城镇化下半程：推进人的城市化与战略转型

来源：中国经济时报

作者：徐蔚冰

疫情之下对城镇化下半程的思考

编者按

自改革开放起，中国的城镇化加快速度推进了大量农村劳动力的转移就业，提高了城乡生产要素的配置效率，推动了经济持续快速发展，城镇化给我国经济社会结构带来了深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提升。世界正面临前所未有之大变局，面对疫情，中国城镇化的未来之路在这个大变局中将走向何方？我们看到，在疫情防控中萌生的新经济形态与时俱进，更积蓄着越来越强的城乡发展新动能。

城镇化下半程：推进人的城市化与战略转型

始于6月11日的北京新发地新冠肺炎疫情正在政府的有力阻击下接近尾声。但通过这场疫情，我们可能需要去思考，中国是不是已经迈入了后城镇化时代，或者我们已经走到了一个新的发展阶段，如果是这样，在新型城镇化发展的新阶段以及城市发展的变局之中，中国可持续城镇化究竟有怎么样的路径、动力、限制条件以及政策的逻辑。当我们面临这样一种集聚、融合、分化、扩张，每一种都会呈现为整个历史长河城镇化发展过程中的某个特定阶段时，我们需要追问的是，最终城镇化应该怎样从集聚中走向平衡？也许通过这次疫情，中国一场城镇化战略转型以及引领城市化发展变局大戏的幕布正在徐徐拉开。近日，在“中国城镇化下半程：资源环境约束下的消费、集聚与平衡”研讨会上，记者采访了中国国民经济研究所副所长、研究员王小鲁。

新城镇居民市民化仍然滞后

“这次北京新发地疫情通报时大家注意到一个现象，就是很多新发地附近的患者户籍却并不是北京市。这凸显出目前中国的城镇化有个突出的薄弱环节，大约2.3亿新城镇居民即通常被称为农民工的这些人，长期在城市工作但没有户籍，他们中很多人缺乏医疗、养老、住房等方面的保障，子女教育也受到一些条件的限制。”王小鲁表示，其实早在2014年《国家新型城镇化规划》就提出来，要把户籍人口的城镇化率从2012年的35%提高到2020年的45%。2012-2019年，户籍人口城镇化率确实在提高，到2019年已经提高到44.4%，提高了9个百分点，但同时发生的问题是，常住人口的城镇化率从52.6%上升到60.6%，提高了8个百分点，也就是说户籍人口城镇化率大体上和常住人口的城镇化率提高是同步的，这两者之差，就是没有户籍的常住人口目前仍然有2.27亿人，和2012年没有多大的差别，而当时是2.34亿，7年多过去了，没有户籍的城镇常住人口，仅仅减少了几百万。

王小鲁向记者介绍，这2亿多人在城市工作，但社会保障的覆盖率很低，根据国家统计局2014年的调查，外出农民工参加当地社会保障的情况，参加工伤保险的不到30%，参加医疗保险的只有18%，参加养老保险只有16%，参加失业保险不到10%，其他一些保险覆盖率更低。2014年以后，国家统计局没有继续公布调查农民工的参保率。根据以前的情况看，这方面的工作进展很慢，目前看来，农民工大部分没有被社会保障覆盖的情况仍然存在。

王小鲁表示，这说明我们国家的城镇化虽然进展很快，但是存在见物不见人的问题，就是怎么样推进人的城镇化？不仅仅是建城市、盖楼房、征地，更重要的是这些已经进城的新城镇居民他们的社会保障、公共服务、安家落户等问题。

那么，如何推进人的城镇化？

王小鲁认为，现在最大的问题，是大城市对农民工落户条件仍然过严，手续过繁，很多大城市在推进外来人口落户方面的进展非常缓慢。

解决这个问题的关键首先是因为城市政府缺乏积极性。这反映了一个问题，我们官员的政绩观和激励机制是需要改变的，因为官员们更多地是关心GDP的增长速度，更关心的是财政收入扩大，但对户籍改革，普及公共服务社会保障方面积极性不大。所以，我们需要考虑把政府官员政绩考核和户籍改革以及普及公共服务社会保障作为重要的政绩考核指标来设置。

