平衡木上的舞者：央地关系变局

作者：君临团队

来源：君临

如果说183《决定》是经济体制改革的大纲；那么194《决定》就是国家治理体系改革的指南。

若干年后回望历史，深刻影响国运的密码就隐藏在这一万多字间。

研究这份文件是件非常有趣的事，在严谨规范的文本下，从结构到词句都精致讲究、言简意赅。

而要真正读懂并理解它的分量，并非易事。

在《路易·波拿巴的雾月十八日》里，祖师爷讲：每个人都在既定的，从前人承袭条件下创造自己的历史。

每个人都在某一历史进程中发挥着自己的作用，也承担着自己的道德责任。

人和人结成了组织，构建了国家，各种力量的合力才形成某种历史趋势，而趋势之所以绵延昌盛，是因为它符合特定时间和空间下的历史逻辑。

世上没有天国，也不存在先知，每个民族和文明有着千差万别的“历史-社会-文化”传统，在高度复杂的社会科学领域，注定了没有一招鲜吃遍天的模式、放之四海皆准的教条。

顾准说：人类社会没有什么终极目的，有的只是进步。

傲慢的西方学者认为历史会终结于西方现行体制，然而历史不能终结，也不可能终结。

所以怎么在“承袭”下推进国家治理体系和治理能力现代化，需要脚踏实地，摸石头过河；

尽管在我们的国家治理里，不少改革翻来覆去仍没有定论，许多政策也在审视中不断修正又或是推翻。

这也是它充满魅力之处：

被普遍认为的大一统国家，却有鲜明的联邦主义的特征和行为；

治理体制的“条块”关系本质上是分散的结构，却能一次次收放权自如；

权力分配上，既要避免强干弱枝影响地方建设发展，又要防止诸侯膨胀威胁中央守正出奇。

国家治理在一种悖论式的徘徊反复之间，稳中有变，变中有常，称为人类历史上最深度的实验场也毫无为过。

当然，指导这一切的，还是那四个毛体字：

在194《决定》中，君临认为，关于央地关系调整的内容，尤其是财政关系的调整，能直接影响经济社会生活方方面面。

一个国家的财政史不仅惊心动魄，也与投资创业环境密切相关，更与每个人利益紧密相连。

国运，就在我们身边。

 1 

一切政治都是地方政治。

                                      ——托马斯·奥尼尔

要说清楚央地关系，首先要厘清这个关系的历史和现行架构。

开国元勋们从井冈山一路走来，没有治国经验，一切只能边摸索，边总结，再调整。

在延安时期，各大根据地与中央交通通信不变，所以根据地被赋予了极大的权力以便相机行事，中央只是在原则上给予指导。

农村包围城市的战略，让政权和军事力量都是在各个根据地独立发展起来。

各路大军统帅不仅是党政军一手抓的地方“诸侯”，还是些说一不二的魅力型领导人。

他们长期领导一个地区的全面工作，有自己的人马、班底，事实上形成了许多“山头”。

而当时，还没有形成现代的法理型国家治理所必须的强调专业化的科层制。

拥有崇高威望的领袖，足以保证全党和全国的统一，但人不可能万岁，“山头”问题不解决，一遇分歧往往难以调和，就可能形成地方割据、重归四分五裂，民族复兴更无从谈起。

这种分权格局一直维持到1954年的“五马进京”，全国六个行政大区撤销，权力开始向上集中，中央政令畅通，全国一盘棋的苏式计划经济开始铺开。

然而，在权力集中的过程中，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。

一系列严重问题暴露出来，冲淡了“一五”计划顺利完成的喜悦。

1956年“双百”前后，经济学家孙冶方和顾准就针对中央计划经济的集权模式，提出尖锐的批评，两人都指出：

社会主义经济不能违背市场规律。

同样有所察觉的领导人，关注点在于中央的高度集权，必然会出现官僚主义和命令主义。

在那年问世的《论十大关系》中，他指出：

“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”

“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”

