17%，如果这一降幅延续全年，我国总和生育率将跌至1.1左右，在主要经济体中基本垫底，仅高于韩国。

出生人口连续两年大幅下跌，是长短期因素交叉导致：

1）一方面受到短期疫情和二孩堆积效应衰减的影响。2020年、2021年上半年出生人口数量或分别下降18%和17%，疫情反复导致中低收入群体的收入和就业受创，居民可支配收入中位数持续低于平均数。除了疫情影响外，二孩堆积效应的消退也是重要因素。剔除二孩的堆积效应后，我国长期总和生育率水平约1.09左右，和按照17%降幅估算的1.1基本相当，说明二孩堆积效应已基本消退完全。

2）另一方面，长期的主要拖累是育龄妇女数量衰减。2010年之后我国育龄妇女数量进入下行轨道，未来十五年将减少约5000万人。

随着短期影响因素从明年开始退散，我们认为出生人口的断崖式下跌不会持续。但长期趋势看，人口仍将承压，预计十四五期间出生人口复合增速为-1.6%，总人口拐点将在2027年左右。

当前人口与计划生育法完成修订，婚嫁、生育、养育、教育一体的生育支持体系已现雏形。三孩和配套支持政策以法律的形式得到了确认，生育支持体系主要涉及税收和住房支持、产假和职场制度、公共服务以及观念倡导等四类政策。

具体的支持政策正在紧锣密鼓地推进之中，部分细则已先行落地：

1）个别政策已经落地，如教育“双减”政策，要求规范校外培训，减轻义务教育阶段学生负担。

2）大部分政策还在研究推动中，预计将在较短的时间里陆续出台。比如财政部、卫健委等组建工作专班，研究推动将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除等。

3）地方承担了不小的生育支持任务，部分支持举措的决定权被下放到地方。比如北京市政府宣布对多个未成年子女家庭进行公租房直配，并给予生育三孩的女性职工额外30天生育奖励假。

4）攀枝花市成为全国首个发放现金补贴的地市。攀枝花市宣布对生育二孩及以上的家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金至3岁。中央未提及现金补贴，预计只有少数发达地区会出台相关政策。

现金补贴政策在生育支持体系中发挥关键作用。根据国外经验，补贴额度达到50%左右的人均GDP可能是比较有效的，那么我国的每孩现金补贴会在3.5万元以上。全国每年补贴支出预计在4000亿左右，可以效仿的几种支出方式包括公共预算直接拨款、设立专项基金或特殊账户。生育补贴属于投入大、见效慢的支出方向，仅凭地方政府难有明显成效。在迈向共同富裕的新发展阶段，保障所有人的生育权，现金补贴可能是救急良方。

正文

1.  短期与长期因素交叉，上半年出生人口继续断崖式下跌

1.1.  上半年出生人口或同比下降17%，意味着总和生育率降至1.1左右

上半年出生人口数量或同比下跌17%。进入下半年以来，多个地方政府公布了2021年上半年出生人口的情况，我们对此进行了汇总和统计。受限于数据的可得性，我们统计了 37个省、市、县的情况，合计2021年上半年总出生人口约为76万人，较2020年同期下降约17%。

我们认为相关分析结果对最新人口形势的判断具有较高的参考价值。主要原因如下：

1）虽然不是统计局最终公布出生人口数据，但生育登记、新生儿活产、新生儿疾病筛选等数据和实际出生情况的相关性较高，并且数据来源均为地方政府官方网站，可靠性有保障。

2）从历史经验来看，部分地方生育数据加总，能够基本得到对全国人口出生情况的有效估计。我们在报告《人口“危机”迫在眉睫？政策须调整——经济中长期问题系列之一》（20210226）中提及，各地方人口数据显示，2020年出生人数或较2019年下跌16.5%，而实际统计局公布的跌幅为18.1%，误差并不算大。

如果2021年全年出生人口下降17%，那就意味着我国总和生育率将跌至1.1左右，在主要经济体中仅高于韩国。2020年国家统计局公布的总和生育率水平为约1.3，如果假设全年出生人口数量下降约17%，以及育龄妇女数量减少约2%，那么2021年我国总和生育率将跌至1.1左右。全球大部分国家的总和生育率集中在1.5~2.0区间，东亚国家相对偏低，但日本仍有1.36，中国1.1的总和生育率在主要经济体中仅高于韩国。

