哪些区域有触及财政重整红线的风险——以广西为例

作者:国君固收覃汉团队

来源:债市覃谈

报告导读

近年来随着地方债的大幅扩容,地方政府付息压力明显加大,关注财政重整风险。2016年88号文规定“市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的,债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划”。43号文之后,地方政府举债的唯一合法途径为发行地方政府债券,近年来随着新增债额度的不断扩大,地方债存量规模从2015年末的4.83万亿迅速增长至2020年9月末的25.37万亿,地方债年度付息压力不断加大,导致地方政府债务付息支出占比持续提升,专项债务尤为明显。全国地方政府专项债务付息支出占比从2015年的0.07%增至2019年的2.99%,尽管距离10%的上限仍有较大空间,但市县之间分化明显,不排除部分区域触及财政重整的风险。

广西各地市经济财政概况及债务付息压力。①广西经济体量和财力规模在各省市中排名偏中下,且债务负担较重,2019年末全区政府债务率为95.7%。②广西各地市经济财政分化明显,转移性收入对财力贡献大,钦州市、防城港市和来宾市政府债务率较高,均在全省平均水平之上。③广西各地市一般债务付息支出占比总体较低,但柳州市、钦州市、桂林市等地专项债务付息支出占比较高,分别为7.88%、7.26%和6.36%,面临较大的付息压力。

广西哪些区县面临财政重整风险?广西各区县经济财政实力整体偏弱,部分区域债务负担偏重。①从广西各区县2019年一般债务付息支出占比看,桂林市叠彩区和秀峰区、北海市银海区占比相对较高,分别为5.12%、4.75%和3.48%,其余区县占比均较低。整体看,广西各区县一般债务付息压力尚可控。②从广西各区县2019年专项债务付息支出占比看,桂林市秀峰区和七星区占比高,均在9%以上,分别为9.29%和9.26%,有触及10%警戒线的风险,需密切关注未来变化情况;此外,防城港市的防城区、崇左市的江州区占比亦较高。整体看,广西各区县专项债务付息支出占比明显高于一般债务,部分区域临近财政重整红线,需加强管控。

近年来地方债持续扩容,地方政府每年的付息压力不断加大,增速明显快于财政支出,导致一般债务付息支出占一般公共预算支出比重和专项债务付息支出占政府性基金支出比重均呈现上升态势。根据国办函〔2016〕88号的规定,若前述两个占比值中有一个超过10%,则市县政府必须启动财政重整计划。本文首先介绍财政重整计划的内涵,同时以广西为例,说明哪些市县面临财政重整风险。

地方政府债务付息压力在加大,关注财政重整风险

新预算法三十五条明确指出“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”,为落实上述规定,国务院办公厅于2016年11月印发《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)(以下简称“88号文”)。88号文明确了各类政府性债务处置原则、细化风险事件等级(Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级)及应急处置方式。其中,对于Ⅳ级(一般)债务性风险事件的应急响应措施包括:(1)相关市县债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组,对风险事件进行研判,查找原因,明确责任,立足自身化解债务风险。(2)市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时,可以启动财政重整计划。(3)市县政府应当将债务风险应急处置情况向省级政府报备。关于启动财政重整计划,88号文补充规定“市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的,债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划”。

实际操作中,可根据地方政府的财政预算执行情况表或者决算表进行占比的计算。一般公共预算支出通常包含一般公共服务支出、外交支出、国防支出、一般债务付息支出等二十余类,根据明细表,可计算一般债务付息支出在其中的占比,比如百色市2019年一般债务付息支出占比为1.78%(85,263/4,789,331)。另一方面,政府性基金支出通常包含城乡社区支出、社会保障和就业支出、农林水支出、交通运输支出、专项债务付息支出等十余类,根据科目明细,可计算专项债务付息支出在政府性基金支出中的占比,如百色市2019年专项债务付息支出占比为4.83%(40,378/836,362)。

近年来随着地方债的大幅扩容,地方政府还本付息压力明显加大,关注财政重整风险。43号文之后,地方政府举债的唯一合法途径为发行地方政府债券,近年来随着新增债额度的不断扩大,地方债存量规模从2015年末的4.83万亿迅速增长至2020年9月末的25.37万亿,地方债年度还本付息压力不断加大,主要体现在:

(1)部分省份可偿债资金对债券的偿还保障程度较低。一般债纳入一般预算管理,其偿债资金来源于一般预算收入,但是由于一般预算收入中有大部分是用在民生等刚性支出领域,根据经验,可以用来偿债的比例大致为18%。我们以各省“2019年一般预算收入可偿债部分(约18%)/2021年到期的一般债券”粗略测算各省一般债偿付压力,结果显示青海、贵州、辽宁、内蒙古、宁夏、黑龙江、云南等省份保障倍数不足1倍。同理,我们以各省“2019年政府性基金收入可偿债部分(约31%)/2021年到期的专项债券”测算各省专项债偿付压力,结果显示宁夏、黑龙江、贵州和天津保障倍数低于1,考虑专项债近年大幅扩容,若基金收入增长乏力,则保障倍数存在进一步弱化的风险。目前地方债到期基本通过借新还旧进行周转,因此地方政府还债压力暂未体现,但如果拉长时间维度,地方债存量规模不可能一直保持上涨态势,最终还是需要由财政资金来偿还,相关区域将面临较大的还本压力。

