银行顶层制度设计大修

作者:刘链 

来源:证券市场周刊

虽经历了2003年和2015年两次修订,但《商业银行法》中很大多内容已无法适应当下的环境。此次通过对部分过时条款的更新迭代、补充完善,在未突破整体制度框架的基础上优化顶层制度设计。

10月16日,央行起草《商业银行法(修改建议稿)》(下称“《修改建议稿》”)并向社会公开征求意见,该法规于1995年施行,后经2003年、2015年两次修订,目前大量条款已不适应实际需求,修订工作此前已列入2020年立法工作计划。

从以往的立法经验来看,从草案出台至正式落地历时约3个月。2015年商业银行法修正案草案于6月24日发布,此后,在8月29日完成第二次修订,并于10月1日正式实施,历时约3个月。若参考2015年修订进展,则预计2020年年底商业银行法有望完成第三次修订,2021年年初落地可期。

此次修订新设和充实了四个章节,分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出,并对立法范围、业务经营、违法处罚进行更新和补充。中国银行业在过去20多年间经历了飞速的发展和变革,老版《商业银行法》于1995年颁布,虽经历了2003年和2015年两次修订,但其中很大部分内容已无法适应当下环境。通过此次修订很好地实现了对于原办法中部分过时条款的更新迭代,优化顶层设计。此次修改稿对公司治理、风险管理和处置、业务经营规则等方面进行了大幅补充和完善,有利于防范化解金融风险,引导银行业回归本源,更好地支持实体经济,推动行业长期健康发展。细化行业准入规则加强公司治理,为银行体系稳定增添砝码。总体来看,《修改建议稿》与时俱进优化顶层设计,有益于引导行业长期健康发展。

与2003年大幅修订和2015年微幅调整(删掉存贷比指标)相比,这次《商业银行法》修订调整的内容较多,特别是对国际监管规则的重大调整进行了充分吸收。例如,明确商业银行应当遵守宏观审慎管理和风险管理要求,还纳入了对系统重要性银行的监管要求,如系统重要性商业银行依法接受央行的并表监管,执行附加监管要求(包括附加资本和总损失吸收能力等),以及制定系统重要性商业银行的恢复和处置规则;明确了合格的资本补充工具,包括转股型或者减记型无固定期限资本债券、二级资本债券,将永续债等创新工具正式纳入银行资本范畴等。


未突破整体制度框架


根据《修改建议稿》,此次修改将扩充商业银行法的适用范围:旧法规的适用范围仅为商业银行及信用社,而截至2020年6月末,中国已有4607家银行业金融机构,其中商业银行合计1655家,还包括开发性银行和政策性银行、村镇银行、农村信用社等各类机构。此次新法规一方面将各类实质性办理银行业务的机构统一纳入适用范围,落实功能监管原则;另一方面明确了村镇银行的法律地位(因为村镇银行2007年才开始试点设立),也为未来出现的新型商业银行预留法律空间(例如已有实践的投资管理型村镇银行)。

《修改建议稿》还拟限制区域性银行的经营范围,对互联网贷款的监管力度明显加大。新法规首次明确要求城商行、农商行、村镇银行等区域性银行未经批准不得跨区域展业。但近年来,互联网贷款快速发展,许多区域性中小银行与互联网巨头合作,跨区域投放个人消费或经营性贷款(联合贷或助贷模式),而此前出台的互联网贷款新规虽然提及“应审慎开展跨辖区业务”,但并未明确禁止。由此判断,对互联网贷款的总体监管力度未来可能有所收紧,中小银行异地放贷也可能会受到一定限制,但目前政策仍有不确定性。

《修改建议稿》保留了不得从事信托和券商业务的条款。前期市场非常关注商业银行未来获取券商牌照的可能性,此次《修改建议稿》保留了“不得从事信托投资和证券经营业务”的条款,和旧法规完全一致。但是,我们判断这并不能证明商业银行未来没有可能性参与证券业务,因为理论上银行仍可能通过设立子公司参与,而且也保留了“国家另有规定的除外”的表述。

