沈建光：落实两会政策部署和深化改革开放的建议

来源：沈建光博士宏观研究

5月30日，京东数科研究院召开“两会后政策走向及经济形势前瞻”闭门研讨会，邀请十位知名专家学者参会研讨。围绕如何在常态化疫情防控和外部条件纷繁复杂的背景下坚定不移地深化改革开放，推动财政和货币政策更好地协同发力，借助“两新一重”打造经济发展新动能，更好地支持中小微企业发展和保障就业民生等议题，与会专家发表了专题演讲并进行了深入交流。

5月30日，京东数科研究院在两会胜利闭幕后，召开了“两会后政策走向及经济形势前瞻”闭门研讨会，邀请十位知名专家学者参会研讨。围绕如何在常态化疫情防控和外部条件纷繁复杂的背景下坚定不移地深化改革开放，推动财政和货币政策更好地协同发力，借助“两新一重”打造经济发展新动能，更好地支持中小微企业发展和保障就业民生等议题，与会专家发表了专题演讲并进行了深入交流。

京东集团副总裁、京东数科研究院院长沈建光博士首先致欢迎辞，并简要介绍了自己对两会政府报告的认识和京东数科研究院的相关研究成果。随后中国发展研究基金会副理事长刘世锦，国家金融与发展实验室理事长李扬，清华大学五道口金融学院教授谢平，清华大学中国经济社会数据研究中心主任许宪春，财政部财政科学研究院院长刘尚希，中国人民大学副校长刘元春，中国发展高层论坛秘书处秘书长卢迈，丝路产业与金融国际联盟理事长曹文炼，复旦大学经济学院院长张军，孙冶方经济科学基金会理事长李剑阁十位专家发表了精彩演讲。

京东数科研究院精编了会议核心内容，整理如下：

一、政府工作报告不提GDP目标不代表忽视增长，就业指标被推到前台很有必要，未来应坚持这一方式

今年的政府工作报告没有提出经济增长具体指标，而是将就业指标推到了前台。十三届全国政协经济委员会副主任刘世锦就此指出，稳增长是为了稳就业，相应的，如果就业达到比较满意的水平，实现充分就业，则意味着整个经济的资源利用效率比较高，这样的经济增长速度也是合适的水平。明年之后的政策目标，也不一定要再提经济增长速度指标，而应把就业放在第一位，过度强调增长速度指标有时候有一定副作用。不过，在省级层面，仍可以提增长速度指标。各省可以从实际出发制定指标，不搞一刀切。中国经济增长一个很重要的机制是地方竞争，这个机制仍可以适当用好。京东数字科技首席经济学家沈建光认为，不设增速目标并不代表忽视经济增长，相反经济增长的快慢与“六保”中就业、民生、市场主体状况的改善是相辅相承的；从地方政府来看，今年也不会全盘放弃增速目标，尤其部分经济基础较好、受疫情冲击较小的省（市），GDP增速可能依然会被列为核心考核指标。

就今年的经济发展趋势，许宪春认为，从统计数据来看，中国经济现在恢复状况比较明显。从生产角度看，4月份规模以上工业增加值增长3.9%，已经实现正增长。从需求角度看，4月份零售额下降3.5%，降幅在不断收窄；4月份出口实现了正增长。总体而言，二季度降幅将大幅收窄，三季度和四季度能够恢复正增长，全年实现正增长不成问题，但也不宜抱有过高期待。

二、政府工作报告推出的财政刺激政策力度并不小，同时也为未来留有不小空间

政府工作报告推出多项宏观经济刺激措施，沈建光就此认为，目前财政政策部署的力度并不小，如3.6万亿增量资金直达县市、盘活近3万亿存量资金弥补收入缺口、新增减税降费规模扩大至2.5万亿。今年首次出现“3.6%以上”、不设上限的赤字率目标提法，也为年内适时政策调整、进一步弥补地方财政缺口预留了口子。同时，推动消费回升、发力“两新一重”不能仅仅依靠财政支出，关键是激发市场活力。短期刺激政策不仅服务于“六保”，将同市场化改革一道，最终指向市场活力。市场活力有保证时，不仅居民消费意愿能够改善，企业让利消费（如参与消费券发放）和社会资本参与投资的积极性也更易调动。

刘世锦指出，宏观经济刺激包括财政赤字1万亿元，抗疫特别国债1万亿元，地方专项债3.75万亿元。地方专项债用于项目资本金的比例可能提高到25%，由此推算可带动基建项目融资3万亿元以上。这几项刺激的实际规模可以达到9万亿元左右，占到2019年GDP的9%左右。这个规模总体适度，并没有搞过量措施，比通常年份要高一些，但与西方一些国家相比仍显克制。从国际疫情形势来看，整体上仍存在很大的不确定性，因此财政货币政策需要保留一定余地，子弹并没有一次打完。总体上，财政货币政策仍有较大空间，比如财政赤字或者国债规模可以再大一些，货币政策还是正利率，并没有搞量化宽松。