其次要改革中央对地方的财政转移支付制度。财政转移的数量很大，但精准性不够，要把财政转移支付和对地方常住人口的服务和社会保障相挂钩。第三是需要压缩非必要的政府行政支出和政府投资，政府支出从过去围绕GDP这个中心任务转向保障公共服务和改善民生。

部分地区合村并居严重侵犯农民利益

王小鲁认为，当前城镇化存在的第二个问题，是一部分地区在城镇化过程中合村并居出现了严重侵犯农民利益的情况。有些地方政府在城镇化过程中，为了获取土地收入，为了推高GDP，强推合村并居，强拆民居，严重侵犯农民合法权益。这种情况，必须尽快地制止。建议介入调查，对于在这个过程中违法渎职者要依法惩处，触犯刑律的要追究刑事责任。上级政府官员如果把合村并居作为任务来推行，也应当追究法律责任。

王小鲁强调，这并不是说合村并居应该全部停止，因为随着城镇化的进展，很多农村地区人口在减少，有大量的集体建设用地和农民宅基地现在闲置起来了，具备条件的地方可以进行合村并居，但应该满足几个方面的条件：一是合村并居的条件要合理，要农民自愿。二是土地出让或建设用地指标转让收入归农民。三是转让要按照市场化原则进行，政府只帮助组织，提供服务，不允许把合村并居作为任务来推行。

土地制度改革滞后

十八届三中全会《决定》中提出要建立城乡统一的建设用地市场，要允许农村集体经营性建设用地入市，实行与国有土地同等入市、同权同价。还提出要改革和完善农村宅基地制度，推进农民住房财产权的抵押、担保、转让。

王小鲁认为，目前在上述这些方面土地制度的改革仍然进展缓慢。表现为一是土地转为建设用地仍然是通过地方政府独家征地、独家卖地，这种情况推高了地价也推高了房价，而且存在大量消耗土地资源、资源配置不合理等情况，这是不可持续的。农村集体建设用地和农户宅基地进入市场仍然受到种种限制，二是土地改革没有显著的进展。国家的城镇化建设在继续进展，偏远地区的人口在不断减少，有大量的建设用地和宅基地闲置出来，但是另一方面城市地区的可用土地短缺，存在资源不匹配的情况。如果不开放土地市场，土地资源不能得到合理利用，城镇化将会遇到阻碍，很多农村地区或会走向衰败。

王小鲁认为，需要推广跨省的土地增减挂钩的办法，鼓励闲置的土地转让或者复垦，宅基地应当允许自愿转让，指标转让通过市场进行，严禁政府强取豪夺。土地市场要规范透明，要保护农民的合法权益。

卓贤：以都市圈化推动新型城镇化

国务院发展研究中心发展部副部长卓贤认为，在我国进入城镇化2.0阶段后，城乡人口流动不再是城镇化的第一动力。城镇化的第一大动力变成了城镇区域的扩张，这个占比是39.6%。这就意味着城市化已经进入到以核心大城市扩张为主要形态的都市圈化阶段。在这样的阶段里，应该以都市圈化推动新型城镇化。

城镇化2.0阶段人口转移的特征

卓贤认为，这一时期人口的转移还会有以下特征。

一是城市之间的人口流动的规模增大。这几年三线和四线城市人口下降得比较快，二线城市以及广州、深圳仍然在集聚人口。这些城市人口的流动并不会增加城镇化率。比如，一个来自青岛城镇的劳动力来到北京工作，全国的城镇化率是不会增加的。但这种不增加城镇化率的人口流动仍然具有很强的结构转换效应，会推动人口从相对低效率的城市和部门转向相对高效率的城市和部门。即使哪一天城镇化率达到峰值不再提高了，城市之间人口流动带来的结构转移效应仍然存在，甚至不亚于城乡人口流动带来的效应。

二是城市之间的日常人口流动愈发频繁。从此次北京新发地疫情和手机大数据分析发现，每个中国人每年要发生三次以上的城际日常流动，每天都有上千万人跨城出行。最近广州市的政府工作报告提到，广州市实际管理的人口超过了2200万，其中流动人口超过1000万。这其中就包括了商务出差、就医、旅游、探亲等的人口。这背后涌动着贸易往来、资金配置、技术交易的行为，这种日常人口流动是城镇化率所不能捕捉到的变化。