《修改建议稿》要求根据商业银行的资产负债规模、风险水平、系统重要性等因素实施差异化监管,涉及风险指标、公司治理、信息披露等各方面。东吴证券认为,差异化监管是必然趋势,未来行业总体监管力度仍然严格,但经营质量优异的头部银行将面临相对友好的监管环境,这有利于提升经营效率和核心银行股的估值,建立差异化监管机制实际上利好核心银行。

此次,《修改建议稿》增添了对客户权益的保护,要求不得提供明显超出客户还款能力的授信,不得对产品和服务实行强制性搭配销售等。近年来,商业银行实践中确实存在不少激进的经营行为,诸如过度授信造成风险滞后爆发、在银行信贷业务中强制搭配销售保险、存款或理财等产品等,此类经营行为常见于银保监会的行政处罚案例。未来在新法规的约束下,过度放贷、捆绑销售等业务行为被严格禁止,商业银行的经营将更加审慎保守。

《修改建议稿》大幅提升全国性银行、城商行、农商行的注册资本限额分别至100亿元、10亿元、1亿元,并对控股股东及主要股东(持股5%以上或对经营管理有重大影响)资质提出诸多要求及禁止情形。近年来,监管层处置金融风险成效显著,诸如包商银行、锦州银行等风险资产得到妥善处置,随着银行分类准入条件及股东资质的完善,未来对银行股东的管理将持续严格。

此次修订中增加了商业银行股东监管的具体要求,内容涉及新增股东资质和禁入情形的规定;提高设立门槛;新增股权变动审批;加大股东处罚,把好行业准入关口。在公司治理层面,完善监管细则,大幅提升处罚力度。在金融机构风险处置方面,健全风险处置和市场退出机制。整体上,通过对准入、退出及中间过程管理要求的明确,完善了股权管理和公司治理的监管内容,为整个银行体系的稳定增添砝码。随着《修改建议稿》未来的落地实施,类似过去几年出现的个别金融机构的风险事件的发生概率将会大幅降低。

另一方面,完善风险管理和资本管理的要求,有利于提升银行抗风险能力。《修改建议稿》单独新设资本和风险管理章节,大幅新增了相关监管条款。在资本管理方面,顺应了全球银行业在《巴塞尔协议III框》架下不断提升的资本要求,加强资本管理,完善资本补充。在风险管理方面,在内部机制、策略、缓释措施等方面明确细则,提升违规成本,旨在提升银行抗风险能力。业务经营收放结合,引导银行提升对于实体经济支持力度。

在涉及具体业务经营方面,《修改建议稿》收放结合,引导银行提升对于实体经济的支持力度。一方面,删除部分过时规定,包括对于借款人担保要求、存贷款利率规定等,简政放权;另一方面,将宏观审慎管理框架的要求纳入,同时明确区域性银行本地化经营要求,推动各类银行业金融机构回归本源,提升对于实体经济的支持力度。由此可见,坚持分业经营的大方向保持不变。

值得注意的是,在2020年两会期间,多位代表委员提出适度放宽对商业银行跨业经营的限制,但此次《修改建议稿》中仍然遵循此前的分业经营要求,禁止商业银行从事股票、信托投资业务,不得投资非自用不动产和非金融企业股权,证券承销业务中仍然明确禁止交易所的证券。2020年以来,整个资本市场对于金融混业的关注度较高,考虑到政策本身所带来影响的广泛性和复杂性,顶层设计势必会更为审慎,短期整体制度框架突破概率较小,未来由点及面的循序探索或是更可行的路径。

2003年至今,随着金融改革和利率市场化的不断推进,银行业在实践中出现大量的业务创新,突破了法律原有的规定。在这些创新中,有的是金融市场发展的必然趋势,符合经济发展需要,有必要在法律中进行认可;而有些创新,如利用“影子银行”等通道突破分业限制,导致严重的交叉金融风险隐患,则需要从立法层面上加以规范。