(2)近年地方政府债务付息支出占比持续提升,专项债务尤为明显。随着地方债的快速扩容,地方政府一般债务付息支出和专项债务付息支出增长速度要快于一般公共预算支出和政府性基金支出,导致付息支出占比持续提升。从一般债务付息支出占比看,全国地方政府一般债务付息支出从2015年的681.6亿元增至2019年的3875.9亿元,付息支出占比从0.45%增至1.90%;从专项债务付息支出占比看,全国地方政府专项债务付息支出从2015年的27.1亿元增至2019年的2646.7亿元,专项债务付息支出占比从0.07%增至2.99%,已超过一般债务付息支出占比,主要系近年新增额度向专项债倾斜。目前地方政府一般债务付息支出占比和专项债务付息支出占比整体仍处于较低水平,距离10%的上限仍有较大空间,但市县之间分化明显,不排除部分区域触及财政重整的风险。

广西壮族自治区政府债务负担较重,下辖14个地级市,共有111个区县,部分区域财政增收压力大,债务付息支出占比较高,面临财政重整风险。下面我们以广西为例,通过梳理各市县的债务付息支出占比,揭示需要重点关注的区域。

广西各地市经济财政概况及债务付息压力

2.1 广西自治区经济与财政概览

广西壮族自治区简称“桂”,位于我国华南,东接广东,西连云南,东北毗邻湖南,西北接壤贵州,西南与越南交界,是连接东盟的重要枢纽。陆地面积23.76万平方公里,居中国第9位;南临北部湾,海域面积约4万平方公里。2019年末常住人口4960万人,比2018年末增加34万人。截至2019末,广西辖14个地级市;63个县(其中12个民族自治县)、8个县级市、40个市辖区,共111个县级行政区。

广西经济体量排名偏中下。2019年广西实现GDP21237.14亿,增速6.0%,较2018年下降0.8个百分点,人均GDP为42964元,低于全国水平。广西GDP总量及增速均排名中下游,分别位居全国第19位和第22位。产业结构方面,广西2019年第一产业增加值3387.74亿元,增长5.6%;第二产业增加值7077.43亿元,增长5.7%;第三产业增加值10771.97亿元,增长6.2%,三次产业结构为16.0:33.3:50.7。2019年广西固定资产投资(不含农户)增速为9.5%,在全国位居第8,增速较2018年下降1.3个百分点。

广西综合财力规模一般,位列全国中下游。从财力规模看,广西自治区全区2019年实现综合财力6641.95亿元,位居全国第17位,同比增长10.76%。财力构成方面,2019年广西实现地方一般公共预算收入1811.89亿元,增速为7.76%,同比增加3.64个百分点;实现政府性基金收入1699.29亿元,增速为18.33%,同比下降30.23个百分点;转移性收入3091.9亿元,增速8.18%;国有资本经营预算收入增速高达83.35%,但规模较小,对综合财力影响有限。

广西壮族自治区债务率高于全国平均水平,整体债务负担较重。截至2019年末,广西政府债务余额为6354.7亿元,债务规模在全国各省中位居中游,但债务率(地方债务余额/综合财力)水平达到95.7%,高于全国平均(82.9%),在各省市中排名第13位,整体债务负担较重。

2.2 广西各市经济财政分化明显,转移性收入占比高

广西壮族自治区下辖14个地级市(南宁、柳州、桂林、梧州、北海、防城港、钦州、贵港、玉林、百色、贺州、河池、来宾、崇左),包含以南宁为核心的北部湾城市群,以柳州为核心的桂中城镇群,以梧州为核心的桂东南城镇群和以桂林为核心的桂北城镇群四大城镇群。

从GDP规模看,可以大致把广西各市分为5个梯队:①南宁市处于绝对领先地位,2019年GDP达4506.6亿元,占全区总量的21.22%;②柳州市位列第二,GDP为3128.4亿元;③第三梯队为桂林和玉林,GDP在1500-2500亿元区间;④第四梯队为钦州、北海、百色和贵港,GDP位居1000-1500亿元区间;⑤梧州、河池、崇左、防城港、贺州和来宾不足千亿,为第五梯队。

经济增速方面,2019年广西14个地市中GDP增速多数下降。其中贺州、百色、贵港、崇左、北海等5个城市2019年GDP增速在8%以上,柳州、梧州和来宾低于5%;此外,贺州GDP增速比2018年提高2.9个百分点,而柳州GDP同比下降4个百分点。人均GDP方面,柳州、防城港和南宁较高,分别为77056、73163和61738元;其他各市均在全区人均GDP之下,河池市最低,为24703元。固定资产投资增速方面,2019年广西各地市中7个超过10%(含),南宁、来宾等接近10%;各地市固定资产投资增速升降各半,百色上升26.4个百分点,贵港下降9.3个百分点。