三是我国都市圈化提升仍然有很大潜力。1920-1950年，美国城市人口占比从51.2%提高到59%，增加7.8个百分点，这一阶段的城市化形态主要表现为城乡人口迁移推动的单个城市从小到大的扩张。在此后的1950-1980年，美国城市人口占比从59%提高到73.7%，增加14.7个百分点，城镇化速度反而比之前30年更快，大都市区成为城镇化的主要形态。

而在城镇化1.0阶段，我国都市圈化明显慢于城镇化。近期的一项研究，利用手机信息数据观察核心城市和周边城市的人口互动，识别出中国大陆的28个都市圈。在过去3年，全国只有46%的新增城镇人口进入都市圈中，目前只有不到30%的人口居住在都市圈的城镇区域，人口进一步向都市圈集聚潜力巨大。

卓贤表示，这个话题也是近期疫情带来的思考。讲城镇化，都会强调集聚、距离和密度，会强调面对面接触的重要性。我国已经进入到服务产业为主的阶段，城市的密度、面对面接触、集聚的重要性毋庸置疑。不过，这次新冠肺炎疫情引发了很多人对集聚与城市密度的重新思考。

首先，是时间的分割和空间的共享。疫情冲击加快了远程办公的发展。有人说远程办公是低效的，有人说是高效的，目前还不掌握微观数据，但可以看看北京和上海一季度的经济增长数据：北京一季度金融业增加值增长5.5%，IT业增加值增长3.5%；上海金融业增加值增长7.3%，IT行业增加值增长13.1%，这和这两个城市经济整体下行形成了反差。如果公司高管发现，线上办公并不影响公司的利润，企业就会产生减少办公室空间从而降低租金的动力。比如原来1000个员工需要1000个工位，现在每个人每周5天只要来2天，所需要的工位只有400个。从劳动者角度来看，原来每天需要通勤1个小时，五天需要通勤5个小时，如果一周只需要两次上班，每日通勤时间即使增加2.5个小时，和原来的总通勤时间也是一样的，但好处是能以更低的价格住更宽敞的住所。

当然这并不是说面对面接触办公不重要，而是可以理解为线上和线下接触是可以相得益彰的。而且，空间的共享可能会提高线下的有效接触机会。如果上述那家企业的工位从1000下降到400个，那么所处的办公楼就可以容纳更多和更多元化的企业，每周就会有更多高技能的人才在密度不变的空间里进行更多的面对面接触。

第二，空间的集聚和公司组织的分布式集聚。跨国公司是分布在全球各个角落的。跨国公司不同区域员工的每次交流并非每次都要通过乘坐国际航班来实现，很多时候是通过信息技术所制成的办公系统来发生的。在很多时候，员工之间的交流不是通过人与人直接交流，而是以人机互动为中间媒介来实现的。高技能人才恰恰是最愿意或最能够接受这样的新技术的。跨国公司之所以能跨空间交换知识，除了必要的线下交流，还由不断完善的线上办公系统实现分布式集聚，将原来无法编码的知识变成规范的标准知识。

第三，技术进步中的“集聚”和“解聚”。在一个行业生命周期的早期阶段，隐性知识占据重要地位，创新在空间上产生集聚效应。但当一项技术成熟之后，产业知识已经高度标准化和规范化了，对知识的复制和模仿变得更容易，降低了对劳动力的技能要求，降低了面对面交流的必要性，这时就会逆转集聚的力量，该行业就会出现地理分散，在创新地理学里就可以称之为“解聚”。

如果说创新活动造就了集聚，那么解聚实际上是隐性知识显性化的技术扩散过程。这时，生产的空间组织形式发生变化，原本集聚于中心城市的产业的生产范围和规模都会增大，在都市圈维度表现为产业在周边城市集聚，在一国维度表现为产业通过转移在后发地区集聚，在世界的维度表现为产业在发展中国家集聚的全球化。可以说，没有创新产业的标准化和解聚，就没有全球城市系统的扩张和重组。

