任泽平:治理“大城市病”——城市规划的中国实践

文:恒大研究院 任泽平 熊柴 鞠辰

导读

当前国家之间的竞争日益表现为城市之间,特别是具有全球影响力的世界城市之间。在中国城市化快速推进的过程中,许多城市出现资源紧张、交通拥堵、环境污染等“大城市病”,严重制约城市竞争力提升,核心原因在于城市规划等治理能力不足。我们对国际代表城市的规划经验教训进行了梳理总结,为中国城市规划实践提供参考。

摘要

3.城市规划的中国实践。1)北京:淡化经济中心色彩,从单中心转向“一核一主一副”。北京的城市定位从新中国初期政治、经济、文化中心和工业基地逐渐转向当前政治、文化、国际交往和科技创新中心。当前北京面临中心区拥挤、交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等“大城市病”,同时近年“拆违打墙”致居民生活不便。主要原因在于:一是低估人口增长并以此制订城市规划,导致用地、公共服务设施等规划不足。北京曾在1958年、1993年、2005年相继提出1000万、1500万、1800万的长期人口规模控制上限,但分别在1986年、2005年和2010年被打破。二是空间规划布局不合理。北京是单中心城市结构,以多层次的环形放射、轴线对称的道路系统为框架,导致功能和人口一极集中,五环内人口占比约48.9%,职住分离严重。三是交通建设明显滞后,教育、医疗、零售网点等公共服务资源不足、且分布不平衡。四是机动车和周边地区生产排放等导致空气污染严峻,2012年均PM2.5浓度一度达102μg/m³,2018年仍然高达51μg/m³。在京津冀协同发展战略下,北京正主要从以下3个方面着手治理:一是大力疏解非首都核心功能,从“单中心”向“一核一主一副”布局转变;二是加强城市交通基础设施建设、完善和教育医疗等公共服务体系;三是严控生产生活排放。

2)上海:从工业中心转向经济金融中心,走向多中心网络化布局。上海的城市定位从新中国初期综合性工业基地和科学技术基地逐渐转向当前国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。上海的城市发展呈现圈层式扩展和轴线延伸的特点,多版总规参考伦敦卫星城建设模式,延续多中心、有机疏散的空间布局导向。当前上海的城市发展面临2个主要问题:一是由于新城产业和人口导入不足,副中心和新城发展独立性、辅助性不够;2015年上海市外环内、外人口密度分别为1.71万、0.23万人/km²。二是土地资源的城乡配置严重不合理;2015年上海城镇和农村人口比值高达7.1:1,但其居住用地比值仅1.3:1。上海正主要从以下3方面着手改进:一是完善新城的综合功能,加速形成“一主、两轴、四翼,多廊、多核、多圈”空间结构布局;二是实施公交优先的战略,构建市域轨道交通网络、优化道路交通、强化新城与主城区快速联系和新城对外辐射能力;三是调整城镇居住用地与农村居民点用地比例从2015年的1.3:1至2035年的4.4:1,合理分配土地资源,构建紧凑型城市。

3)深圳:组团式开发引导的创新活力之城,城市更新任务艰巨。深圳的城市定位从早期以工业为主导的综合性经济特区逐渐转向当前中国特色社会主义先行示范区、社会主义现代化强国的城市范例,并通过助推粤港澳大湾区建设、建设深港科技创新合作区、打造前海对外开放的门户枢纽、加速城市更新等4项措施加快城市改革与发展。深圳城市规划以组团为单位,从蛇口、罗湖、沙头角3个据点逐渐发展成为当前2个城市中心、5个副中心和8个组团中心构成的“三轴两带多中心”空间布局。组团式规划一方面适应深圳高速发展,开发节奏更具弹性,灵活可控;另一方面适应地形避免城市摊大饼式扩张,交通成本更低。作为改革先锋,深圳是中国土地财政先行先试者,探索建立了市场为主导的城市建设机制;2018年率先尝试二次住房制度改革,商品房、保障房和公租房并举。但深圳规划也存在低估人口增长导致规划前瞻性不足、土地资源紧张、城中村遗留问题,2014年城中村自建房占全市住房总量的48%。根据总体规划,未来深圳将在推进城市基础设施建设、大力提升城市公共服务的同时,加速城市更新。

