解读政府工作报告：隐含增速2%-4%，优先“稳就业保民生”

作者：CF40研究部 

来源：中国金融四十人论坛

5月22日，第十三届全国人民代表大会第三次会议召开，国务院总理李克强作政府工作报告。

与往年相比，今年的政府工作报告篇幅大幅压缩，更为精简，其中最重要的一个变化是不设GDP增速目标。

没有一个具体的量化目标，今年更重视“稳就业保民生”，并提出“城镇新增就业900万人以上”。与去年城镇新增就业人口1352万相比，今年的就业目标调低了不少。这主要是受疫情影响，不少中小微企业倒闭，失业人群增加。从今年一季度调查数据可以看出，疫情对就业造成较大压力，今年3月份城镇调查失业率就达到了5.9%。而今年设定的目标是城镇调查失业率6%左右。

“报告对所面临的国内外环境变化和接下来面临的困难有清醒认识，对接下来的社会和经济发展设定了分门别类的目标。报告分别提及了克服短期困难的短期宏观政策措施，激发中长期发展潜力的改革措施以及社会公平和公正的其他政策措施，兼顾短期利益和长期利益，也兼顾了效率和公平。”中国金融四十人论坛（CF40）高级研究员张斌说。

毫无疑问，今年面临的不确定性增加，疫情防控常态化下，经济增长压力也是史无前例的，而广大的中小微企业在疫情打击下面临着生存考验，失业人群增加……这一件件、一桩桩，都是影响中国实现“全面小康”的重要难题。没有具体增长目标后，财政货币等政策如何支持经济增长？如何“稳就业保民生稳企业”？

不设GDP增速目标，优先“稳就业保民生”

专家估算实际增速区间2%-4%

今年政府工作报告没有提出全年经济增速目标。对此，政府工作报告给出了解释——

主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素。

这样做，有利于引导各方面集中精力抓好“六稳”、“六保”。“六保”是今年“六稳”工作的着力点。守住“六保”底线，就能稳住经济基本盘；以保促稳、稳中求进，就能为全面建成小康社会夯实基础。

今年疫情对经济造成的明显影响已经明显显现，一季度GDP出现1992年来的首次负增长，为-6.8%。去年四季度GDP同比增速为6%。如果假设潜在经济增速保持在这个水平，粗略估算，2020全年的GDP名义增速大概是3.2%。

但问题在于不确定性。在今天召开的解读《政府工作报告》有关情况吹风会上，国务院研究室党组成员孙国君指出，现在无法准确判断全年增速大致区间，因为不确定的因素太多。

这种不确定性主要是两个方面，一个是全球新冠疫情走势的不确定性，疫情是决定全球经济活动的最大因素，这个问题无法判断，也就无法判断围绕疫情的管控措施。

第二个不确定性是世界经济巨大的不确定性，一季度，全球主要经济体已经出现较大幅度波动，很多分析认为，世界经济出现严重衰退，衰退程度不亚于大萧条时期。如果提出一个具体目标，可能和实际执行情况有很大出入，反倒在工作中影响很多工作着力点。

在“两会”前，不少学界人士也对GDP设在什么目标有过一番争论。在CF40成员、中国人民大学副校长刘元春看来，政府工作报告没有提具体目标，“在预期范围内”。他在接受媒体采访时指出，“在当前高度不确定的情况下，GDP增速目标很难对中国经济所面临的问题和风险有充分的覆盖，也很难对当前中国经济的质量和结构进行充分体现。简单的GDP目标设定很容易使中国陷入唯GDP中，而忽略了目前所面临的主要矛盾、核心风险。”

今年不设增长目标，而是把“稳就业保民生”放在更为优先的位置。但“不提目标不意味着不重视经济增长，不意味着任由经济增速下滑。”孙国君说，“政府工作报告里面有一句话很重要，‘稳定经济运行事关全局，’这是非常重要的一句话。从当前来说，有两个方面，优先稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，而稳就业和脱贫都需要一定的经济增长速度来支撑。”

那一定的经济增长速度大概是多少呢？根据刘元春测算，政府工作报告中提出“城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右”，若要达成这个目标，全年GDP增速不应低于4%。

CF40青年论坛会员、中国建设银行金融市场部张涛推算，2020年GDP实际增速的底线是2%，若考虑到宏观经济政策的对冲（例如《政府工作报告》明确“广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年”），2020年经济实际增速区间为【2%，4%】，相应中枢为3%，如果政策对冲的效果好，3.5%、4%甚至更高的水平也是有望实现。

