陆铭：楼市调控重点应回归供给端，租售同权的障碍在于教育资源

3月12日，新华社全文播发《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下称“《纲要》”）。《纲要》指出，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居、职住平衡……稳定地价、房价和预期。”

《纲要》重申“加快培育和发展住房租赁市场”并强调“逐步使租购住房在享受公共**上具有同等权利”。

同样于12日全文发布的《政府工作报告》（下称“《报告》”）也强调，要解决好大城市住房突出问题，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难，并对租赁住房作了较大篇幅表述。通过发展租赁市场来缓解大城市住房困难，或将成为下一阶段住房政策的重点。

导致大城市房价高企的结构性问题有哪些？2021年楼市调控会否升级？租赁市场发展面临哪些困难？实现“租售同权”还需攻克哪些障碍？

聚焦以上问题，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭接受访谈。

陆铭认为，影响2021年楼市走势的首要宏观因素，就是过去一段时间以来较为宽松的货币政策和由此引发的通胀预期。不论是从真实刚需的角度还是从投资需求的角度，大家都将房地产市场作为规避物价上涨所带来的损失的重要手段。

而影响大城市房价的另一方面，就是供给端的多重管制和需求端的快速增长之间完全不相匹配。

“我认为决策层应该下定决心，加快在人口持续流入、经济发展潜力较大、房价上涨较快的部分城市增加供应的步伐，以此修复市场预期，从而真正解决问题。”在陆铭看来，目前的限制**款、按照户籍身份限制购房等通过压制需求来实现管制的调控措施，只是一种扬汤止沸式的办法。

对于租赁住房建设，陆铭表示，买房和租房的最主要差别，其实就体现在公共**方面——这里所说的公共**，主要就是指教育资源。未来想要真正推进“租售同权”，就要使“租房子”和“买房子”在孩子入学的问题上具有同等权利。

“推进租售同权的障碍，实际上就是‘利益’二字。对于已经买了房子特别是买了学区房的人来说，租售同权的推进会使得学区房的售价受到一定影响，这在他们看来无疑会损害自身利益。”

陆铭说，事实上，中国许多领域的改革都会碰到这样的硬骨头，都会涉及到一些利益调整，但整个社会的发展建设，也只能是朝着公共利益最大化的方向去努力。

以下为访谈全文：

Q1：2020年底以来，楼市调控政策明显趋严，并普遍聚焦于从银行金融机构的层面遏制投机炒房。如何看待从银行层面调控房地产信**的作用效果？

陆铭：我个人认为，还是应该更多地从供给侧的角度来解决楼市价格上涨的问题。

应该看到，中国房价高企的现象，以及去年以来这一轮房价快速上涨的现象，均主要发生在少数的大城市。而造成上述现象的本质原因，是大城市长期以来处于楼市供应严重不足的状态。

在楼市供给短缺的情形下，如果过于从需求侧的角度出台政策进行调控或限制，只会把已被压抑的需求进一步地往后拖。

一般来讲，限制**款的措施对那些能够全款支付房款的阶层影响不大，但很有可能导致购买力本就不强的真实刚需受到压制，使得本就缺乏支付全款能力的中间阶层的需求受到抑制。

当前，在少数房价上涨速度较快的城市，从需求侧出台的限制政策已经非常严格，已从居民户籍身份、家庭持有套数等许多角度对购房需求进行了打压。但需注意，如果不加大力度解决供给侧问题，仅仅从需求角度去遏制房价上涨，最后的结果很有可能是，表面上看房价上涨的势头被遏制住了，但其实并没有真正实现居民福利的最大化。

近期部分城市对于房价上涨现象出台了更为严格的调控措施，但坊间也相应出现了各种各样的办法，去规避对购房需求的打压。由此来看，部分管制需求的政策并没有真正解决住房短缺的问题，市场还在以各自的办法来寻求真正的平衡，这一点希望管理层能够注意到。