4.结论与建议。1)中国应适应后工业化时代城市发展趋势,全面提升城市规划水平,加快改善城市治理。中国不少城市已基本完成产业人口布局,城市工作重心将从大规模建设逐渐转向精细治理,以人民为中心着重提升城市人居环境,提升城市竞争力。2)充分尊重城市发展的市场规律,开门做规划。一方面应打开思路,充分尊重人口与资本流动的市场规律,善用引导措施代替行政政策;另一方面,规划编制应完善市民参与机制,充分了解市民对城市发展的期待和需求,建设以市民为中心的宜居城市。3)促进城市可持续发展必须要实现经济发展与环境保护的平衡。政府应严格环保立法与执行,严格控制生产生活废气和汽车尾气排放;引导鼓励资金投入到生产能耗和排放优化中,持续降低单位GDP能耗;增强城市弹性、建设海绵城市;增加绿地比例,提高城市自身净化和应对突发性灾害天气的能力。4)人口不是导致大城市病的主要原因,规划新城、发展以轨道交通为骨架的多中心城市等是提高人口承载力的有效方式。大城市病主要在于核心区功能产业及人口的聚集超过短期承载能力,与城市人口总量并无必然联系。从国际经验看,当城市集聚发展到一定阶段,中心区产业、人口有向外疏解需求,并形成两种模式:一是伦敦的有机疏散模式,通过新城疏解核心区功能,并建设多层级城市中心确保城市服务辐射的可达性。二是东京的多中心都市圈模式,构建多个副中心和反磁力中心,并通过发达的轨道交通连接。

风险提示:部分城市早期资料、数据缺失;规划建设不及预期

目录

1  城市规划的逻辑与发展脉络

2  城市规划的国际经验

2.1 伦敦:现代规划和大城市病治理先行者

2.2 纽约:致力成为以市民为中心、强大公平的世界城市

2.3 东京:“环线+放射线”轨道网络连接的多中心城市

2.4 新加坡:以公共交通系统为骨架的高密度可持续发展城市

2.5 莫斯科:从单中心、工业优先转向多中心、商业服务型城市

3  城市规划的中国实践

3.1 北京:淡化经济中心色彩,从单中心转向“一核一主一副”

3.2 上海:从工业中心转向经济金融中心,走向多中心网络化布局

3.3 深圳:组团式开发引导的创新活力之城,城市更新任务艰巨

4  结论与建议

正文

3. 城市规划的中国实践

3.1 北京:淡化经济中心色彩,从单中心转向“一核一主一副”

北京市土地面积16410.5km²,2018年常住人口2154.2万,其中城六区(东城、西城、海淀、朝阳、丰台、石景山区)土地面积1381㎡,常住人口1208.8万,人口占比超56%。北京是中国的政治、文化和国际交往中心,并携政治中心优势成为了中国事实上的主要经济、金融中心,三产比重达到81%,金融、总部经济和科技创新逐渐成为三大名片。

北京的城市定位从新中国初期中国政治、经济、文化中心和工业基地逐渐转向当前政治、文化、国际交往和科技创新中心。新中国成立早期,北京的发展目标为“变消费性城市为生产性城市”。1953年编制的《改建与扩建北京市规划草案》定位北京为全国政治、经济和文化中心、强大的工业基地和科学技术中心,在旧城设中央办公区,东北郊设工业区,西北郊聚集文教科研区,东郊设使馆区。改革开放后,要求淡化北京经济中心职能,突出全国政治中心和文化中心地位,开始外迁重化工业。2004年后北京定位转变为国家首都、世界城市、文化名城,并首次提出“宜居城市”。2014年中央明确北京定位为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心“四个中心”,发展国际一流的和谐宜居之都。城市外迁高污染、高能耗、高排放产业,核心区作为政治中心和历史文化中心,西北部中关村发展国家创新产业基地,东北部通过规划使馆区及外交机构、吸引国际组织和国际商业机构落地等打造国际交往中心。