与此同时，他要求研究资本主义国家处理中央与地方关系的积极经验。

此外，文中也批评了几十只手插到地方的现象：

各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。

这些命令虽然党中央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方压力很大。表报之多，闹得泛滥成灾。

本质上，这是作为执行的公务员体系，在政治领导缺位的情况下，掌握了国家权力的体现。

国家治理无外乎两个问题：

1、谁来决定做那些事——政治家负责；

2、谁来把决定好的事做成——公务员负责。

以日本政坛为例，高效勤勉的技术官僚体系是铁打的营盘，起起落落的大臣是流水的兵，可能有的不懂技术，有的不懂行政，甚至缺乏对社会的了解。

所以在“决定做哪些事”的时候，往往仰仗那些有着长期行政经验的技术官僚。

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樱田奥运大臣在属下省厅公务员的指导下回答问题 | 来源：东亚评论

换言之，官僚体系一定程度上成了国家权力真正的拥有者，指挥着庞大的国家机器。

这是僭越，需要纠正。

光嘴炮批评，无建设意见，显然不是作者的作风，他给出了解决方案：

中央的部门可以分成两类：

有一类，它们的领导可以一直管到企业，它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督；

有一类，它们的任务是提出指导方针，制定工作规划，事情要靠地方办，要由地方去处理。

前者可以理解为“条”，指中央到地方的纵向指导管理，以部门为基础。

后者可以理解为“块”，指在行政区划内的党委领导下的横向治理机构及所形成的关系。

为落实方案，1958年，年富力强的二野干部地位擢升，开始事实上负责领导中央刚成立的财经、政法、外事、科学、文教小组。

之所以成立这些小组，是为了将各部门整合为“系统”，进行“归口管理”。

2018年机构改革，深改、财经、外事、网安四个小组升格为委员会，也是这种历史的遗产。

一方面，这将决定权收归中央，政治领导归位；

另一方面，一竿子捅到底的“条”也分割了“块”。

这种纵向分权的架构，赋予了中央在央地关系运作中的灵活性。

要发挥中央的积极性，就侧重“条”；

要发挥地方的积极性，就突出“块”。

如果“条”走到极端，中央集中了太多的事务与权力，事无巨细皆决于条，“块”的权力过小，即人们常说的“条条专政” 。

比如建国后五年中，中央只给天津地方工业安排了20万元基建投资，而且建什么都要中央有关部门批准，甚至连市场里设多少电影队，每队配多少人力也都要报批。

如果“块”走到极端，“条”软弱无力，则管理权威严重流失和下降 。

各级“块”对“条”的管理和规定置若罔闻、敷衍塞责，上有政策下有对策、有令不行、有禁不止等大量非规范性的行为，导致“条”无法在全国范围内进行有效调控。

然而在灵活性的另一面，却牺牲了规则性。

不同于苏联的计划经济有苏联法律监督，违背国家计划要蹲大牢，我国的计划经济始终未能全盘照搬苏联模式，从58年放权到61年逐步收权，再到66年放权，没多久又收权……

在“放乱收死”的循环中左支右拙，始终是“按下葫芦浮起瓢”。

靠协商、“讨价还价”办事而非制度化，必然带来人治色彩，也让上下级政府间的机会主义成为一种无奈的结果。

 2 

在“条块关系”的组织和制度框架下。

具体有四条线牵着央地关系，分别是：

立法

财税

事权

人事

既然社会主义经济不能违背市场规律，那么政府也不能免俗于利益的引导。

在央地两个积极性中，财税和事权构成的财政关系可谓理解“积极性”的关键钥匙。

50年代早期，我们建立了高度集中的财政体系，多年实行“统收统支”。

所谓地方财政也不过是中央财政的延伸，不仅财政收入上交，固定资产投资，基建投资等都需要在计划内进行审批，专款专用。

1964年后，全国经济走出大跃进阴霾，形势开始好转，领导人再次密集批评中央集权的管理体制。

他多次告诫经济部门不能以行政方法管理经济，并以我们“也许走了错误道路”的说辞，警告这种集权式的管理体制。

1966年的杭州会议，他提出 “虚君共和” 口号，在他看来，中央政府只应是个象征性的 “虚君”，经济实权仍应分散到各地区去 。

可以这么说，1957到1978这二十年，是照搬苏式中央计划和集权财政不断被修改和瓦解的过程。

换言之，市场经济和改革开放的种子，实际上早在前三十年的探索中，就已悄然播下。

进入改革时期后，1980年“分灶吃饭”开始实施，在“利改税”的基础上确定了财政包干制。

央地财政关系也开始以地方与中央签订财政上的 “承包” 为主，形成了以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的协议关系。