1.2.  疫情显著影响生育意愿，二孩堆积效应消退拖累生育水平

出生人口数量为何连续两年快速下滑？2020年和2021年上半年出生人口分别下滑18%和17%，我们认为原因主要有两点：

1）一方面是疫情影响。在报告《人口“危机”迫在眉睫？政策须调整——经济中长期问题系列之一》（20210226）我们曾分析，疫情影响2020年出生人数约3个百分点。但是考虑到生孕周期，2020年实际受到影响的仅有4季度的出生人口，因为前三季度的出生人口均在2019年就都已经在母亲肚中。而2021年上半年，出生人口受到2020年二季度和三季度疫情的扰动，预计影响将大于3个百分点。

2）另一方面是二孩堆积效应的继续消退。2016年全面二孩放开后，此前堆积的生育意愿集中释放，出生人数一度较快上行，二孩出生比例甚至超过了一孩。近年出生人口较快下降，反映了前期二孩的堆叠效应加速消退。

到今年底，二孩堆积效应或已基本消退完全。根据我们在此前报告中的测算，剔除二孩的堆积效应后，我国长期总和生育率水平约1.09左右，和估算得到的2021年1.1的水平基本相当。这意味着二孩堆积效应或已基本消退。

1.3.  出生人口断崖式下跌不会持续，但长期看仍有下行压力

短期来看，疫情将持续拖累生育，特别是影响中低收入群体的生育意愿，政策支持或可解燃眉之急。疫情反复导致中低收入群体的收入和就业受创，居民可支配收入中位数增速持续低于平均增速，显示贫富差距有扩大趋势。16~24岁居民城镇调查失业率在2021年居高不下，表明青年人口就业压力较大。这两个都是会对生育产生直接冲击的领域，亟需政策支持。

从2022年开始，随着疫情过去和二孩堆积效应完全消退，出生人口持续断崖式下跌的概率较低。预计十四五期间，出生人口复合的增速为-1.6%，基本都会在2021年实现。受益于三孩政策落地，未来出生人口还将有一定的上行动能。在极端情形下，2021年总人口可能位于负增长边缘，但此后还会重拾升势，拐点将在2027年左右。

长期来看，我国育龄妇女数量衰减，对出生人口形成持续的下行压力，需要鼓励生育以提高生育率水平。由于长期执行计划生育政策，我国育龄妇女数量从2010年左右开始进入长期下行通道。育龄妇女数量属于慢变量，趋势一旦形成难以在短时间内改变。而总和生育率和育龄妇女数量共同决定了新生儿数量，在育龄妇女数量已经造成拖累的情况下，更需要政策支持，以提振生育意愿并提高生育率。

2.  生育支持体系已现雏形，一揽子政策将加速落地

2.1.  人口与计划生育法完成修订，生育支持体系已现雏形

人口与计划生育法完成修订，以法律的形式确认了三孩和配套支持政策，并保留了生育四孩或以上的可能。8月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定，正式宣布“一堆夫妻可以生育三个子女”，育儿假、托育服务体系等支持措施也同样被写入法律。同时新的《人口与计划生育法》对生育的态度也更加包容，删除了社会抚养费等处罚性条款，使得生育四孩、五孩也成为可能。

婚嫁、生育、养育、教育一体的生育支持体系已现雏形。7月20日，中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（下文简称《决定》），是未来一段时间生育政策的总纲。《决定》明确我国生育支持体系是要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，“采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施，减轻家庭生育、养育、教育负担”，具体措施涉及税收和住房支持、产假和职场制度、公共服务以及观念倡导等四类。

2.2.  部分相关细则已先行落地，地方支持政策有待铺开

各部委正在紧锣密鼓地开展研究和编制工作，部分细则已经先行落地，预计其他举措也将陆续出台。根据新华社报告，多项政策正处于研究、编制阶段。国家卫健委正在研究保育师国家职业资格标准以及《托育服务机构建设标准》《家庭托育点管理办法》等文件；财政部、卫健委等组建了工作专班，研究推动将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除等。部分细则已经落地，比如中办、国办在7月24日已经印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，即教育“双减”政策，规范校外培训，减轻义务教育阶段学生负担。目前国家发改委、卫生健康委、人社部、财政部等都在积极研究推动各自负责领域的支持政策，我们预计这些举措将在较短的时间里陆续出台。

