招商宏观：透视美国反垄断，监管仍未结束

核心观点：

反垄断与促进竞争是一个硬币的两面，竞争是经济自由主义思想的根源，是市场经济的基本运行机制，如何理解垄断对于竞争市场和经济的影响，是采取与否、采取何种反垄断政策背后的理论基础。不同的学术研究对于垄断对经济的影响虽然有不同的解读，但促进竞争的出发点主要有三个，一是效率，二是消费者福利，三是创新和技术进步，在此基础上，学者的看法由最初的垄断皆为负面，逐渐演化为区分不同形式、不同程度的垄断对于上述三个目标的不同影响，背后也反映出不同学派对于市场有效性和政府干预边界的不同理解。尽管存在差异，但各学派也基本认同市场会至少存在局部的失灵，这构成了政府采取促进竞争和反垄断措施的基础。

美国是世界上最早出台反垄断法的国家，其变革历程随着上述的产业组织理论的发展而发展演化。1973-2016年，美国国内反垄断政策处于一个边际放松期，对应着全球化进程、国际竞争的需要和自由化思想占据主流。金融危机使得经济自由化思想受到一些挑战，给反垄断的卷土重来埋下了种子，近年来贫富差距分化的矛盾愈演愈烈，推动美国进入了新一轮反垄断浪潮。

美国从2017年开始逐渐展露出一些反垄断的政策倾向，而这一阶段欧洲已开始针对美国互联网巨头展开一系列反垄断调查和罚款。2019年6月，美国联邦贸易委员会和美国司法部获得对美国互联网巨头展开调查的权限；2020年10月6日，《数字市场竞争调查》发布，以此为依据，美国政府开始对谷歌、Facebook等企业发起反垄断诉讼；2021年6月，美国众议院推出五项法案，剑指互联网反垄断，不过法案仍处于草案阶段；7月9日，拜登政府颁布了《促进美国经济竞争的行政命令》，该行政命令一方面将此前较为集中于互联网领域的反垄断进一步拓展至经济中更为广泛、全面的领域，另一方面，由于行政命令是一个初步的指引，后续真正的政策落实需要美国政府各部门的推动、配合，且可能涉及到国会立法层面，因此对美国而言，这一轮反垄断浪潮还并未结束。

以下为正文内容：

2017年开始，反垄断即在欧美初露头角，新冠疫情冲击后，宏观形势巨变，数字经济进一步获得发展的土壤，但其与传统领域的竞争从增量式转向存量式，传统领域愈加受到挑战，更加推动了主要国家政府展开如火如荼的反垄断行动。理解反垄断的本质、形式和影响，成为当下理解数字经济和主要产业未来发展态势的关键。

一、竞争与垄断的理论发展

反垄断与促进竞争是一个硬币的两面，竞争是经济自由主义思想的根源，是市场经济的基本运行机制，如何理解垄断对于竞争市场和经济的影响，是采取与否、采取何种反垄断政策背后的理论基础。

1776年，亚当·斯密在《国富论》中论证了经济秩序由上帝“看不见的手”安排，因而倡导自由竞争、反对政府干预。

此后，帕累托、马歇尔和奈特等新古典经济学家提出了完全竞争模式，并论证了完全竞争市场会形成资源的最佳配置。完全竞争市场被假定为没有垄断、没有摩擦、自动保持均衡的市场，市场参与者也都能获取充分、对称的信息。而垄断会导致资源配置的低效率和社会福利损失, 压制竞争功能的发挥, 影响市场机制的运转, 因而需要对其进行控制。新古典竞争理论影响了美国早期的反垄断政策的制定和演进。

20世纪40年代，熊彼特创立了创新理论与动态竞争理论，强调技术进步和产业组织新形式在竞争过程中的作用，并且把技术进步与大企业规模经营联系起来，认为大企业能够实现技术进步。在熊彼特看来，大企业由于创新和技术进步形成的垄断不是真正的垄断，创业利润中包含的垄断盈利，是颁给成功者的奖金。熊彼特一方面认为垄断具有一定的优越性，另一方面也并不主张无限制地扩大垄断，而是主张政府运用调节力量限制和削弱垄断，健全市场机制，尽可能地为企业创造竞争的环境。

20世纪50-60年代，克拉克提出了有效竞争理论，认为竞争过程中在一段可以自由反应时期内存在垄断是必要、合理的。因为它不是非效率垄断，而是效率垄断，是由于企业创新形成的市场优先地位，但它不是长期不变的，随着模仿过程的普遍化，原有的垄断地位也随之消失。因此，竞争政策的目标不应针对消除竞争不完善或垄断因素，而是要保证竞争过程的动态性质，把实现经济技术进步放在优先位置。