其重要特点之一，是央地需要对包干基数根据年度变化不断谈判。

一方面，财政包干这种大规模放权，加剧了地方政府之间的竞争，促进了市场化改革和经济发展；

另一方面，也造成了地方政府大肆投资、重复建设、地区封锁，阻碍了全国统一市场的形成。

那个时候上面下发的文件，到处可见“要进一步加强全局观点，体谅中央的困难”、“凡应当征收的税款要按时 、 足额收上来”、“不得打 `埋伏'、 报假账”之类表述。

而有意思的是，机会主义就隐藏在这种制度安排中。

财政承包制本来是为了调动地方政府的积极性，刺激他们加大征税的力度，从而使中央和地方都能从税收增长中获益 。

然而结果并非如此。

事实上，中国经济虽然持续增长，同时也伴随着财政紧张。

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来源 | 分权与增长：中国的故事

试想，如果地方不遗余力加大征税力度，他自然会担心在下一轮谈判中，中央会调高上缴比重。

中央则背着“鞭打快牛”的锅。

事先预料到中央这种事后机会主义，地方政府反映自然是事前机会主义，即征税努力程度上“留一手”。

最终导致1994年 “分税制” 取代多年实行 “财政承包制” 的，根本原因是中央对其财政预算收入占全部预算收入或占GDP比重的持续下降的过分担忧。

另一方面则来自于学术界和思想界主张的“新权威主义”主张占了上风。

当时有两种主张：

一种在理论上援引亨廷顿教授的学说，主张国家治理现代化必须以经济的充分市场化为前提，而中国的经济市场化只能在集权体制下才可以推进，这就是“发展中解决问题”。

另一种则反过来，解决了问题再发展。

争论在90年代初期开始平息，但“新权威主义”的讨论对决策者重新认识财政分权和中央财力的下降等现象产生了重要的影响 。

1995年，“新权威主义”的代表学者从上海调入北京，标志着在发展中解决问题的思路成为主流。

与此同时，主导往后二十多年财政格局的分税制改革也基本完成。

 3 

分税制的主要内容是：

1、中央和地方明确划分了各自的政府事权和财政支出的范围；

2、中央和地方明确划分了各自财政收入的范围，明确划分了中央税、 地方税和中央与地方共享税；

3、建立了中央对地方的转移支付制度，即税收返还和专项补助以帮助实现地区平衡。

此外，还清理地方的预算外资金，取消或减少了大量的政府收费项目；推行以增值税为主体的间接税制度，统一个人所得税等。

实施当年，中央财政收入在财政总收入中的比重增长到55%，宏观调控能力大幅增强。

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来源 | 分权与增长：中国的故事

而硬币的另一面则是地方财力吃紧。

虽然分税制是中央和省级财政划分，但收入上收的效应会在各级政府间层层传递，也就意味着重新划定收入的效果完全传递到县乡基层财政。

于是形成了“中央财政高速增长，省级财政喜气洋洋，地州财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘”。

本质上，分税制是现代科学的主流财政方案，和美国财政联邦制有着极为密切的关系。

但受制于历史局限，仍留下不少遗憾。

分税制改革总体上还只涉及了财政体制的收入方面，仍保留了改革前带有计划经济色彩的支出责任体制，让地方政府扮演着中央政府的支出代理人的角色。

最突出的莫过于财权未与事权分配相匹配，财权层层上收，事权层层下放。

而为了弥补地方支出缺口，必然会进行转移支付。

2018年中央对地方转移支付为6.22万亿，还不包括8000多亿的税收返还，占了全国公共财政支出的28.2%。

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2019年提前下达1.53万亿的2020年中央对地方均衡性转移支付预算分省分配 | 来源：财政部