Q2：与去年相比，2021年是否有支撑楼市持续升温的宏观环境？“一城一策”“三道红线”“房地产**款集中度管理”之后，楼市调控升级会否继续扩围？长远来看，如何完善房地产金融管理长效机制以现实“稳地价、稳房价、稳预期”？

陆铭：影响2021年楼市走势的首要宏观因素，就是过去一段时间以来较为宽松的货币政策，和由此引发的通胀预期。

在经济实际增速出现下滑的情形下，不论是从真实刚需的角度还是从投资需求的角度，大家都将房地产市场作为规避物价上涨所带来的损失的重要手段。

影响2021年楼市的另一方面，就是前面所讲的供需关系。

客观来看，人口向着少数大城市及其周围的都市圈集中的趋势将会长期存在，但这些大城市及周边又存在着长期以来的供给侧问题，包括对于建设用地总量的管制非常严格、住宅用地的供应严重不足、有些地方还存在着对于容积率的严格管制等。

上述因素的影响之下，供给端的多重管制和需求端的快速增长之间完全不相匹配，自然就会导致部分城市房价快速上涨。

如果在这种情况下对这些城市的住房需求进行打压，又会使得这些需求被挤压到其他城市，最后可能就会出现不同地区之间的房价轮番上涨的局面，这对于实现“稳地价、稳房价、稳预期”而言无疑是不利的。

由此，我认为决策层应该下定决心，加快在人口持续流入、经济发展潜力较大、房价上涨较快的部分城市增加供应的步伐，以此修复市场预期，从而真正解决问题。楼市调控会否升级的事情，在我看来就完全取决于管理层对于这一问题的决策思路。

除此之外，伴随着中国经济社会的高质量增长，应该进一步扩宽企业和居民的投资渠道，这样才能真正减少那些具有投资性质的购房行为。

但不管怎么样，目前的限制**款、按照户籍身份限制购房等通过压制需求来实现管制的调控措施，在我看来只是一种扬汤止沸式的办法。

Q3：继去年底的中央经济工作会议后，今年《报告》再次强调“解决好大城市住房突出问题”，您认为导致热点城市房价高企的结构性问题有哪些？如何针对性地缓解其住房供求关系偏紧的状态？

陆铭：从去年开始，中央层面开始强调“解决好大城市住房突出问题”，并且从供给端着手解决大城市的住房矛盾，我认为这已经体现出了决策层的思路转变。

但是，增加大城市的住房供应是一个需要从诸多方面合力解决的问题，我认为至少存在以下几个层次。

首先，增加建设用地总量。在一些重点大城市，建设用地总量受到了非常严格的控制。这一问题在数据方面也有体现，有些大城市的土地出让数量连年下降。

与此同时，部分大城市内部的土地出让结构也出现了很大问题，真正投入到居住用地的土地占比并不高，大量用地都用在了工业用地和商服用地上。

在有限的居住用地上，许多城市还存在着很严格的容积率管制，进一步限制了土地开发利用的效率，或者说限制了土地转化成住房供应的数量。

还有一些城市，在前些年由于各种各样的原因，对一些实际上承载着居住功能的房子进行了拆除和整理，这也缩小了一些相对低成本的住房供应。部分大城市也对群租房采取了严格限制。

诸多因素之下，目前大城市呈现出了住房供给增加完全跟不上需求增加的现象，且政府提供的公租房、廉租房数量也远远不能满足需求，在空间和配置方面都存在不足，中心城区尤为短缺。尤其是廉租房，基本上是以覆盖户籍人口为主，必然无法满足大量流入的“新市民”的住房需求。

由此，如果想要解决住房短缺问题，就要出台“组合拳”，从总量和结构两个方面来增加供应，例如加大土地供应（特别是租赁房的土地供应）、放松对容积率的管制。尤其是在租赁住房方面，既要增加政府的公租房、廉租房供给，又要增加市场供应。在不影响安全的情况下，也可以允许一些低成本居住形态的存在，多管齐下地提高住房供应。