三、重要政策的制定实施需要改革配套支持或同步进行，应通过体制机制改革强化财政货币政策协调

就财政与货币政策协调性问题，中国财政科学研究院院长刘尚希认为，任何政策的实施都有一定的体制基础，如果体制是扭曲的，政策的设计、政策的执行其实也会是扭曲的，政策效果会打折扣。财政政策、货币政策体制基础是关键，但目前两大政策协同的体制基础还有一些问题没有解决，对现有财政货币政策设计、执行及协同带来很多制约。有的政策制定实施，尤其是大政策的制定实施需要和改革进行配套，或者需要改革同步进行。现在基于划界思维考虑财政与市场、财政与社会的边界可能有一些问题。PPP，也就是政府与社会资本合作，已经介入公共领域，过去认为完全应当政府做，现在两者可以结合来做。从PPP的实践来看，已经不适合再用楚河汉界、泾渭分明的方式思考问题。

刘尚希认为，货币政策央行是执行主体，在通过市场化方式实施货币政策，还是变成政府另一个“钱袋子”之间，存在选择问题。这就涉及到央行独立性，货币政策操作独立性问题。教科书要求央行要有货币政策独立性，捍卫币值稳定，但现实中未必如此。这涉及到财政政策与货币政策协同的体制基础问题。比如国债既是弥补的手段，又是金融工具，这就是所谓财政金融是“连裆裤”，既具有财政属性，又具有金融属性。国库与央行的问题，以前也争吵过，国库现在放在央行，但是是经营还是代理，吵的不可开交，最终不了了之。在有的国家，国库不一定放在央行，因为这样央行与基础货币就有关联了。在现有体制下，教科书上的东西已经与现实格格不入，不能完全照搬。例如地方市县棚改项目，央行出钱给国开行，国开行再具体给到市县，从广义上讲就间接实现了地方财政赤字的货币化。只是从狭义上讲，并非是由央行直接购买中央财政发行的国债，形式上不具备财政赤字货币化的特征，而是变相的或者另一种形式的财政赤字货币化。在某种意义上，央行也就变成政府的另一个钱袋子。现在央行能否成为一个“钱袋子”，采取类似的方式，要看实际情况。

丝路产业与金融国际联盟理事长曹文炼认为，当前财政货币政策协调应注重提高资金运用效率和确保支持重点，特殊情况下不是不可以超越财政央行的一般界限。理论应该随着实践发展和创新，如果经济回到常态或者基本接近于常态，在充分就业的情况下，财政金融的基本界限还是应该恪守纪律。

四、新型基础设施建设、新型城镇化建设将为中国经济发展提供新动能，农村土地制度改革每年可释放0.5至1个百分点的增长潜能

对于未来经济发展新动能，曹文炼认为，政府工作报告首次提出“两新一重”的概念，可与2004年提的战略新兴产业相提并论，新基建将成为撬动未来经济新动能发展、扩大内需的重要着力点。“两新一重”主要是指新型基础设施建设、新型城镇化建设和交通、水利等重大工程建设。新基建有宽和窄两个定义，窄的定义主要指“5G+云+人工智能”。宽的定义包括信息产业基础设施、新老基建的结合、创新的新基建等。新基建可以有效带动经济增长，仅是5G今年就可以带动经济产出达到1.2万亿元，预计到2025年可以到6.3万亿元；人工智能今年可以到1万亿元，最近8年来都有50%以上的复合增长率。

刘世锦认为，现在大家关注两会时非常关注宏观政策，讨论最多的是货币和财政政策到底能给出多大的空间，似乎中国经济恢复和长期增长主要靠宏观刺激政策，这种倾向是有问题的。中国经济的主要增长动力还得依托结构性潜能，简单来说，就是产业结构和消费结构升级，特别是城市化进程所蕴含的发展动能。具体地说，中国人均收入才一万美元，发达国家一般四万美元以上，美国六万多美元。中国和他们的人均收入差距超过三万美元，差距就是潜能。这种追赶的潜能可使中国的增长速度高于发达国家。与此同时，技术进步和绿色发展等新的潜力也可以为中国所用。今后五至十年都市圈和城市群发展蕴含的结构性潜能最大。关键是要深化改革，特别是农村土地制度改革。如果能把这个潜能释放出来，保守估计，那么今后十年每年可给中国经济提供0.5至1个百分点的增长空间。