另一种机会主义也就产生了。

由于转移支付的大部分属于数百种对应性的转移支付，诸如支持革命老区、西部开发、建设兵团、生态功能区、民族地区等。

这是一种非均衡性的均等化转移支付。

那么央地之间的实质性财政安排通常建立在谈判，而非既定的规章制度上。

也就保留了大量的人治色彩，扭曲了地方政府的激励机制，使财政资金使用碎片化。

最新一期《财新》封面报道就描述这样一个情节：

国电领导考察包头第二热电厂建设，接风宴席上，三两的酒杯，一杯1000万千瓦，三杯都满上，已落马的书记连干三杯，规划2000万千瓦顿时扩充至3000万千瓦。

所谓“跑部进钱”正是如此。

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财政部有大量针对人大委员“要钱”的答复页面 | 来源：财政部

财政部的领导才会痛陈：

一些职能部门有太多的财权，手中都想有一把米，把精力放在分钱上，结果导致国家财权被肢解，事权也没有干好。

从1956年开始分权探索以来，财政分权体制演变至今，认为现在的中国是“高度中央集权”，绝对是一种误解。

实际上，现代中国是一个高度分权的国家。

如果用地方政府支出的相对比重来衡量的话, 中国可能算是当今世界上最分权的国家了。

1997年的世界发展报告《变革世界中的政府》 提供的数据显示，在发达国家，省（州）级政府财政支出占各级政府支出总额的平均比重只有30%左右。

最分权的加拿大和日本也只有60% 。

而中国的省级财政支出十几年来一直维持了占全国财政支出的将近70% 。

所以说，我们这个大一统国家，底层运作的，是事实上的“中国特色财政联邦主义”。

在194《决定》中，本文主题——关于“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”。

具体包含六个方面：

1、理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。

2、适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。

3、赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。

4、按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。

5、优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。

6、构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。

最关键内容，集中在最后三点的最后一词：

体制、制度、体系。

文字内容并不复杂，结构却包含深意。

制度居中，一言蔽之，体制和体系，需要制度保障。

文字传递的精神无疑是解决规则的问题，也就是法治的现代财政。

183《决定》，也将“完善立法”放在财税体制改革总目标之首。

既然如此，我们可以通过“资本主义国家处理中央与地方关系的积极经验”，来前瞻未来。

地球上，除了政体，从国土面积到人口，和我们极其相似的国家有且只有一个：美国。

 4 

17世纪20年代，西欧尤其是英国的清教徒们纷纷移居马萨诸塞。

他们没有砸烂一个旧世界的革命理想，但也不想再蹚旧大陆这滩浑水。

有着炽热的宗教热忱的清教徒，深信自己肩负着神圣使命，要建设一个“山巅之城”，向世人展示一个建立在清教徒所理解的上帝教义基础上，完善无瑕的新社会。

随着移民新大陆的人越来越多，逐渐形成13个英属殖民地，也就是后来的州。

美国的州权，正是建立在这种理想主义之上。

这些殖民地虽然形成渊源、建立时间有所不同，但都是通过英王的特许状来获得合法性。

特许状规定殖民地的权利与义务，具有基本法地位，用一种类似公司管理的方法来管理公共事务。

例如弗吉尼亚公司，颁发了三个特许状规定殖民地的管理机构由一个13人的董事会组成，定期换届，允许其保持一个议会机构，制定和实施不违背英国法律和习俗的法令规章。

换言之，美国的法治传统不仅承袭英国“大宪章”精神，更经过了两百多年的沉淀。

独立战争胜利后，被美国国父们宣称为“合众国政体是一种‘选出来的君主制’”的美国宪法通过。

在制宪会议上，12个州代表经过一系列博弈后，最终形成“大妥协”，同意交出部分权力给新建立的联邦政府，由此确立了美国的财政联邦制。

从定义上看，财政联邦主义是一种建立在财政分权理论基础上，处理中央政府与地方政府之间财权与事权关系的一种财政体制。

其重点是在明确央地政府财政职能分工的基础上，强调地方财政的自主性和独立性。

与国家政体没有必然的联系。

在此架构下，美国的央地关系形成的结果，可以简单用联邦高院一位大法官所言来概括：

“联邦制的一个令人欣喜的特点是，如果公民愿意，勇敢的州就可以作为一个试验地，进行伦理、社会经济方面的试验，而不给全国其他地方带来风险。”