当前北京面临中心区拥挤、交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等“大城市病”,近年“拆违打墙”致居民生活不便。主要原因在于:一是长期低估人口增长并以此制订城市规划,导致用地规模、公共服务设施等规划不足。北京曾在1958、1993年、2005年相继提出1000、1500、1800万的阶段人口规模控制上限,但分别在1986、2005年和2010年被打破。由于在城市总体规划中,用地规模、交通设施、配套基础服务设施等均依据预估人口规模确定,人口目标被突破造成交通拥堵、资源紧张等一系列问题。北京人口规模预估不准的主要原因是忽视市场规律,严重低估人口流入。2015年北京提出2300万的长期人口控制上限并出台一系列人口调控措施,主要包括加强落户审批,清退一般性产业特别是高能耗产业,疏解部分非核心功能,对群租房、地下空间、城乡结合部等联合执法开展综合整治等。

二是空间规划布局不合理。北京是单中心城市结构,以多层次的环形放射、轴线对称的道路系统为框架,导致功能和人口一极集中,五环内人口占比约48.9%,职住分离严重。新中国成立初期,建筑学家梁思成、陈占祥曾提出在旧城西侧另设现代化新城和行政中心的方案,但被否决。北京的布局参考莫斯科单中心模式,以天安门广场为中心,以多层次的环形放射、轴线对称的道路系统为框架,形成放射状同心圆布局。单中心结构导致人口和工商活动高度集在北京五环内,2015年人口密度高达15774人/km²,占比超过48.9%,局部拥挤严重。布局不合理还导致北京市职住分离严重:就业中心相对集中在核心区,居住相对分散且相距较远,因此导致整体较高的交通需求和成本。根据荷兰TomTom发布的2018全球最拥堵城市排名报告,北京位居第30名,高峰时段行驶时间约为正常值的170%。

三是交通建设明显滞后,教育、医疗、零售网点等公共服务资源不足、且分布不平衡。在交通设施方面,2018年北京城六区轨道密度仅为0.03 km/km²,东京都为0.14 km/km²;道路密度仅6.88km/km²,纽约集中建设区道路密度达12.6km/km²(中规院交通所,2017),交通设施建设明显滞后。在教育医疗方面,其一,基础教育资源供应不足、分布不均。2011、2012年北京出生人口分别为16.7、18.7万人,而对应的2017、2018年北京小学招生数仅为15.7、18.4万人,出生人口为19.7、17.8万人,基础教育学位存在较大缺口。北京7成的市、区级重点小学集中在海淀、东城、西城、朝阳四区,而在人口占比超51%的五环外地区,优质基础教育资源严重稀缺。其二,优质医疗资源高度集聚,北京有109家三级医疗机构、54家三甲医院和15家全国百强医院,吸引了大量全国各地病人到北京就医。同时优质医院约8成集中在中心城区,加剧周边地区交通拥挤。在零售商业配套方面,北京商业用地长期规划不足,商服用地在城市建设用地面积中仅占比9.3%,远低于纽约、东京的27.0%、16.4%,其中市中心老旧居民区居住和商业零售规划不平衡问题尤为突出。大量市场需求诱使“居改商”现象频发,不得不采取“拆违打墙”行动拆除违法建筑。政策的出发点是为了改善老城面貌,整治居住改商业、非法侵占,防范违规改造带来的安全隐患,但一刀切式的管理让很多接地气的早餐铺、便利店消失,给居民生活带来诸多不便。