赤字率最低3.6％，发行特别国债1万亿

今年政府工作报告中给出的赤字率突破了3%的约束，往年最高为3%，今年的赤字率安排是“3.6%以上”，“以上”二字，意味着实际赤字率只高不低。同时，财政赤字规模比去年增加1万亿元，并发行1万亿元抗疫特别国债。

此次发行抗疫特别国债，是特殊时期的特殊举措。今年比较特殊的还有“建立特殊转移支付机制”，目的就是将上述2万亿元全部转给地方，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。用这种特殊举措，最大程度上保证抗疫资金能够真正达到受影响的企业、居民手中。

关于发行抗疫特别国债，今年2月底，张斌就在2019年第四季度CF40宏观政策报告《对症下药应对疫情冲击下半场》中提出相关建议。该报告指出，需要根据疫情冲击的特征设计应对政策。

报告建议，尽快发行特别国债弥补政府收支缺口，这是防止广义信贷塌方和地方政府收支缺口次生伤害的关键保障。发行特别国债可增加全社会的广义信贷，弥补疫情阶段的商业贷款下降，有助于保持广义信贷增长的基本稳定。凭借政府信用发行低成本、长周期的特别国债是为收支缺口融资的最佳方式。需要汲取过去经济刺激方案的教训，政府收支缺口不能让地方政府从商业金融机构融资，这样做其实是放弃了利用政府信用低成本融资的优势，不仅融资成本更高，而且可能给金融机构留下大量不良资产，增加系统性金融风险。政府收支缺口不能让企业买单，这样做没有起到帮助居民和企业部门渡过难关的政策初衷。粗略估算，大致需要1-1.5万亿特别国债规模填补各项优惠政策和增加支出所需的资金。

这1万亿特别国债通过什么方式发行？财政预算报告披露了相关细节。具体来说，1万亿抗疫特别国债，发行期限以10年期为主，与中央国债统筹发行。不计入财政赤字，纳入国债余额限额，全部转给地方主要用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。而抗疫特别国债的利息由中央财政全额负担，本金由中央财政偿还3000亿元，地方财政偿还7000亿元。抗疫特别国债收支纳入政府性基金预算管理。

张斌在上述报告中还指出，从政策工具角度看，财政政策应该发挥主导作用。从政府工作报告中也可以看出，此次财政政策被寄予厚望，“积极的财政政策要更加积极有为。”

除了上述1万亿抗疫特别国债外，今年财政赤字规模比去年增加1万亿元，地方专项债券新增1.6万亿，加在一起3.6万亿。这样的扩张规模和力度是否足以支撑起刺激经济增长的需求？

在张斌看来，与疫情期间的发达国家相比，这是个相对保守的财政扩张计划。他指出，今年前四个月，公共财政收入与去年同期相比下降了１万亿，政府性基金收入下降0.2万亿，接下来，政府收入下降也未必能止住。新增的债务多数用于抵补政府收入损失，能带动的新增政府支出有限，或不足以带动经济走向正常区间。

货币政策灵活适度，推动利率下行

通过上述分析可以看出，事实上的政府债务融资支出扩张较为有限。这样的情况下，货币政策也会与之配合，政府工作报告提出，“稳健的货币政策要更加灵活适度”，并且引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年，推动利率持续下行。

对于货币政策，刘元春认为，有两个重点需要关注。

第一，保持流动性充裕是重要前提，今年报告数量型目标更加明确。“要引导M2和社融增速明显高于2019年”，预计可能在两个百分点以上的水平。

第二，要“创新直达实体经济的货币政策工具”，务必切实推动利率下行。此前，在降准降息方面已有诸多相应举措，但在市场利率的引领下，企业资金成本的下降幅度并不大。一季度金融业增加值增长6.0%，与中央政策并不完全吻合，这说明实体经济的资金成本、金融成本反而有所提升。因此，下半年货币政策工具如何拿捏、怎样创新值得高度关注。

张斌认为，考虑到接下来的就业和经济增长较大，政府发债支持的财政扩张相对保守，实现稳企业和900万新增就业要更多依靠信贷扩张，货币宽松难以避免。在当前经济环境下，私人部门投资和信贷意愿较低，信贷扩张最终还是少不了地方政府和国有企业的信贷扩张。