哈佛学派进一步发展了有效竞争理论，认为市场结构可以解释或决定企业在市场上的特定行为，寡占的市场结构会产生寡占的市场行为, 进而导致不良的市场绩效和资源配置的非效率。因而主张反垄断政策必须对市场结构和市场行为进行干预、调节，例如阻止卡特尔和协调行为方式、拆散市场中占统治地位的企业、控制合并，通过国家影响提高要素流动性，国家直接干预等。哈佛学派的结构主义主张对二战后美国反垄断政策的实施和强化产生了重大影响。成为美国政府制定竞争政策的依据。

随着新制度经济学发展的影响，芝加哥学派理论逐渐形成，芝加哥学派理论以效率为中心，指出市场机制本身是完美的，竞争是市场经济的常态，而垄断只是暂时现象，大公司的高利润完全可能是经营活动高效率的结果, 而与市场垄断无关。由于市场机制能够有效发挥作用，政府并不需要进行过多干预。芝加哥学派特别强调对实施反托拉斯法的适用标准的分析重点，应从市场份额转向经济效益；反托拉斯法是保护竞争，而不是单纯保护竞争者。如果市场上竞争者过多，不利于规模经济效益的提高，就应允许竞争者之间的兼并。只要市场是可竞争的, 少数几家大企业纵向或横向兼并, 并不损害市场效率和消费者利益。芝加哥学派主张以经济效率作为反垄断立法的目的和反垄断的标准, 反垄断政策的重点应是对企业的市场行为进行干预, 其中主要是对卡特尔等企业间价格协调行为和分配市场的串谋行为实行禁止和控制, 因为这些市场行为限制产出却未能提高生产效率, 从而损害了消费者的福利。美国在20 世纪70 年代之后逐渐明确了反垄断的核心目标是经济效率。到上世纪80 年代初里根政府执政时期, 芝加哥学派已取代哈佛学派成为美国反垄断政策的主流理论。

总结来看，不同的学术研究对于垄断对经济的影响虽然有不同的解读，但促进竞争的出发点主要有三个，一是效率，二是消费者福利，三是创新和技术进步，当然，三者之间本身也存在密切的关联。在此基础上，学者的看法由最初的垄断皆为负面，逐渐演化为区分不同形式、不同程度的垄断对于上述三个目标的不同影响，背后也反映出不同学派对于市场有效性和政府干预边界的不同理解。尽管存在差异，但各学派也基本认同市场会至少存在局部的失灵，这构成了政府采取促进竞争和反垄断措施的基础。

二、美国反垄断政策的历史

美国是世界上最早出台反垄断法的国家，其变革历程随着上述的产业组织理论的发展而发展演化。

19世纪下半叶, 美国资本主义自由竞争发展到了顶峰, 垄断行为引起公众的反感和恐惧。为了避免维护公平竞争, 保持资本主义经济竞争的有效性和充分活力, 美国国会在1890 年通过了第一部反垄断法, 即《谢尔曼法》。这是美国反垄断的起点。该法规定：凡以托拉斯形式订立契约、实行合并或阴谋限制贸易的行为，均属违法，旨在垄断州际商业和贸易的任何一部分的垄断或试图垄断、联合或共谋犯罪。违反该法的个人或组织，将受到民事的或刑事的制裁。该法奠定了反垄断法的坚实基础，至今仍然是美国反垄断的基本准则。但是，该法对什么是垄断行为、什么是限制贸易活动没做出明确解释，为司法解释留下了广泛的空间。

余东华（2008）认为，可以将美国反垄断政策的演进历程分为以下5个阶段：

第一阶段是1890-1913 年, 反垄断政策的早期阶段。在《谢尔曼法》通过初期, 反垄断的案件很少, 部分原因在于该法的语言过于简单, 条文规定过于原则化, 法律解释伸缩性较大, 在实际中缺乏可操作性。进入20 世纪初期, 罗斯福总统和塔夫脱总统比较认真地执行了反垄断法, 使得反垄断的基本程序和审判框架逐步形成。