从技术输出城市来看，解聚是腾笼换鸟的机会，但如果没有接续的创新活动集聚，一些中等规模的城市很快就会出现衰败，比如底特律，一些大城市也可能承受转型的阵痛。

以都市圈化推动新型城镇化

卓贤认为，总的来说，都市圈是解决大城市病、激活中小城市活力的有效发展路径。在这个过程当中，除了非城市户籍人口之外，我们还应该兼顾三类人口，以统筹公共服务资源配置。

一是白天人口。之前的一项研究发现，上海、北京在核心区白天人口密度远远高于夜间人口（常住人口），而白天人口所需要的公共服务和城市基础设施，和夜间人口是不一样的。

二是非本市户籍的城市户籍人口。还是刚才那个例子，如果有一位青岛城市户籍的劳动者到了北京，他在全国范围内是计入城市户籍人口的，但在北京属于非本市户籍人口。我们除了要关注农民工家庭，也要关注这些城城流动而又没有本市户籍的“城市人口”。

三是短期流动人口。无论是北京、上海还是广州，实时人口要大于常住人口。针对商旅人士、访学交流人士、旅游者的公共服务也要配套。比如，如何为访问期达到三个月的商旅和访学人士提供子女教育服务等。

城乡分割是内需不振的根源

复旦大学世界经济研究所所长万广华早在十年前就提出中国城镇化是解决贫困和收入差距唯一途径。现在他认为，在中国积极推进城市化十年后，常住人口城市化已经推进到60.6%，但户籍还是44%，中间有比较大的差别。所以中国目前要推进市民化，如果不推进市民化，中国的内需是没法提振的。而当前国际局势下，内需如果不能提升，中国的持续发展就会有很大的问题。

万广华认为，很大程度上，目前中国的经济下行主要是由需求端引起的，而且主要是由外部冲击引起的。如果没有2007-2008年的国际金融危机和接下来的2010年欧洲债务危机，中国的经济增长不会这么快下滑，下面要做的是，怎样能够让经济下行的趋势延缓或停止，或者能让中国经济恢复增长呢？焦点还是要增加内需。

万广华认为，中国的经济增长问题，如果过去是通过贸易化解中国经济的不均衡，在将来可能出现逆全球化、疫情可能还要持续一段时间的情况下，国际秩序在不断重建的情况下，指望继续依靠外部国际市场化解国内供应链需求和供给之间的不平衡已经不可能了。

这种情况下怎么办呢？万广华认为唯一和根本的出路是解决发展瓶颈，让中国的经济更多惠及穷人，这是分配而不是增长的问题，为的是解决不均等的问题。解决不均等和有没有增长是不相关的。而减少不均等就要缩小城乡差异。通过缩小城乡差异，减少不均等，使得中国的供给和需求能够走向均衡。

但万广华同时认为，盲目减少不均等不一定能带来中国消费的上升，帮助中国经济持续发展。城市化是消除中国贫困，解决贫富差距唯一的出路。这是十多年前的观点，而现在盲目解决贫富差距还是不够的，还需要解决市民化的问题。目前国际局势从短期、中期和长期看，指望通过全球化来解决出口，解决中国内部供求不均衡的问题比较困难，所以，中国在近期出台了诸多的政策。

问题在于，通过降低不均等来增加需求会不会有效。中国全社会都在支持农村的发展，解决“三农”的问题，为什么中国的需求仍然上不去。是国为中国这样的发展中国家，一是城市内部的不均等，二是农村内部的不均等，三是城乡内部的差距。城乡内部的差距和消费是负相关关系，是符合预期的，也就是说在城市部门改善收入分配能带来城市消费的上升，在农村改善收入分配能带来农村消费的上升。这个问题出在国内消费与城乡差距是正相关关系，也就是说随着城乡差距拉大，中国的消费会增加，随着城乡差距的缩小，中国的消费下降，这个问题出在哪儿呢？出在了城乡分割上。

城乡分割，它能够拉大贫富差距，尤其能拉大城乡差距。这种情况下，盲目地在城乡之间的财政转移会带来消费的下降而不是消费的上升。我们必须要消除城乡分割。消除城乡分割，不仅能增加内需，而且能降低贫富差距，带来鱼和熊掌兼得的结果，就是效率和公平兼顾，提高全社会的福利水平。

因此，中国经济要在目前国际局势下能够保持一定程度的增长，包括短期和中期，就必须要解决城乡分割的问题，大力促进市民化。