房地产调控思路未变

改造老旧小区3.9万个

从今年政府工作报告中可以看出，房地产调控思路并没有放松，仍强调“房住不炒”，因城施策。最终的目标是，保持“房地产市场平稳健康发展”。

本次政府工作报告中重新强调了“因城施策”。易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，此次重提“因城施策”，其含义在于希望各地基于楼市实际情况来决定具体实施政策，为各地政策制定提供了更大的空间。

但是从近期各地房地产市场相继轮动来看，地方政府仍按捺不住想通过房地产拉动经济的冲动。但是在中央总体调控思路不变的要求下，各地也陆续出现了“政策一日游”现象。由此看出，中央对于房地产调控的力度和决心不变。后续的货币宽松，可能会对房地产市场价格带来一定的压力，但预期市场仍会相对稳定。

对于当前的房地产市场，刘元春认为其复杂性主要体现在两方面：第一，区域分化严重。第二，结构性问题严重，存量和增量有突出矛盾。

对于每年“两会”必提的房地产税问题，刘元春指出，对增量是好工具，但会对存量带来很多争议。他分析，今年政府工作报告没有提到房地产税立法，主要因为报告是年度引导，不会对体制机制性问题进行过多琢磨，重在解决当期问题，而房地产市场和土地市场的矛盾不是一两年就能解决的。另一方面，最近的一些中央文件都有对房地长问题有着一以贯之的战略部署。近期一些三线城市和一线城市的土地价格出现上扬，也出现了一些相应的政策，但这不意味着整体房地产政策会有重大调整。

虽然今年政府工作报告在房地产政策上的着墨并不多，但在与民生密切相关的“老旧小区改造”方面提出了具体数量目标。去年底，中央经济工作会议明确提出加强老旧小区改造，此次报告明确提出，“新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务。”

4月14日国务院常务会议提到，今年老旧小区改造的重点是2000年底前建成的住宅区。此外，改造资金由政府与居民、社会力量合理共担，中央财政给予补助，地方政府专项债给予倾斜，鼓励社会资本参与改造运营。

这不仅是首次针对老旧小区提出明确的数量化目标，同时，也站在民生角度提升老旧小区居民生活舒适度。此外，基于稳投资的考虑，可以预计，老旧小区改造接下来很可能会成为地方政府引导投资的重要着力点。

稳企业，重点救助小微企业

疫情下，受到最严重冲击的就是中小微企业。对于小微企业的救助和纾困措施，此前不管是从中央还是地方力度都有所加大。

这次政府工作报告提到，要尽力帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关。其中一些措施包括：减税降费，免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，延缓缴纳所得税等。报告预计，全年为企业新增减负超过2.5万亿元。

在对企业的金融支持方面，主要措施包括：贷款延期还本付息政策再延长至明年３月底，对普惠型小微企业贷款应延尽延，大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于40%，支持企业扩大债券融资。让中小微企业贷款可获得性明显提高，综合融资成本明显下降。

关于如何才能更好地帮助中小微企业？近期，上海新金融研究院和国际货币基金组织（IMF）联合召开金融科技线上研讨会，聚焦“疫情冲击下的小微企业数字化融资”。与会专家认为，通过金融科技手段为小微企业提供数字化融资可以成为一个重要的支持手段。在大数据、人工智能的分析下，互联网银行可以很好地识别哪些小微企业需要贷款，而利用实时数据和对企业家行为特征分析后再进行评判放贷，风险和违约率往往也更低。

毫无疑问，在这场疫情导致的企业生存危机中，小微企业的生存非常重要，因为它们涉及到的就业人群最多。

张斌认为，（对小微企业）最主要的帮助方式应该是通过开放市场、扩大总需求、减税降费等多管齐下帮助他们扩大收入，而不是大幅放松信贷条件。需要关注一些小微企业一方面利用优惠贷款利率获取资金，另一方面把资金用于购买各种理财产品的套利行为。

此前，CF40学术顾问、中国社科院学部委员余永定也多次撰文指出，政府应当设法帮助企业度过危机，尤其是服务业当中的中小型企业。在避免造成不必要道德风险的同时，政府应减税减费，并慷慨补偿受到重创的企业。政府还应考虑设立流行病保险基金，让整个社会承担病毒造成的企业损失。