需要注意的是，在一些重点城市，一方面住宅价格持续攀升，但另一方面，城市之中部分工业用地、商业用地却呈现出低效率利用的状态。

对于这种结构性问题，应该从制度上进行调整，加大物业（住房）结构调整的灵活性，让一些利用率低甚至闲置的工业用地和商业用地，能够向居住用地转换，这一点也非常重要。

Q4：“租赁住房”在《报告》与《纲要》中均占有较大篇幅。《纲要》明确，“以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题。”。

在您看来，租赁住房能够在多大程度上缓解“困难群体、新市民、青年人”等的住房矛盾？如何结合市场需求推出多样化租住产品？

陆铭：我认为，租房市场发展的关键，是要形成多层次的租赁住房供给——既有政府提供的，也有市场提供的。

在政府提供的租赁住房之中，既要有相对来说品质较高的、与市场租赁住房的质量接近的公租房体系，也要有相对来说条件稍差、价格大幅低于市场价格的廉租房体系，来满足不同收入水平人群的租住需求。

市场方面，也需要建设大量租住类型的住房。事实上，目前一部分商品房在进入市场以后，也已经转化为了租赁住房市场上的有效供给。

目前我们能够看到，在市场上存在着一些老、旧、小的房子，也能满足相对而言低收入阶层的住房需求，甚至一些城市里还存在着城中村，事实上就发挥着满足大量低收入阶层住房需求的功能。与此同时，部分城市**的一些集体建设用地上形成的住房也在入市，形成了租房市场的供应。

一些城市针对青年人的住房需求，将部分老旧楼房综合改造成了青年公寓，通过适当压缩居住面积来实现降低租金，并且配套建设了大量的公共空间来满足青年人的社交需求。这类青年公寓的形式，能够满足青年人的特定需求，也成为了健康的多层次租赁市场的组成部分之一。

我认为，只要理解了住房需求的来源以及多元化需求的形态，就能够找到相应的政策来形成多元化的供给、适应不同人群的多元化的需求。

特别需要强调的是，在大城市的“新市民”里面，有相当一部分群体的收入水平还是比较低的，他们的收入水平只能支撑他们通过群租的方式租住在品质较差的住房之中。我想，只要他们的住房能够保证安全性，目前大城市还是要对这样的居住形态增加包容度，不能一味地拆除或者打击，否则只会挤压这部分低收入群体在城市里面的生活空间。对于这一点，我想特别呼吁一下。

Q5：目前哪些因素限制了租赁住房市场的建设发展？

陆铭：除了要增加租赁住房供应总量、城市管理要包容一些低成本租住形态之外，租赁住房市场本身也有很多不规范的问题。

比如，长租公寓这个形式目前在国内还不是很普遍，大家普遍认为“租房子”的状态不够稳定。一些发达国家对于租客和房东之间的租住合同设定了明确的管理措施，能够促进长期合同的形成，以此增加租房的稳定性。

从合同的规范性来看，目前对于房东权益的保障力度也还不够。在一些发达国家，租住合同会对租客行为作出严格限制，例如租客退房时要打扫卫生并恢复原状，如有损坏要做出赔偿等等，否则就要面临租金扣罚。在我国，虽然也有这方面的限制，但总体来看租客行为还是不够规范，导致房东往往希望通过提高租金来规避风险。

诸如此类的细节都会对整体上的租金水平产生影响。所以，租房市场的规范需要政府管理与市场秩序等各个方面共同的努力建设。

Q6：《纲要》指出，“完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共**上具有同等权利”。在您看来，租赁住房在享受公共**方面还存在哪些短板？实现“租售同权”还需攻克哪些障碍？

陆铭：从我国现状来看，买房和租房的最主要差别，其实就体现在公共**方面，这里所说的公共**主要是指教育资源。

现在各级城市里面仍然有着“学区房”的概念，即资质较好的中小学在录取顺序上，是拥有相应学区住房所有权的排在优先位置，租房的要往后排。

未来想要真正推进租售同权，就要使“租房子”和“买房子”在孩子入学的问题上具有同等权利。

这样的操作也会缓解房价和租金之间的巨额差距。实际上，目前的学区房房价里包含了孩子上学的“学费”，在经济学里面，这种现象被称之为教育质量的资本化。如果未来租房的人也能够享受到同样的教育权，那么房价里面的这部分“学费”就会逐渐转嫁到租金上，那么自然地，学区房的租金就会产生一定上涨。