四是机动车和周边地区生产排放等导致空气污染严峻,2012年年均PM2.5浓度一度达102μg/m³,2018年仍然高达51μg/m³。根据北京环境保护监测中心统计,2017年北京市PM2.5主要来源中本地排放占2/3,移动源、扬尘源、工业源、生活面源和燃煤源分别占45%、16%、12%、12%和3%,农业及自然源等其他约占12%。随着高污染高能耗高排放产业外迁,北京市工业污染源等其他类污染减少,使得机动车排放污染占比升高。PM2.5主要来源中另外1/3则来自区域传输,重污染日的区域传输来源占比通常超50%,其污染源多为机动车排放、扬尘和燃煤。

在京津冀协同发展战略下,北京正主要从以下3个方面着手治理:一是大力疏解非首都核心功能,从“单中心”向“一核一主一副”布局转变。2004年北京总体规划提出“两轴-两带-多中心”的城市结构,发展通州、亦庄、顺义等11个新城。2015年中共中央政治局通过《京津冀协同发展规划纲要》,核心是有序疏解北京非首都功能,调整京津冀经济结构和空间结构,促进区域协调发展。2017年《北京城市总体规划(2016-2035年)》进一步要求疏解首都非核心功能,规划“一核一主一副,两轴多点一区”城市空间结构,即一个首都核心功能区、一个中心城区、一个城市副中心,中轴线及其延长线、长安街及其延长线,多个位于平原地区的新城和一个生态涵养区。核心区和中心区发展以疏解功能、控制规模、提升品质和生态环境为主,加强文化服务设施建设,限制大型商办、物流和住宅开发,并着力打造通州副中心承接中心城区功能和人口疏解。

二是加强城市交通设施建设、完善教育医疗等公共服务体系。在交通设施建设方面,坚持公交优先战略,鼓励绿色出行。根据总规,一是将提升道路网密度,预计2020年从现状6.88km/km²增至8km/km²;二是增加轨道交通和公交专用道里程,2020年轨道交通里程由现状约631km提高到1000km左右、2035年不低于2500km,2020年中心城区公交专用道里程由现状约741km增至1000km。目标2020年绿色出行比例从现状70%提升至75%以上,2035年不低于80%。在教育医疗方面,增加教育、医疗资源配置总量,改善分布平衡。北京将健全来京务工人员随迁子女接受义务教育保障机制;加强优质医疗卫生资源在薄弱地区和重点领域的配置,规划到2020年千人医疗卫生机构床位数由现状5.14张提高到6.1张,到2035年提高到7张左右。

三是严控生产生活排放。北京持续推进交通污染减排,削减包括燃煤在内的工业污染排放总量。其一,同步治理“车、油、路”,减少机动车排放。北京2018全年人工检查重型柴油车216.88万辆次,立案处罚超标车32.53万辆次。其二,北京基本完成对高污染、高能耗、高排放企业的疏解工作。自2014年以来,北京已经关停2600余家印刷、铸造、家具等行业的污染企业;并在京津冀实行燃煤和扬尘大的企业停限产、工地停工等多项严格措施;全面进行煤改电、煤改气升级,杜绝散煤。2018年北京PM2.5平均浓度为51μg/m³,优良天数比例升至62.2%,但仍低于纽约、芝加哥等大城市平均15μg/m³的水平

3.2 上海:从工业中心转向经济金融中心,走向多中心网络化布局

上海市土地面积6340.5 km²,2018年常住人口2423.8万,其中外环内中心城区土地面积664km²,常住人口1140万(2015年)。上海是中国经济金融心脏,经济以汽车、电子、金融为支柱,三者占GDP的58%。随着中国经济继续腾飞,上海未来有望媲美纽约,成为主要的全球经济金融中心。