地方政府承担了不小的生育支持任务，北京等地已开始行动。《决定》中将部分支持举措的决定权下放到地方，比如“支持有条件的地方开展父母育儿假试点”、“地方政府可以研究制定根据养育未成年子女负担情况实施差异化租赁和购买房屋的优惠政策”。目前一些地方政府已经开始行动，比如北京市政府宣布对多个未成年子女家庭进行公租房直配，并给予生育三孩的女性职工额外30天生育奖励假。

攀枝花市发放现金育儿补贴，成为全国“吃螃蟹”的第一地市，预计部分发达地区的政府将效仿。7月28日，四川省攀枝花市发布了《关于促进人力资源聚集的十六条政策措施》，其中就提到了生育二、三孩的家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子3岁。在国家没有明确要求的情况，地方出台现金育儿补贴的动力不足，我们认为可能只有部分发达地区的政府会出台相关政策。

2.3.  发放每孩3.5万元以上的现金补贴或将有效促进生育

借鉴他国经验，财政支持力度和生育水平显著正相关，其中现金补贴政策发挥了关键作用。从实践来看，补贴政策实施相对便捷，且效果立竿见影。总和生育率出现明显反弹的法国、瑞典、俄罗斯等国家，均采取了强度较高的补贴政策，每孩补贴占人均GDP的比例均在50%以上。韩国现金补贴力度较低，每孩补贴仅占人均GDP的15%左右，生育率也一直没有反弹迹象。日本虽然每孩补贴力度也超过了人均GDP的50%，但由于现金补贴政策开始的时间比较晚（2008年《孕妇大优惠计划》开始大规模补贴），生育率虽然有小幅反弹但是并不显著。

参考国外经验，每孩补贴额占人均GDP的50%可能是补贴政策发挥的作用的一个临界值，攀枝花市补贴的动机虽好但是效果可能一般。目前攀枝花市每孩补贴额约为1.8万元，但由于只对二孩、三孩进行了补贴，平均后的补贴额只有大约9000元，占攀枝花2020年人均GDP的11%，补贴力度低于韩国的15%，预计作用会比较有限。

在推行其他生育支持政策时建议全国性的现金生育补贴同步出台。如果按照人均GDP的50%来计算，每孩的补贴额度可能在3.5万元以上。全国各地财政状况参差不齐，许多省市能够用于生育支持的资金捉襟见肘。生育现金补贴属于投入大、见效慢的支出方向，如果仅凭自觉性，很难保证政策效果，最终或导致地区间的人力资本差和经济发展差放大。在迈向共同富裕的新发展阶段，为了公平保障所有人的生育权，避免“生育差距”放大，现金生育补贴“宜早不宜迟”。具体来看，我们建议尽快出台全国性的现金生育补贴，按照人均GDP的50%来计算，每孩补贴额度能够达到3.5万元以上。

全国每年生育补贴支出或达到4000亿元左右，可以效仿的支出方式包括公共预算直接拨款、设立专项基金或特殊账户。按照十四五期间1150~1200万/年的出生人口，如果每孩补贴3.5万元，那么生育补贴支出将达到约4000万元/年。2020年全国公共预算支出25万亿元，4000亿元相当于全年支出的1.6%。我们认为可以效仿的支出方式有以下几种：

1）一般公共预算直接拨款。目前来看，我国一般公共预算支出从基建类向民生类倾斜是大势所趋。2020年教育、卫生健康和就业社保三项支出是8.8万亿元，约占整个一般公共预算支出的35%。基建类支出的占比约为25%到30%之间，预计1.6%的生育补贴支出将主要从基建类中匀出。

2）设立专项基金。俄罗斯设立了“母亲基金”，专门用于生育补贴支出，我国也可能采用类似的模式。不过目前政府性基金中几乎没有用于民生类的，可能会设立特殊的专项基金。

3）设立特殊用途的个人专项账户，类似“公积金”的模式。新加坡会给新生儿设立儿童发展账户，然后将一部分补贴存入该账户。这个账户的资金父母也不能随意支取，只能被用于孩子的教育和医疗账户。