您看，这是不是类似我们的“试点”、“先行示范区”，乃至“特别行政区”。

不过，美国这种试验，建立在自下而上的“市场发挥决定性作用”，所带来的全要素自由流通基础上。

从计划转型市场的中国经济，实现全要素自由流通，还离不开逐步增量改革、顶层设计。

从土地流转到集体经营性土地入市，从各地“抢人大战”到户籍管理事实上的松动，从社保统一由“条”管理的国税征收到即将带来的全国通用，再到全方位开放、资本市场深化改革等等。

中国的人、地、资本、产业的全要素自由流通，离我们并不会太遥远。

当然，美国的央地关系也在不断的调整，同样经历了多次“收放”周期。

1789年到美国大萧条期间，联邦政府掌握和控制的经济资源相当有限，州政府拥有较大的事权和支出责任。

大萧条至70年代，罗斯福“新政”实施过程中，联邦政府的权力扩张到金融、交通、运输、劳资、环境保护等各个领域，几乎成为全能政府。

20世纪80年代至21世纪初，里根和小布什政府都进行了联邦缩权，推行“新联邦主义”，旨在扩大州权，加强地方在解决经济社会问题中的作用，克服不断扩大联邦权力对经济和社会生活的干预而造成的积弊。

其中的积极经验，在于联邦与州之间财政关系变动，是联邦政府根据社会经济的发展需要，通过宪法修正案、宪法解释形式和联邦法律加以确定而稳步推行的。

换言之，美国用制度杜绝了机会主义的问题。

纵观美国财政联邦制的发展演变：

一方面保持联邦政府对宏观经济的主导性；

一方面又保持州的相对独立性。

表现出财政“分权”和“集权”混合的特征，带来了如下激励机制：

在公共品的供给上，向地方分权解决了困扰中央面临的“信息劣势”问题。

只要居民可在不同地方自由迁徙，他们的真实偏好实际上通过“用脚投票”的市场机制表现出来。

哪个地方就业机会多，医疗教育条件好，把家什装上大篷车，一搬解千愁。

地方的收入与“逃离”的居民多少成反比，这就必然导致地方政府之间“以人为本”的竞争。

而这种竞争，是建立在竞争性市场的机制上，间接促进了现代市场经济的公共财政。

但是，这种模式只解释了公共品的供给，没有解释分权对经济发展的贡献。

转型时期的中国，后者的逻辑似乎更重要。

转型不太成功的俄罗斯，就是一个反面的例子。

 5 

以人民分享改革发展的成果来衡量，俄罗斯推行的“休克疗法”称得上失败。

尽管“休克疗法”理论的三块基石：

市场经济，私有化，国家宏观调控能力，本身并没有错，在波兰和玻利维亚也取得了成功。

但俄罗斯毕竟继承了苏联生产教条的传统，在改革中完全迷恋并且不顾本国现实照搬西方。

在转轨初期，俄罗斯从西方借鉴的《私有化法》、《公司治理法》等多个法规，后来都被证明与国情差异较大。

更关键在于，尽管俄罗斯照抄了盎格鲁——萨克逊国家在公司治理、经济管理方面许多行之有效的法律，却不能实施这些法律。

换言之，俄罗斯并没有完全的实施“休克疗法”设计者萨克斯所制定的转型计划。

如果说在财政分权体制下，中国地方政府更多地发挥着“援助之手”的话，那么俄罗斯的分权却让地方政府被利益集团所俘获，成为“攫取之手”。

使俄罗斯形成一种扭曲畸形的经济社会形态。

一是掠夺性。

经济犯罪、黑手党、行政腐败、利益集团等，通过各种非法的和非正当手段，大肆侵吞、瓜分和占有国家资产，国家经济在很大程度上被黑手党和非法组织所控制。

