白鹤祥：关于尽快制定《县域金融促进法》的议案

作者：白鹤祥 

来源：中国金融杂志

案由

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。县域是实施乡村振兴战略的主阵地，是我国乡村社会发展的关键所在。振兴乡村需要加大金融支农力度，把更多金融资源配置到县域农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。由于农业生产面临着自然和市场双重风险，农村金融服务具有出成本高、风险大的特征，资本的逐利性使得部分金融机构出现了偏农离农趋向、进而导致金融资源由县域农村流向城区。尤其是一些农信社改制成农商行之后，热衷于追求收益高、风险高的业务，逐渐减少“三农”投入，存在“脱农”倾向。

近年来，国家大力推动县域金融发展，不断完善扶持政策体系，畅通金融资源流动渠道，县域金融服务的覆盖面、可得性和便利性逐步提高。然而，对照乡村振兴战略的要求，县域金融供需矛盾依然突出，引导资金回流县域的任务依然艰巨。为此，建议借鉴美国制定《社区再投资法》、通过实施激励和约束措施来引导金融机构满足所在社区信贷需求的做法，制定出台我国《县域金融促进法》，通过立法建立有利于引导金融资源回流县域的体制机制，加大激励与约束力度，促进金融机构在县域投入的力度不断增强、总量持续增加。

案据

一是制定出台《县域金融促进法》，是落实党中央县域和农村金融政策、加大金融支持乡村振兴力度的客观需要。

党中央高度重视发展县域和农村金融。自2004年以来，每年的党中央“一号文件”都将推进农村金融改革发展、提升县域农村金融服务作为解决“三农”问题的重要途径，多次提出县域金融机构要增加机构网点、将一定比例的新增存款投放当地、加大县域和“三农”支持力度。在增设机构网点方面，2015年中央“一号文件”要求，“提高村镇银行在农村的覆盖面”；2017年中央“一号文件”指出，“支持金融机构增加县域网点，适当下放县域分支机构业务审批权限”。在资金回流县域方面，2005年中央“一号文件”提出，要“明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例”；2010年中央“一号文件”提出“进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策”；2019年中央“一号文件”提出，“建立县域银行业金融机构服务‘三农’的激励约束机制”。党中央关于县域和农村金融的方针政策，既是推动县域农村金融改革发展的政策依据，也为制定《县域金融促进法》、加大金融机构服务县域的激励约束力度提供了重要遵循。

二是制定出台《县域金融促进法》，是完善县域金融体制机制、引导金融资源回流县域的内在要求。

近年来，我国县域金融服务体系日益健全、服务能力逐步增强，但是当前仍存在金融机构支农功能不强、资金外流等问题，还没有充分满足县域、“三农”发展的需求，仍然是我国金融体系的薄弱环节。从金融机构网点来看，目前我国县域每万人平均涉农金融机构网点数约为1.2个/万人，比全国平均水平少25%。截至2019年末，广东县域金融机构网点数占全部网点总数的23%，低于县域人口数占全省人口总数的比重（47.7%）24.7个百分点。分机构类型来看，国有商业银行在县域设立的网点数占其全省总数的14.5%，在部分地市乡镇地区设立的网点数占其全市总数的比重不足2%；股份制银行在县域设立的网点数占其全省总数的2.2%；全省仅45%的村镇银行设在县域，大部分设在城区。从信贷资金来看，截至2019年末，广东县域贷款余额占全省各项贷款总额的比重5.2%，低于县域GDP占全省GDP的比重（13.8%）8.6个百分点；广东县域金融机构存贷比为55.8%，低于全省平均水平16.5个百分点；25个（占比43.9%）县、县级市的存贷比低于50%，6个（占比10.5%）县、县级市的存贷比不足40%，2个县、县级市低于30%。这与“县域金融机构将吸收的存款主要用于当地”的要求是不相符的。为此，要通过立法建立相应的激励和约束机制，引导金融机构加大对县域的金融资源配置力度。

三是制定出台《县域金融促进法》，是强化现有政策执行力、完善县域金融激励约束机制的重要途径。

近年来，国家有关部门制定实施了一系列扶持政策，以促进县域和农村金融发展。在货币政策方面，人民银行灵活运用差别化存款准备金率、再贷款、再贴现等货币政策工具，实施鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法，引导金融机构加大对县域、“三农”的投放力度。在监管政策方面，金融监管部门通过对涉农不良贷款给予更大的容忍度、对涉农贷款占比较高的县域法人金融机构实施弹性存贷比要求、明确普惠金融差异化监管要求等措施，为金融机构在县域拓展业务营造良好的环境。在财税支持方面，国家财政和税务部门综合运用税收优惠、贷款贴息、奖补、保费补贴等手段，支持县域和农村金融健康发展。总体来看，现阶段我国主要依靠政策性文件和部门规章来促进县域和农村金融发展，执行效果有待增强。一方面，这些政策措施层级低，而且稳定性和约束性不够，一些地方摸索出来的成功经验与做法难以上升为法律层面进行复制推广，难以形成推动县域和农村金融发展的长效机制。另一方面，货币政策、监管政策与财税政策之间的标准有待统一，未能有效衔接起来。为此，需要制定《县域金融促进法》，从法律层面规范和稳定现有的相关扶持政策，强化激励和约束力度，通过正向激励、反向约束、持续监督等方式促进县域和农村金融健康发展。

