美国债务上限恢复有何影响？

 2021年8月1日起，美国债务上限将恢复，联邦政府可能采取“非常规措施”以避免政府关门和债务违约。历史上，美国国会通常会在“非常规措施”穷尽前提高债务上限。

若7月31日前不能提高债务上限，则最早的投票时间为9月20日。联邦政府可能需要以非常规手段维持运行近2个月的时间。

当前联邦政府偿还国债利息的压力不大，主要资金压力来自于高额的福利支出。若债务上限决议拖延至9月底，为了兑现福利支出，仍有政府关门的风险。倘若发生政府关门，标普500、美元指数的短期利空较为明显，同时美债收益率也倾向下行。

在债务上限问题解决前，短期资产荒现象犹存，施压长端美债利率下行。但与此同时倒逼联储尽快Taper，待进一步吹风Taper，长端美债利率将开启此轮周期的最后一波反弹。

2021年8月1日起，美国联邦政府债务上限将再度恢复。从近期美国财政部长耶伦透露的信息看，美国国会很可能无法在7月31日前提高债务上限或是再度取消债券上限。美国政府会再度关门吗？对市场将产生怎样的影响？

一、债务上限始末

根据美国宪法，只有美国国会有权批准联邦政府的借贷。因此1917年之前，美国国会对联邦债务逐一审核。1917年，美国参加第一次世界大战后，为了提高财政灵活性，美国国会开始设立债务上限，当时只针对新发行债券规模。1939年和1941年进一步修改立法，形成了今天的债务上限制度，即对所有联邦债务规模设置上限。

在特朗普任内，为了配合其进行减税和财政支出，美国国会批准在2019年8月2日至2021年7月31日暂时取消债务上限（suspension of debtceiling）。这意味着今年8月1日起，联邦政府再度受到债务上限的制约。

当触及债务上限后，美国国会允许联邦政府采取“非常规措施（extraordinary measures）”,在不超过债务上限的前提下继续借款以避免政府关门和债务违约。非常规措施通常包括：暂停联邦政府雇员相关的养老基金、伤残基金、健康保险基金等的投资，暂停外汇稳定基金投资。当非常规措施手段穷尽后，若债务上限仍未提高，则联邦政府将无法进行任何借款，只能动用财政部的存量现金。当现金耗尽时，存量债务将发生实质性主权违约。不过上述情况在历史上从未发生过，通常美国国会在非常规手段穷尽前便会提高债务上限。

二、充满挑战的夏天

目前温和派的民主党议员不希望继续用“预算和解”程序绕开共和党，以免在2022年的中期选举被共和党抨击财政赤字恶化。而一般程序则需要参议院至少10名共和党议员的支持。两党可能会把债务上限与新财年预算、拜登政府的财政刺激计划打包审议，但这意味着需要更长的协商时间。

每年8月是美国国会休会期，今年美国国会休会期为8月1日至8月30日。8月31日起，国会委员会开始工作，但目前日程上最早的投票安排在9月20日。联邦政府可能需要以非常规手段维持运行近2个月的时间。

每年8月是利息支出的高峰，大约需支出400至500亿美元。与此同时，8月税收收入在2000亿美元左右；7月末美国财政部TGA账户余额约4500亿美元。从资金储备情况看，美国政府避免债务违约的压力不大。但如果要维持当前高额的福利支出至9月（较疫情前每月高出约1万亿美元），则会面临较大的资金压力。若债务上限决议拖延至9月底，为了兑现福利支出，仍有政府关门的风险。

三、有何影响？

美国财政部计划在7月31日将TGA账户余额降至4500亿美元，除了日常支出外，可能继续回购短期国库券。这可能导致短期国库券的短缺一直维持到9月中下旬（目前最早的国会投票时间）。在此前对于隔夜逆回购（ON RRP）的分析中 [1] ，我们已经指出短期国库券的短缺迫使货币基金大量使用ON RRP，这样的局面可能也会延续到债务上限提高。此外，9月末将是季末监管指标考核，本身也会推升ON RRP用量。如此可能进一步加剧目前美联储货币政策空转的问题，也可能促使美联储在经济数据允许的情况下更快明确Taper或进一步技术性调整短期利率。倘若上述调整发生，美元指数中枢可能进一步抬升。对于长端美债收益率而言，债务上限未解决之前继续承受下行压力；而当联储进一步吹风紧缩，则有望开启此轮周期中最后一波上行。

倘若发生政府关门，大类资产表现如何？统计二战后的历次政府关门5天及以上的情况，可以发现政府关门对于标普500、美元指数的短期利空较为明显，同时美债收益率也倾向下行，但原油、铜、黄金对此反应缺少一致性规律。

注：

[1] 详见“兴业研究汇率专题报告：联储天量逆回购的因与果”。