五、可通过互联网和数字科技建立数字政务系统，实现财政资金直达基层，创新经济统计方法

政府工作报告提出，要建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民。刘尚希就此指出，1994年实行分税制以来，基层财政困难现象反复出现。特别是当前在疫情冲击下，有些市县财政收入下降超过50%。中央正是考虑到这种情况，要求2万亿元救助资金直达市县基层。不过，从全球来看，美联储和欧央行都是购买债券、商业票据和ETF，日本央行还可以直接购买上市公司股票，但目前都没有直达实体经济的货币政策。刘世锦认为，在中国实现资金直达在技术上是可行的，但需要充分利用互联网大数据，减少中间环节，建立扁平化直达式的数字政务系统。随着中国数字经济的快速发展，建立这样的数字政务系统对京东这样的数字科技企业来讲并非难事。

此外，大数据可以为新经济统计提供更为精准的信息，有效掌握真实数据。国家统计局原副局长许宪春认为，未来大数据可有效帮助解决当前政府统计中存在的一些不够精准的问题，主要包括：一是在互联网服务统计方面，一些互联网平台提供了很多免费服务，如免费娱乐、免费信息等，这些服务在现行GDP核算里没有体现出来。二是在信息产品价格统计方面，由于GDP核算一般以价格指数促进法为依据，如果不能很好地区分价格因素，会导致GDP增长速度计算中不能准确地剔除价格因素的影响。三是在就业统计方面，传统上按照国际劳工组织定义的就业标准，调查时点过去一周有一个小时获得收入就算就业，没有收入就不算就业，而互联网创造了灵活多样的就业方式，是否算作就业有一定的统计困难。

六、疫情救助要更多关注低收入人群和失业问题，但长期看扩大就业和提高居民收入需要通过深化收入分配改革和帮助优秀私营小企业发展成大企业

在两会闭幕后的记者会上，李克强总理提到中国有6亿人每个月的收入也就1000元，引发人们对中国收入分配问题的讨论。中国人民大学副校长刘元春就此指出，全球两极分化和各个经济主体内部的两极分化，是导致目前疫情困局和经济社会发展困局的重要原因。因此，疫情救助要保住中国基本盘，重点要关注低收入人群，关注传统政策工具难以触及的边际人群和边际经济主体。

刘元春认为，未来中产阶级要不断地扩大。当前我国有4亿中等收入人群，在14亿人口中占比不到30%，要实现橄榄型社会，中等收入人群占比必须要扩张50%以上。这意味着，在6亿月收入只有1000元的人群中，起码要有4亿人实现月收入3000元以上。同时要看到，中国中产阶级的收入中位数为每年3.4万元，未来5-10年，要真正跨越中等收入陷阱，真正形成中国大市场，很重要的一点是实现中产阶级收入倍增计划。因此，既要关注疫情救助方案、纾困方案，同时也要关注收入分配改革方案。

复旦大学经济学院院长张军认为，中国的市场主体大约有1.2亿个，其中小微企业占到非常大的比重，应该有一半左右是个体工商户。应该说小微企业，特别是个体工商户的存在，大大缓解了中国经济过去几十年来的就业压力。即便现在，城镇新增就业主要是由小微企业提供的。中小微企业在资本、技术和人力资本等方面比较落后，生产率很低。这些年来，由于我们的经济增速回落和就业压力增大，我们经济当中非正规就业的比重有扩大的趋势，这当中不排除也有不少过去在制造业的正规部门就业的劳动力转向服务业中的非正规部门就业，导致收入降低。

张军指出，中国制造业中70%多的就业在400人以下的中小企业，而在美国的制造业中，70%的就业是在400人以上的规模较大的企业中。这个粗略的对比说明，中国的制造业企业依然是以中小型加工企业为主的。即便是其中那些具有创新潜质的小企业，如果不能容易地成长为大企业，那么对于中国长远的经济发展和结构升级就非常不利。一个经济可能陷入中等收入或者低收入陷阱的一个重要原因，就是有一系列的制度障碍阻止了经济当中正规部门的扩大。从长远来看，中国要推动更多私营部门中的优秀企业从小企业变成大企业，不断地提供更多的有更高收入的就业机会，而不是大量自谋职业的低收入者。

七、举国体制抗疫成功的背后不能忽视改革开放积累的雄厚物质基础，突破当前经济发展困境应更加重视市场化改革的作用

5月18日，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》公布，孙冶方经济科学基金会理事长李剑阁认为，这份文件对于中国经济的重要性不亚于两会。回顾过去40多年，在两次中央全会之间的十年里，从来没有以中共中央和国务院的名义，颁布过全面重申改革开放重要性和具体要求的纲领性文件。这发出了一个非常强烈的信号，就是要继续搞市场化改革。现在中国几乎陷入重重包围之中，打破目前的困局，要进一步高举改革开放的旗帜。