上海的城市定位从新中国成立初期综合性工业基地和科学技术基地逐渐转向当前国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。《1953年上海市总图规划示意图》定位上海为综合性工业基地和科学技术基地。1958年《上海城市总体规划的初步意见(1958年)》进一步提出在生产、文化、科学、艺术等方面建设成为世界上最先进美丽的城市之一。1986年《上海城市总体规划方案》定位转为中国最大的港口城市和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心。1992年在设立浦东新区时,中央要求以上海浦东开发开放为龙头,进一步开放长江沿岸城市,尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一,带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。2001年《上海市城市总体规划(1999-2020年)》将定位转变为国际经济、金融、贸易、航运中心之一和现代化国际大都市。上海逐渐形成以陆家嘴金融城和外滩金融聚集带为核心,以中心城区、洋山保税港区为辅的国际金融中心布局;通过“三港”(高桥港、洋山港、浦东空港)、“三区”(外高桥保税区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区)联动,构建国际航运中心布局;以大虹桥地区为载体、虹桥交通枢纽为核心集中打造国际贸易集聚区。同时,上海不断加强综合交通基础设施,推进长三角一体化,并逐步转移传统工业到新城和其他长三角城市。2018年《上海市城市总体规划(2017-2035年)》定位国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心五个中心,目标2035年建成卓越的全球城市,令人向往的创新之城、人文之城、生态之城,具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。

上海的城市发展呈现圈层式扩展和轴线延伸的特点,多版总规参考伦敦卫星城建设模式,延续“多中心、有机疏散”的空间布局导向。1953年上海参考莫斯科规划模式编制《1953年上海市总图规划示意图》,采用“定额指标”方式计算功能比例,确定了单中心结构和多层次的环形放射道路系统。1958年总规提出开辟近郊工业用地,发展卫星城。1986年总体规划将规划范围进一步向外扩展,并提出“中心城-卫星城-郊县小城镇”体系。但这一时期的卫星城功能以工业为主,综合性较差。2001年总规要求建设新城,规划徐家汇、五角场、真如、花木4个城市副中心。2018年总体规划提出与长三角城市群协同发展,参考东京圈的多中心体系,规划16个城市副中心,包括江湾-五角场、真如等9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心。在上述规划下,上海逐渐形成沿黄浦江南北向、沿延安路-世纪大道东西向两条主轴线向外扩展的势态,同时内环线、外环线、远郊环线划分的3个发展圈层日渐清晰,即内环内中心城核心区,外环内中心城拓展区,远郊青松虹地区、大浦东地区、杭州湾北岸地区、长江口三岛地区。

当前上海的发展面临2个主要问题,一是由于新城产业和人口导入不足,副中心和新城发展独立性、辅助性不够;2015年上海市外环内、外人口密度分别为1.71万、0.23万人/km²。受城市近域扩张和轴向延伸的影响,近郊和主要发展轴线上的闵行、宝山、嘉定、松江等新城建设十分活跃,而远郊金山、崇明等新城缺乏有力支撑。新城发展的产城融合度不够,公共服务和基础设施建设滞后,导致新城难以发挥综合性城市功能,在集聚人口和平衡空间结构上的作用仍不突出。当前上海的城市功能、人口和就业岗位向中心城及其周边地区集聚的态势仍然显著。2015年上海市内环内、外环内人口密度分别达2.99万、1.71万人/km²;而中心城周边地区和郊区新城人口密度仅0.62万、0.5万人/km²。在位于中心城和新城以外的60个镇中有1/3人口不足5万,公共服务配套基础薄弱,对周边地区的服务带动作用不够。

二是土地资源的城乡配置严重不合理;2015年上海城镇和农村人口比值高达7.1:1,但其居住用地比值仅1.3:1。上海存在城镇与农村居住用地配置比例不合理现象。2015年城镇居住用地660km²,农村居民点用地513km²,两者接近;而城镇人口2116万,在总人口中占比87.6%;农村人口仅299万,占比12.4%,人地错配严重。