二是强制性。

俄罗斯暴富者进入政权、各工业金融集团的代表人物跻身议会、控制媒体、干涉立法和左右议会选举等，由暴富者与权力阶层所推进的改革，屁股不会坐在广大民众这边。

但归根结底是官僚性。

并由此演变为“寡头”，独吞了“休克疗法”的果实。

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给LV代言的戈尔巴乔夫 | 来源：网络

“寡头”主要有三类：国企官僚、行政官僚、野生强人。

他们利用正式或地下权力在转型期大捞特捞，攒下第一桶金，而后又在“休克疗法”中选择性实施转型计划。

在十五个前苏联加盟共和国实行统一卢布区更是灾难，因为印票子是自己的，通货膨胀是大家的。

在通胀失控过程中，社保随即崩溃。

快速私有化过程中被分到人民手中的国企股票，因生活所迫而被廉价抛售，最终被寡头瓜分，他们把持全国经济命脉，并大肆转移资产而不是反哺社会。

当然，西方国家也落井下石、下了烂药，既不愿出钱援助，也不允许暂缓偿债。

“休克疗法”，只是俄罗斯转型失败的背锅侠。

如今审视俄罗斯的转型，可以发现俄罗斯只知有市场，而不知自由市场是个极其昂贵的公共品。

市场的基石是社会秩序和信任，它不仅需要纸面上的法条，还需要铁与血的战斗堡垒来维护法条的权威和尊严。

一言以蔽之，俄罗斯的经济社会转型，缺乏政治领导。

而所谓的政治领导，就是我们历次《决定》总会在开头和结尾部分翻来覆去一再强调的坚持。

坚持不会是“空”的，需要央地关系最后一条线——人事，来维持，这就是“党管干部”。

正是有了“条块关系”中这种坚持，中央有“胡萝卜”——财政收入分成、晋升；也有“大棒”——考核督察、党纪，地方政府有激励去推动，而不是阻碍经济增长 。

某种程度上说，是党的纪律对法治缺陷进行了弥补。

我们的财政分权才不至于失控，反而形成一种“趋好的竞争”。

但这不代表没有问题。

从过去几十年历史看，现有财政分权的体制设计更偏好于发展经济，但相对忽视了公共品的提供。

例如地方保护、重复建设、过度投资和竞争、宏观调控失灵、地区差距扩大、环境破坏、“裙带资本主义” 以及忽视基础教育、 卫生保健支出等等。

尾声

推动各方面制度更加成熟更加定型，正是国家治理体系和治理能力的现代化。

在过去的治理体系里，官员们有连闷三杯追逐GDP的能力和态度；

那么在现代化的治理体系里，也能连闷三杯推进依法治国，改善公共服务，建设服务性政府。

我们又何尝不能实现治理能力的现代化呢？

周虽旧邦，其命维新。

部分参考资料

《毛选》，人民出版社

《当代中国的中央与地方分权——重读《论十大关系》第五节》，朱苏力，爱思想

《分权与增长：中国的故事》，张军，经济学（季刊）

《分权的底限》，王绍光，中国计划出版社

《当代中国政府与政治》，景跃进、陈明明等，人民大学出版社

《转型中的地方政府——官员激励与治理》，周黎安，格致出版社

《财政联邦主义》， 华莱士·E.奥茨，译林出版社

《美国政治——激荡于理想与现实之间》，亨廷顿，中信出版社

《变化社会中的政治秩序》，亨廷顿，上海人民出版社

《历史深处的忧虑》，林达，生活·读书·新知三联书店

《一个大国的崛起与崩溃》，沈志华，社会科学文献出版社

《日本官僚的罗曼蒂克消亡史》，库浩辰，东亚评论