第二阶段是1914 -1935 年, 反垄断政策体系化阶段。1914年美国国会颁布了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》, 标志着美国反垄断的法律制度基本形成。《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》列举了一系列限制竞争的商业行为, 使得反垄断政策得以进一步发展并具有一定的可操作性。1914年美国依据《联邦贸易委员会法》成立了专门的反垄断执行机构——联邦贸易委员会，与1903 年成立的司法部反垄断局一起, 成为美国反垄断政策的实施组织。

第三阶段是1936 -1972 年, 反垄断力度逐步加大阶段。这一时期, 美国国会针对反垄断实践中出现的新问题, 加强了对反垄断法的完善和补充, 出台了一系列的单行法规、指南和判例等辅助性法规, 形成了一套比较完备的反垄断政策体系。同时, 经济理论及其分析方法在反垄断的判决中起着越来越重要的作用,经济学分析逐渐替代了原先的法律传统标准。这一阶段，哈佛学派对美国反垄断政策产生了较大影响, 其结构主义主张使得美国政府加大了反垄断的力度, 扩大了反垄断政策的适用范围。在20 世纪50 年代左右, 美国出现了新一轮的反垄断高潮, 尤其是在共和党执政期间, 政府加大了反垄断力度，扩大了反垄断政策的适用范围。

第四阶段是1973 -1991 年, 反垄断政策逐步放松的阶段。20世纪70 年代，受芝加哥学派等新自由主义经济学的影响, 美国政府开始审慎对待反垄断政策, 并逐步消除反垄断中的教条主义倾向，更加关注垄断行为对经济效率的影响。与此同时, 美国政府开始实行对私人企业放松管制的政策，对企业兼并行为的控制明显放松, 使得美国出现了新一轮的兼并浪潮。

第五阶段是1992年以后, 反垄断政策实施弹性进一步加大。随着新经济现象的出现、经济全球化趋势的加快和美国所处的国际竞争环境的变化, 美国的反垄断政策的弹性进一步加大, 对大企业的反垄断制裁更加谨慎。20世纪90年代以来, 在国际上实施反垄断政策国家的数量明显增加的同时, 美国国内却出现了反对反垄断政策的呼声。随着美国企业在国际市场上竞争能力的下降, 一部分代表大企业利益的经济学家认为, 企业在国际市场的竞争取决于是否拥有新技术, 能否开发新产品, 而开拓新技术需要巨额资金,只有实力雄厚的大公司才能拥有数量可观的资金。为了保护企业创新的积极性、保持美国大企业在国际竞争中的优势地位, 就应反对反垄断政策。

从美国反垄断的历史来看，1973-2016年，美国国内反垄断政策处于一个边际放松期，对应着全球化进程、国际竞争的需要和自由化思想占据主流。金融危机使得经济自由化思想受到一些挑战，给反垄断的卷土重来埋下了种子，近年来贫富差距分化的矛盾愈演愈烈，推动美国进入了新一轮反垄断浪潮。疫情期间，数字经济逆势扩张，加剧了科技巨头的垄断地位，更提高了反垄断的必要性，加速了当前美国的反垄断进程。

三、美国新一轮反垄断进行时

随着数字经济的蓬勃发展，科技巨头日益成为全球反垄断的重点监管对象，欧美发达国家较早即启动了相关进程。总结当前主要国家/地区采取的反垄断措施可见：第一，反垄断是一国政府对国内经济结构调整、保护创新潜力的重要方式；第二，反垄断是新经济领域国际竞争的新方式，完善的反垄断法制安排是防范国际巨头冲击本国产业的重要举措，一国的跨国科技企业出于自身竞争力的角度也需要应对和适应更为严格的监管环境；第三，改善财政状况和进行经济利益再分配的一种方式。

美国从2017年开始逐渐展露出一些反垄断的政策倾向，不过这一阶段的反垄断举措带有一定的维护国家安全的意图，而这一阶段欧洲已开始针对美国互联网巨头展开一系列反垄断调查和罚款。2019年6月，美国联邦贸易委员会和美国司法部获得对美国互联网巨头展开调查的权限，美国反垄断政策的矛头正式指向美国国内，针对互联网企业的反垄断也正式成为重中之重。

《数字市场竞争调查》

2020年10月6日，美国国会众议院司法委员会反垄断小组委员会发布了《数字市场竞争调查》，报告指出，苹果、亚马逊、脸书和谷歌（GAFA）四大科技巨头存在垄断行为，阻碍了行业市场的创新与发展，损害到了消费者的相关利益。Facebook被批评为了维持和扩大垄断地位，时常采取收购竞争对手、甚至通过复制竞争对手服务等手段以达到商业目的；谷歌则被指出在搜索结果中优先展示自己的产品来打击竞争对手；亚马逊利用其作为最大的在线零售商和领先的电子商务市场的市场优势，来阻碍潜在的竞争对手；苹果被指垄断了iPhone和iPad的应用市场，使该公司能够从应用开发者的销售中抽取过多的佣金。