上海正主要从以下三方面着手改进:一是完善新城的综合功能,加速形成“一主、两轴、四翼,多廊、多核、多圈”空间结构布局。通过在新城和新市镇增加土地、就业岗位、基础设施、住房供给,引导中心城人口向外转移。规划2035年提升新城、新市镇人口密度分别至1.2万、1.0万人/km²,并加强长三角城市群的区域协同。同时上海将加速形成“一主、两轴、四翼,多廊、多核、多圈”空间布局,提高城市人口承载力。其中“一主、两轴、四翼”为上海市规划布局:一主即外环线区域以内的中心城区,范围面积664km²,规划常住人口规模约1100万;两轴指的是黄浦江竖轴+延安路-世纪大道横轴两条发展轴;四翼即宝山、虹桥、闵行、川沙四个主城片区。“多廊、多核、多圈”为以上海为龙头的长三角城市群空间结构:多廊为沿海沿湾构建沪宁廊道、沪杭廊道、沪湖廊道、通苏嘉廊道;多核为合肥、南京、杭州等核心城市;多圈即形成苏锡常都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈、南京都市圈、合肥都市圈、沪宁合杭甬都市圈。

二是实施公交优先战略,构建市域轨道交通网络、优化道路交通、强化新城与主城区快速联系和新城对外辐射能力。在轨道交通方面,强化新城与主城区快速联系和对外辐射能力,形成9条主城区联系新城、核心镇、中心镇及近沪城镇的射线。将新城与主城区之间的公共交通出行比例提升至80%,枢纽之间的轨道交通出行时间缩短至40分钟以内。在道路交通方面,主城区在“三环十射一横十字”快速路网基础上,打通南北向通道。在既有市域轨道交通和常规公交系统基础上,构建由铁路、城市轨道、常规公交和辅助公交等构成的公共交通系统,形成城际线、市区线、局域线等3个层次的轨道交通网络。上海规划到2035年全市公共交通占全方式出行比例达40%,中心城平均通勤时间不超过40分钟

三是调整城镇居住用地与农村居民点用地比例从2015年的1.3:1至2035年的4.4:1,合理分配土地资源,构建紧凑型城市。上海规划在控制总建设用地规模不增加的前提下,优化土地配置。当前上海建设用地规模为3071km²,并要求到2020年控制在3185km²,到2035年控制在3200km²。目标到2035年提升城镇居住用地至830km²,减少农村居民点用地至190km²以下;通过土地二次开发和利用地下空间等,建设紧凑型城市

3.3 深圳:组团式开发引导的创新活力之城,城市更新任务艰巨

深圳市土地面积1997km²,1979-2018年常住人口从31.4万增至1253万,逐渐从小渔村变为“制造工厂”再迈向“硬件硅谷”、“创新之城”。当前新一代信息技术、生物医药、文化创意产业等战略新兴产业成为深圳经济支柱,占GDP比重达到38%。

深圳的城市定位从早期以工业为主导的综合性经济特区逐渐转向当前中国特色社会主义先行示范区、社会主义现代化强国的城市范例。1986年《深圳经济特区城市总体规划(1986-2000年)》提出以工业为重点的外向型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、高度文明的综合性经济特区目标。2000年《深圳市城市总体规划纲要(1996-2010年)》中定位转向综合性经济特区、区域综合交通枢纽、港口城市、区域中心城市、高新技术区域制造生产基地、现代历史文化名城。2010年《深圳市城市总体规划(2010-2020年)》进一步提出经济特区、全国性经济中心城市和国际化城市,近年通过助推粤港澳大湾区建设、建设深港科技创新合作区、打造前海对外开放的门户枢纽、加速城市更新等4项措施加快城市改革与发展。2018年8月党中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》,支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区和社会主义现代化强国的城市范例,打造高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋。