推进租售同权的障碍，我认为实际上就是“利益”二字。对于已经买了房子特别是买了学区房的人来说，租售同权的推进会使得学区房的售价受到一定影响，这在他们看来无疑会损害自身利益。

事实上，中国许多领域的改革都会碰到这样的硬骨头，都会涉及到一些利益调整，但整个社会的发展建设也只能是朝着公共利益最大化的方向去努力。

那怎么办呢？如果想要逐步化解矛盾，未来只有投入更多教育资源，大力改善教育质量，并且注重推动优质教育资源更加均衡地分布。也只有这样的一些办法，能够帮助化解上述矛盾。

Q7：《报告》明确2021年新开工改造城镇老旧小区5.3万个，较去年提高了36%。老旧小区改造规模庞大又涉及民生，如何形成有效的商业模式和开发理念？

陆铭：我认为老旧小区的改造大概分为两种类型。

第一种类型，是改造以后的小区仍然以实现基本的居住功能为主。

这种类型的改造又可分为两种形式，一种是纯粹的公益型改造，主要投入政府资金，带有社会保障性质，面向一些低收入群体和低收入社区。如果这类改造遇到了难点问题，主要依靠社区的协商解决。以小区小高层楼房加装电梯为例，要尽量避免由于个别房东的不配合、不愿意而影响整体项目的进程。

另一种形式是针对相对而言收入更高群体的小区改造，需要政府补贴一部分资金、居民自己也要出一部分钱。同样以加装电梯为例，由于改造后的福利、便利是由居民自己所获得的，这类改造可在居民自愿的情况下，适当向居民收取一定费用，形成共同投入的发展模式。

第二种类型是更为市场化的小区改造，通常发生在人流量大、商机较多的城市中心位置。有些地方的建筑较有特色，可以形成居住、商业**业的综合用途，一些老旧小区甚至可以彻底改为他用。这个时候，老旧小区的商业价值就体现出来了，就完全可以让更多的市场力量参与进来。

一些大型房地产商，比如万科等，已经开始在全国各地发展类似项目了。我自己也去实地调研过，项目效果非常好。第一，老旧小区改造以后，原有住户的居住环境得到了明显改善。第二，居住环境改善以后，对于房主来说，房屋租金能够上涨，尤其是一些临街的房子，可以进一步活租活用产生更大的商业价值。一些改造后的社区形成了新的消费场所和旅游景点，对于增加城区、街道的活力也发挥了积极作用。第三，还有一些老旧小区被改造成了青年公寓，又给青年人提供了更优质的居住空间。总的来看，这类改造产生了多赢的效果。

由此来看，老旧小区改造可以呈现出更多层次、适用于更多商业模式，根据不同层次的需求，可以尝试更加市场化或更公益性的方式。

我认为这些不同模式的背后，体现出了一些理念的更新。

第一个非常重要的理念，各类供给模式发挥作用都有赖于对于需求的精准识别。所谓精准识别需求，既包括老旧小区本身的居住功能，也包括老旧小区及周边潜在的一些其他功能，比如消费、**业的功能，甚至文化历史保护的功能。要精准识别各种各样的需求，而且认识到需求的多层次性，这是非常重要的一个理念。

第二个非常重要的理念，城市老旧小区改造本身会产生非常强的社会正外部性，需要关注各方面相关主体的利益，既包括正在居住的租户、小区原来的业主，也包括基层政府和那些参与改造项目的企业。改造过程即涉及如何在居民个体利益、社区群众利益甚至城市公共利益之中寻找最佳结合点的问题，也涉及城市治理模式改变的问题，因此，要积极进行多方协调，共同提升改造效果。