四是制定出台《县域金融促进法》，是借鉴美国立法经验、改进县域金融服务的有效措施。

20世纪六七十年代，美国金融机构按照抵押贷款风险程度，对较大城市及周边地区进行信用等级划分，将中低收入社区划为“红线区”，限制甚至拒绝向“红线区”居民提供信贷。为了解决信贷歧视问题，美国国会通过了联邦法律《社区再投资法》，规定金融机构“有持续和责无旁贷的责任”去满足其所在社区的信贷需求。根据《社区再投资法》，美国监管部门从信贷（满足中低收入社区信贷需求的情况）、投资（银行机构投资规模与创新情况）、服务（在中低收入社区设置服务网点情况及其服务范围）等方面，对所有参加联邦存款保险体系的银行和存款类机构进行考核评估，将考核评估结果作为金融机构设立分支机构、申请参加联邦存款保险、申请开展兼并收购、申请设立金融控股公司等方面审批的重要依据。同时，在考核评估过程中，美国引入公众力量进行监督、将考核结果公示，督促金融机构提高评级。美国出台《社区再投资法》、以立法形式改进社区金融服务的做法，为我国制定《县域金融促进法》、完善县域金融服务体系提供了参考。

方案

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• 明确各类金融机构服务县域的责任

结合我国的国情和县域经济的特点，以立法形式明确政策性与开发性银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村中小金融机构等各类金融机构服务县域和“三农”的职责和义务，规定金融机构在保持安全性与稳健性的前提下加大金融资源在县域的配置力度，建立政策性金融与商业性金融协同发展、分工明确、各司其职、各负其责、互利共赢的县域金融组织体系，更好满足县域和“三农”多样化、多层次的金融服务需求。

• 建立金融机构服务县域的考核评估体系

按照“客观量化考核+主观定性判断”的原则，制定对金融机构服务县域情况的考核评估体系。在评估指标方面，可考虑设置包括金融机构一定比例的机构网点设在县域、金融机构在县域吸收的存款一定比例投向当地、县域贷款增速、金融机构县域网点的审批权限、金融机构针对县域创新产品与服务情况等一系列指标，全面考察金融机构服务县域的情况。在评估设置方面，根据不同类别金融机构的情况，建立并实施差异化的评估标准，以增强考核评估的科学性。在评估地域方面，可选择存贷比较低的地市、县（县级市）为试点，逐步拓展至所有地区，体现市场公平性。

• 规范和稳定金融机构服务县域的激励约束机制

统筹并优化现有扶持县域和农村金融发展的货币政策、差异化监管政策、财政税收政策，建立与金融机构服务县域和“三农”考核评估结果相挂钩的激励和约束机制，促进金融资源向县域和三农”配置。在激励机制方面，支持符合考核标准的金融机构优先通过新设分支机构、开办新业务、办理再贷款与再贴现等方面的申请，享受存款准备金率、营业税与所得税、财政奖补等方面的优惠。在约束机制方面，对不符合考核标准的金融机构，不给予货币政策、财税政策等方面的优惠，并且在新设分支机构、开办新业务、办理再贷款与再贴现等方面予以限制。

• 建立金融机构服务县域的考核评估信息披露机制

借鉴美国的做法，引入公众力量参与县域金融服务考核评估工作，提高考核评估结果的影响力。一方面，要求金融机构通过媒体、互联网等渠道，及时披露服务县域的相关情况，让社会公众充分了解各家金融机构服务县域的业绩。另一方面，规定金融管理部门将社会公众对金融机构服务县域情况的调查结果作为考核评估的重要参考，并及时公开县域金融发展的评估结果，督促金融机构注重改进服务、提升评级。

• 完善促进县域金融发展的配套服务

引导金融机构加大对县域和“三农”的支持力度，除了制定有效的激励与约束机制以外，还需要各级政府完善配套服务体系、构建良好的金融生态环境。一是推动农村信用体系建设。围绕县域小微企业、农村居民开展信用等级评价工作，全面推进农村信用体系建设，营造诚实守信的良好社会风尚。二是构建金融风险分散机制。结合农户种养业投资周期长、季节性强、市场变化快等风险因素，加快发展农业保险，推动建立贷款风险补偿基金或专项财政贴补资金。三是完善县域担保机制。设立支持县域金融发展的融资担保机构或基金，建立重点服务县域“三农”、小微企业融资的再担保机构，缓解融资双方信息不对称的问题。