李剑阁指出，经过改革实践，我们认识到，决不能不克服市场的盲目性，也不能回到计划经济的老路上去。要努力将市场的作用和政府的作用结合得更好一些，这是一个止于至善的过程。在这次抗击疫情当中，我们的举国体制发挥了巨大的作用，以最高效的方式很快控制了疫情蔓延和扩散。但是举国体制之所以能发挥决定性作用，是因为40多年市场化改革积累了雄厚的物质基础，形成了无所不包、巨细无遗的国有和民营的市场主体，我们才有可能在全国几乎人人居家的情况下，基本生活没有受到严重影响，能够比较顺利地度过疫情早期的困局。如果把这次疫情中举国体制发挥的作用，说成是计划经济的的存在理由，而无视40多年改革开放的决定性意义，那就会把人们引入歧途。

李剑阁认为，突破当前的困境，仅仅依靠国有企业是不够的，必须千军万马，让民间活力充分迸发。这是我们克敌制胜的法宝。我们要高度重视中共中央、国务院两个“意见”所传达的重要信息，聚精会神抓经济，全心全意推改革。进一步高举改革开放的旗帜，健全改革的正向激励体系，强化敢于担当、攻坚克难的用人导向。把那些具有改革创新意识、勇于改革、善谋改革的干部用起来。巩固党风廉政建设成果，推动构建亲清政商关系。建立健全改革容错纠错机制，正确把握干部在改革创新中出现失误错误的性质和影响，切实保护干部干事创业的积极性。

八、中美脱钩和去中国化趋势短期内难以逆转，中国应加强内外统一战线，实施“备胎战略”，积极深化对外开放和推进人民币国际化

近年来，美国政客不断鼓吹与中国脱钩。中国发展研究基金会副理事长卢迈认为，中美之间不光是意识形态矛盾，更多的是国家利益之间的矛盾，任何服软或者指望美国对中国能够在某些方面因为伤及到它自己而缓和的认识，都是不现实的。总的来看，中美关系会不断起伏，进一步恶化。李剑阁认为，有些人寄希望于拜登上台，这一观点是缺乏分析的。拜登现在的竞选纲领是批评特朗普对中国太友好，他上台以后，不可能比特朗普更好。

对于未来可能打压中国的领域，卢迈认为，美国可能会在香港、台湾、南海、新疆、西藏等领域对中国下手，不过总体来讲主导权在中国手上。这一次美国到底能实行到什么程度，取决于美国对新冠疫情控制的程度。国家金融与发展实验室理事长李扬认为，现在去全球化特别是去中国化的趋势非常明显。疫情在客观上加速了去全球化以及产业链断裂、价值链断裂的风险。事实上，很多国家的确在有意无意地排斥中国，这对中国非常危险。

李扬认为，金融去中国化也在加速。除中国之外，以美国为首的资金联系进一步加紧，主要体现在两个方面：一是一些主要国家央行以美元为标的货币互换安排接连不断，但是撇开了中国；二是从全球币值上来说，中国疫情控制做得最好，但是人民币不断贬值，美国控制最差，美元却还在升值，表明国际货币制度中存在一些新的因素，包括避险因素和政治因素，在影响中国对外金融交往，影响人民币国际化。中国在“一带一路”做了很多投资，但是大部分国家都要美元，如果这些国家是过去美国不太关注的、美元不太投入的非美元化地区，中国“一带一路”的推进等于是在帮助美国搞美元化。

就应对之策，卢迈建议从内外两个方面入手。一是对外要加强统一战线。美国人并非铁板一块，比如知识分子不屑于特朗普这套东西，对中美交流现状不满意。我们不能对外界批评过于强硬，搞为渊驱鱼的做法。相对于美国，中国现在还是弱势的一方，在美国内部要联络人心。二是保持内部团结，让老百姓从发展中得到更多的好处。

刘世锦认为，去全球化趋势导致中国、欧洲和其他一些大的经济体不得不采取所谓“备胎战略”，例如芯片、软件、重要装备、发动机等，以防止遭遇技术卡脖子。中国国内市场较大，可以分摊成本，这是一大优势。如果一定要搞“备胎”，中国比韩国强，甚至在某种意义上比美国也强。我们搞“备胎战略”最大的短板在于高水平的大学教育和基础研发，这也是美国近来卡中国大学、研究单位“脖子”的一个原因。中国可以考虑在深圳、杭州等地搞一个高水平大学教育和基础研究的特区，搞出一套新的体制，在招生、知识产权、国际身份等方面采用特殊的政策和体制，形成一套有利于自由探索、催生重大科学发现的机制和文化。

李扬认为，中国要扎扎实实地推进人民币的国际化，需要做好几个事情：一是要把人民币在国内的运行机制建好，央行应当尽快把中国的货币供应机制建立在国债市场上，要让外国投资者能够持有中国国债。二是要对外开放，首先要对内开放，否则外国人不相信，或者只是将信将疑，不会当成制度化的东西来对待。