对合理的业务创新,《修改建议稿》明确了商业银行的范围,纳入了金融改革过程中新创立的机构类型(如村镇银行),同时拓展了银行的业务范围,新增了“办理衍生品交易业务”“办理贵金属业务”和“办理离岸银行业务”等三类业务。此外还将原有的“代理发行、代理兑付、承销政府债券”调整为“代理发行、代理兑付、承销政府债券及其他债券,证券交易所发行的证券除外”。对政策套利性质的业务创新,《修改建议稿》则强调,“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外”。

由此可见,监管对分业监管仍保持谨慎的态度,但强调分业监管并不是否定商业银行的综合化经营实践(即通过获取相应的牌照来开展信托和证券经营业务),更多是限制非持牌的跨市场交易和投资行为,以降低交叉性金融风险,推动商业银行专注主业。

总之, 此次《修改建议稿》的出台,通过优化顶层设计,强化防范化解金融风险,维护银行体系稳定,有利于从制度层面引导行业长期健康发展,从而更好地支持实体经济。


强化资本管理与风险管控


此次《修改建议稿》拟定由央行主导和发布,是本轮金融监管体制改革变化的体现。2018年4月8日,中国银监会和保监会合并,中国银行保险监督管理委员会在北京挂牌,为了更好地分离监管与发展的职能,将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管制度的职责划入央行,以提高监管政策的透明度,防止目标偏离。

此次《修改建议稿》明确系统重要性商业银 行相关监管规定,为央行三个统筹职责(“统筹监管系统重要性金融机构和金融控股公司,统筹监管重要金融基础设施,统筹负责金融业综合统计”)提供相关法律依据和落实手段。

《修改建议稿》明确商业银行需遵守“宏观审慎管理”要求的规定,为央行“货币政 策和宏观审慎政策双支柱调控框架”提供法律依据,也有助于后续中国货币政策和金融监管政策的协调实施。

而强化股东和公司治理监管,则有助于防银行风险于未然。《修改建议稿》大幅增加商业银行股东、实际控制人、管理层和公司治理方面的监管要求,从事前准入、事中监督到事后职责方面都有涉及。

《修改建议稿》大幅增加事前商业银行风险监控和早期纠正措施规定,“风险处置与市场退出”章节大幅细化了银行风险处置相关制度规定。《修改建议稿》新增“存款保险”制度在银行监管事前、事中、事后监管方面相关权责。这为后续银行风险防范化解提供法律依据,有助于银行金融体系更加稳健运营。

此外,《修改建议稿》部分监管要求有所更新,且更加细化。如新设第四章“资本与风险管理”,细化相关资本监管要求,明确区域性商业银行的本地化经营要求等。

一直以来,由于市场一直担心中国经济和金融体系的稳定性。中国上市银行板块存在“系统性风险担忧折价”。但广发证券认为,随着前期银行风险事件的妥善处理,金融体系对风险事件的免疫力大幅提升。此次《修改建议稿》如果能顺利通过,有助于后续存量风险化解稳步推进,也为防范增量风险提供指导保障。随着经济的逐渐修复,金融结构改革的推进,经济金融体系发生系统性风险的可能性大幅下降,银行板块整体有望迎来估值修复,市场对部分战略清晰轻资本运营的银行将会进行价值重估。优势地区区域行、战略定力股份制银行、高股息股份制银行和国有大行将在修复行情中脱颖而出。

整体来看,此次商业银行法的修订虽新增诸多板块,但主要是将现行监管要求制度化,重点在于完善法律框架,强调风险管控,加强约束的条款不多,对上市银行的影响不大,利好银行业长期稳健发展。而且,此次修订凸显监管层对银行强化风险管控的重视程度,未来可能会在资本与风险管理方面提出更高的要求。

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