从一般公共预算收支规模看,2019年南宁市遥遥领先,一般预算收入为370.9亿;其次柳州、桂林、玉林在100亿以上;河池、崇左、防城港、贺州、来宾预算收入较少,均低于50亿。以“(一般预算支出-一般预算收入)/GDP”衡量的预算赤字率看,全省赤字率为19%,最高为河池,达39.3%,崇左和百色也在30%以上,最低为柳州,为8.9%,整体财政自给能力较弱。

从各市综合财力规模和结构看:①南宁市财力规模远超其他地市,达1218亿元;钦州、北海、崇左、防城港、贺州、来宾财力规模较小,均在300亿元以下。②广西财力对转移性收入依赖较大,全区转移性收入占比达46.6%,14个地市中有7个市超过50%的财力来源于转移性收入,其中河池市高达81.6%。③一般预算收入方面,南宁市为370.9亿元,占广西一般预算收入的20.47%;柳州、桂林、玉林在100亿元之上;其他地市均低于100亿元,一般预算收入规模较小,自身造血能力有限。④政府性基金收入方面,南宁市遥遥领先,达到543.2亿,占全区政府性基金收入的31.97%;5个地市政府性基金收入在100-200亿区间,其余8个地级市不足100亿,政府性基金收入规模较小;从政府性基金收入占综合财力比重看,南宁、北海位居前列。

各市政府债务负担方面,以“地方债务余额/GDP”衡量的地方负债率,全省平均为29.9%,来宾市、百色市和河池市相对较高;以“地方债务余额/地方综合财力”衡量的地方债务率,全省平均为95.7%,钦州市、防城港市和来宾市超过全省平均水平;如果仅以“地方债务余额/地方一般预算收入”这一最狭义口径来看,全省平均为350.7%,来宾市、崇左市、河池市和钦州市均超过500%。

各地市未使用的债务额度方面,2019年末广西壮族自治区未使用的债务额度为512亿,南宁市剩余额度较多,为124亿元,崇左市、梧州市等剩余额度较少,已基本用完省里分配的债务额度。

2.3 广西各市政府债务付息支出占比

广西各地市一般债务付息支出占比总体较低。2019年广西全区一般债务付息支出占一般公共预算支出比重为2.08%,略高于全国平均,但仍处于较低水平。从广西各地市2019年一般债务付息支出占比看,防城港市、南宁市、来宾市、钦州市和梧州市分别为3.09%、2.72%、2.58%、2.14%和2.09%,高于全区平均水平,其他地市一般债务付息支出占比较低。

柳州市、钦州市、桂林市等地专项债务付息支出占比较高。2019年广西全区专项债务付息支出占政府性基金支出比重为4.74%,高于全国2.99%的平均水平。从广西各地市2019年专项债务付息支出占比看,柳州市、钦州市、桂林市和防城港市均在5%以上,分别为7.88%、7.26%、6.36%和5.30%,面临较大的付息压力。未来若上述区域政府性基金增长乏力,则会影响基金支出规模;同时,随着存续专项债的扩容,付息压力将上升,或导致专项债务付息支出占比进一步提高。

广西哪些区县面临财政重整风险?

广西下设14个地级市,共有111个区县,其中,桂林市、南宁市、百色市和河池市区县数量较多,均在10个以上,分别为17个、12个、12个和11个;北海市、防城港市和钦州市区县数量较少,均为4个。

3.1 广西各区县经济财政实力整体偏弱

广西各区县2019年财政预算执行情况披露的较为及时和完备,基本上每个地方均已披露。从2019年一般公共预算收入规模看,排名前20的区县主要分布在南宁、柳州、桂林和玉林等市,其中柳州市鱼峰区和南宁市青秀区一般预算收入远超其他区县,分别为39.97亿元和36.33亿元,其他区县一般预算收入规模较小。此外,在排名前20的区县中,百色市的靖西市、贵港市的桂平市和平南县等地政府债务负担偏重。

从2019年政府性基金收入规模看,排名前20的区县主要分布在南宁、玉林和桂林等市,其中玉林市北流市、桂林市灵川县和梧州市藤县的政府性基金收入均在20亿以上,分别为26.45亿元、20.73亿元和20.12亿元,其他区县收入规模较小。此外,在排名前20的区县中,贺州市的钟山县、梧州市的岑溪市和崇左市的扶绥县等地政府债务负担偏重。

3.2 广西部分区县专项债务付息支出占比已接近10%红线

从广西各区县2019年一般债务付息支出占比看,桂林市叠彩区和秀峰区、北海市银海区占比相对较高,分别为5.12%、4.75%和3.48%,其余区县占比均较低。整体看,广西各区县一般债务付息压力尚可控。

从广西各区县2019年专项债务付息支出占比看,桂林市秀峰区和七星区占比高,均在9%以上,分别为9.29%和9.26%,有触及10%警戒线的风险,需密切关注未来变化情况;此外,防城港市的防城区、崇左市的江州区占比亦较高。整体看,广西各区县专项债务付息支出占比明显高于一般债务,部分区域临近财政重整红线,需加强管控。


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