新基建是“旧瓶装新酒”吗？

作者：盛中明

支持：远川研究所宏观组

新冠疫情突发，给中国经济带来了意外的下行压力。“新基建”的概念横空出世，被寄予厚望。

基建，是经济领域最为熟知的概念之一，它曾为国人穿山架桥，使天堑变通途；也曾给国家留下过沉重的债务负担。在讨论结构化改革时，我们常将它作为反面例证，但每每危机来袭，它又总是最容易被想到的那个救星。

当我们谈论新基建的时候，我们究竟在谈论什么？

Part 1. 新基建“新”在哪里？

2018年末，中央经济工作会议就提到要“加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”，这是新基建第一次出现在官方文件中。

所以，新基建的概念，其实并不“新”。只不过，在新冠疫情这只“黑天鹅”的催化下，这个半冷不热的概念又被再度拾起。

新老基建最直观的不同，体现在行业差异上。老基建是傻大粗的“铁公基”，新基建则透着一股子”高精尖“的味道，指向创新升级和补短板。

而新基建与以往逆周期政策的一大差异，还在于发生的时机。

2008年，中国的人均国民收入还只有3100美元，在全世界排在第138名，是妥妥的“下中等收入国家“；到了2019年，初步统计的人均国民收入已经接近1万美元，中国已经站在了高收入国家Party的大门口。

所以，10年前，传统基建还处于“完全不够”的状态，其扩张能起到逆周期调节的作用，但到今天，投资边际报酬率正在逐步下降，传统基建已经不能提供持续的增长动力。

时代与行业覆盖的差异，反映了新老基建承载任务的不同：老基建稳增长，新基建则通过调结构为中国经济注入更长久的动力。

Part 2. 新基建会走4万亿的“老路”吗?

4万亿投资计划的负面影响，直接表现为地方政府债务风险，以及钢铁、煤炭等行业的产能过剩。

在2009年，发改委曾经解释过4万亿新增投资的资金来源。其中，新增中央投资共11800亿元，占29.5%；而剩的 70.5%，则需要地方政府进行配套。

彼时，地方政府尚无自主发行债券的权限，相当一部分的配套投资则通过政府融资平台通过银行贷款、非标准化债务来覆盖，由于缺乏监管，地方政府负担持续攀升且难以计量，审计署不得不在2013年就地方债务情况进行“摸底”。

此外，紧接着在大规模刺激政策下，钢铁、化工等基建上游上游产业再度掀起投资高潮。到2014年，粗钢产量达到8.23亿吨，约占全球一半。

但债务和生产并非原罪，四万亿负面影响的深层次原因在于体制缺陷：

（1）地方政府考核机制以及规划思路缺陷，GDP锦标赛现象突出，导致不当竞争、超前基建、浪费显著。

（2）地方政府债务管理机制，债务风险的来源不在于规模，而在于是否可监管、可公开。2014年以前，地方债务可以说是一摊烂账。

（3）政府和企业合作机制不健全。PPP在推出后相当长的一段时间内，沦为新的政府融资工具，政府和社会资本合作的本质丧失。

目前来看，新基建有着更温和的规模，更谨慎的刺激，更显性的杠杆（地方债务扩张受到约束），资金来源多元，且参加的主体从政府更大程度地扩散到了市场。

目前来看，新基建有着更温和的规模，更谨慎的刺激，更显性的杠杆（地方债务扩张受到约束），资金来源多元。

新基建温和规模的基础有两个。

一是总体基建规模的变动本就相对平稳，实际上未出现强劲的刺激。根据中泰证券的统计，河南、广东、四川等14 个省市公布的2020 年年内重点项目计划投资总额只较去年上升了4.28%，而按照估算，其中投向基建领域的占比最高也不会超过50%。

二是新基建的基数小，推动其发展的步子也不会迈得过大。以PPP 项目为例，狭义新基建占比很小，基本稳定在0.5%左右，而广义新基建这两年发展较快，但占比也只有16.2%。

更为合理的规模下，支撑中国基建发展的模式也更加优化。政府债务管理更加规范透明，可以把债务风险把握在可控的范围内。

在减税降费和“房住不炒”的要求下，一般公共预算收入和以土地出让金为主的政府性基金预算收入不足以覆盖基建投资需求。但专项债新增额度有望达到3.5 万亿，华泰证券测算其中投向基建占比会提高到七成，预计贡献基建增量资金1.8 万亿元。

专项债的管理以每年的总新增限额为基础，根据各地区的财力和建设需求将新增限额进行分配，且投向领域、还款付息有着清晰的规定。

专项债的规范管理配合PPP模式运营和政策性金融工具的支持，显性杠杆支撑下的新基建的风险属性大大降低。

新基建，不大可能会走基建的老路。

Part 3. “做长期正确的事”

在短期内，指望新基建力挽狂澜，立刻刺激经济增长是不现实的。因为新基建目前的规模相对较小，就算可以获得较高的增速，也不会对整体经济增长产生很显著的作用。

既然无法指望新基建即刻刺激GDP，那么，新基建的积极意义是什么呢？

历次技术革命，推动着人类生产力水平大步向前，催生了一个个引领世界发展潮流的大国，英国、德国、美国乃至战后日本的崛起都是如此。

在目前进行的依托互联网、以高新技术为代表的新一轮技术革命中，各国政府都在积极制定科技创新战略、抢占新技术高地。

中国的新基建，是通过“做长期正确的事“，使中国在高新技术生产力转化尚需时日、国际贸易体系亦难寻新的低成本劳动力提供地、世界经济增长乏力的背景下，走出一条长远的技术驱动、均衡发展的道路。

新冠疫情，强化了这种高质量发展的国内诉求。就算新基建没有立刻见效的作用，它优化结构的同时，也能还可以带动新兴制造业和服务业投资。

另外，在新基建推进的过程中，新的政企合作方式，也有望提高技术供给的效率。重创新的新基建不仅是技术，而且是一种新型的组织，新型的机制，新型的政府和企业合作模式。

谷歌前CEO施密特日前撰文指出，硅谷是美国创新的代名词，但硅谷许多创新公司的领导者，都是从获得联邦政府的资助起步的，施密特本人也是如此。

美国国家科学基金会近年来的财年预算都在七八十亿美金左右。该机构本身并不下设研究所或实验室，但以基金项目、合同和合作协议等形式，专门负责资助各个学科与工程领域中的基础研究和教育，约占联邦政府对基础研究总投入的1/4。

宽带、互联网、人类基因组测序等重大创新都是基于政府和学术界的合作，未来的合作可能需要新的技术基础设施，例如“国家研究云”。此类基础设施可能为创新提供高质量的数据和高性能的算力，当然值得每年投入70亿美金。

所以，对于基建，我们不宜非黑即白的观点来看待它。至于新老基建的平衡，我们或许可以用《大明王朝1566》中的一段话来理解：

古人称长江为江，黄河为河，长江水清，黄河水浊，长江在流，黄河也在流。

古谚云‘圣人出，黄河清’，可黄河什么时候清过？长江之水灌溉了两岸数省之田地，黄河之水也灌溉了数省两岸之田地。

只能不因水清而偏用，也只能不能因水浊而偏废，自古皆然。

嘉靖帝叮嘱海瑞，不宜“因长江水清而偏用，因黄河水浊而偏废”；同样地，老基建有空间，就应该继续推进；新基建有长远意义，当然要作战略布局。

在最糟糕的情况下，财政资金的蛋糕有限，新基建因其体量太小、见效偏慢，在其他刺激方案的冲击下再一次被淡忘。但它代表的“新”方向，一定是中国经济维持长期增长，所必须的技术创新与制度变革。