众议院司法委员会反垄断小组表示，应该对这些企业巨头实施更严格的监管，建议对这些科技企业实行结构性分离，比如强迫企业拆分或者调整业务结构等。以上述调查为依据，美国司法部和美国联邦贸易委员会开始对谷歌、Facebook等企业发起反垄断诉讼。

五项法案力推互联网反垄断

2021年6月11日，美国国会众议院公布了五项仍以草案形式存在的法案，分别为《美国选择和创新在线法案》、《终止平台垄断法案》、《平台竞争和机会法案》、《合并申请费现代化法案》、《服务交换法案》。

《终止平台垄断法案》要求在线市场平台将不得拥有可以利用该平台完成销售或提供产品或服务的自有业务，或不得将购买服务作为客户访问该平台的条件。运营上述市场平台的公司也不能拥有造成利益冲突的业务，例如通过创造激励措施来使自营产品或服务优于平台上的竞争对手。

《美国选择和创新在线法案》将禁止占主导地位的市场平台运营商让自营产品和服务优于平台上竞争对手的产品和服务。主导平台也不得有其他类型的歧视行为，例如切断竞争对手使用平台提供的服务，并禁止主导平台使用在其服务中收集的、不对外公开的数据来助长自营产品和服务等。

《服务交换法案》要求主导市场平台同竞争对手建立符合一定标准的数据可迁移与互操作性，例如令消费者更容易将数据带到其他平台、不同社交媒体的用户可以进行交流，或允许电商卖家将客户评论从一个平台导入至另一个平台等。

《合并申请费现代化法案》将提高价值超过10亿美元的并购案向FTC和DOJ的费用，同时降低价值不足50万美元并购的备案申请费，预计执行首年可为反垄断执法机构创造约1.35亿美元收入。

《平台竞争和机会法案》规定大型在线平台收购竞争对手或潜在对手是非法的，并在收购审查中将举证责任转移至占主导地位的市场平台一方，即平台需要证明其收购合法，而不再由政府证明这种收购会遏制竞争。

五项草案中有四项“仅针对6000亿美元或以上市值的大型科技公司”，因而只有亚马逊、苹果、Facebook和谷歌四家科技巨头会受到这四项法案影响，体现出上述政策的强针对性。以上草案尚处于提出阶段，尚未通过国会和立法实行。

《促进美国经济竞争的行政命令》

2021年7月9日，美国总统拜登发布了《促进美国经济竞争的行政命令》，行政命令中囊括了针对劳动力市场、医疗、科技、互联网、农业、运输、金融领域的多项促进竞争的倡议。在行政命令中，拜登政府已经说明，推出促进竞争行政命令的原因在于：第一，对工人来说，竞争激烈的市场创造了更多高质量的工作机会，以及换工作或协商更高工资的经济自由；第二，对于小企业和农民来说，竞争市场在供应商和主要买家之间创造了更多选择，从而带来更多实得收入，他们可以将这些收入再投资于企业；第三，对企业家来说，它提供了实验、创新和追求新想法的空间，这在几个世纪以来一直在推动美国经济并提高美国人的生活质量；第四，对消费者来说，这意味着更多的选择、更好的服务和更低的价格。因此，强有力的竞争对于保持美国作为世界领先经济体的地位至关重要。

同时，拜登政府在总统办公厅内设立了一个白宫竞争委员会。负责协调、促进和推动联邦政府努力解决美国经济中的过度集中、垄断和不公平竞争或直接影响美国经济的问题，理事会由总统经济政策助理兼国家经济委员会主任领导，由他担任理事会主席。委员会除主席外，还由下列成员组成：财政部长；国防部长；司法部长；农业部长；商务部长；劳工部长；卫生及公众服务部部长；运输部长；信息和管制事务厅署长；理事会或每半年举行一次会议。

《促进美国经济竞争的行政命令》一方面将此前较为集中于互联网领域的反垄断进一步拓展至经济中更为广泛、全面的领域，另一方面，由于行政命令是一个初步的指引，后续真正的政策落实需要美国政府各部门的推动、配合，且可能涉及到国会立法层面，因此对美国而言，这一轮反垄断浪潮还并未结束。