深圳城市规划以组团为单位,从蛇口、罗湖、沙头角3个据点逐渐发展成为当前2个城市中心、5个副中心和8个组团中心构成的“三轴两带多中心”空间布局。1982年《深圳经济特区社会经济发展规划大纲》提出“带状组团式”布局,选择毗邻香港的蛇口、罗湖、沙头角三个“据点”作为建设的起点。1986年《深圳经济特区城市总体规划(1986-2000年)》延续多组团布局,在三个据点之间规划开发区、科技工业园等,并通过深南大道串联起各组团。2000年《深圳市城市总体规划纲要(1996-2010年)》将规划范围从土地面积327.5km²的特区扩大到全市1997km²的范围。深圳以原特区为中心,由北向西、中、东三个方向发展,形成辐射状基本骨架;并在此基础上,将全市划分为9个功能组团和6个独立城镇,并以组团为基本单位进行产业布局。2010年《深圳市城市总体规划(2010-2020年)》提出建立三级城市中心体系,包括福田-罗湖中心和前海中心2个城市中心,龙岗、龙华、光明新城、坪山新城和盐田5个城市副中心,航空城、沙井等8个组团中心。城市布局以区域交通网络为依托,构建三条南北向发展轴、两条东西向发展带,形成“三轴两带多中心”的轴带网状组团结构

深圳组团式规划一方面适应高速发展,开发节奏更具弹性,灵活可控;另一方面适应地形避免城市摊大饼式扩张,交通成本更低。城市发展过程中,新型产业功能出现可以在新的组团中迅速建设,不需要像北京等城市一样需改造、拆迁置换,使得深圳可以快速对新的市场需求做出反应,及时抓住发展机会。另一方面组团式布局避免了城市功能一极集中带来的拥挤和摊大饼式扩张。城市各个组团模块功能完备,可减少长距离通勤;当前深圳由东、中、西三条发展轴上的公路、轨道,以及东西向的深南大道、机荷高速、厦深铁路,共同构成两横三纵的棋盘式交通网络,市民出行搜寻和交通成本极大降低

作为改革先锋,深圳是中国土地财政先行先试者,探索建立了市场为主导的城市建设机制;2018年率先尝试二次住房制度改革,商品房、保障房和公租房并举。深圳1982年开始征收土地使用费,1987年率先在全国拍卖土地使用权,开启“土地财政”模式。1989年改革住房制度,引领房地产市场的蓬勃兴起,逐步建立了市场为主导的开发建设机制。2018年6月深圳启动第二次住房制度改革,将住房分为市场商品住房、政策性支持住房以及公共租赁住房三大类,占住房供应比例依次为40%、40%、20%,预计到2035年深圳将筹集建设各类住房170万套

但深圳规划也存在低估人口增长导致规划前瞻性不足、土地资源紧张、城中村遗留问题,2014年城中村自建房占全市住房总量的48%。深圳当前城市发展的问题主要有3个:其一,低估人口增长。深圳曾在1996年、2010年相继提出510万、1100万的长期人口目标,但分别在1997年和2015年被打破,导致深圳城市规划不断被迫调整,包括部分组团规划面积不足向外蔓延致组团间边界不清,是造成深圳当前“大城市病”的根源。其人口规模预估不准确的主要原因是非普查年份人口统计偏差及低估人口增长。其二,土地开发资源不足。在2005年深圳就提出土地空间有限、能源水资源短缺、人口不堪重负和环境承载力不足等“四个难以为继”的发展瓶颈,其中土地资源不足居首。2017年深圳建设用地已达993km²,占市域总面积的49.7%,接近政府制定的50%规划红线。用地不足导致新兴产业,尤其是重大新兴项目落地困难,龙头企业扩张遭遇瓶颈;城市基础设施、公共服务设施建设难以实施;居住用地供给短缺,房价高昂。其三,城中村等老旧住房占全市住房总量约48%,城市更新任务艰巨。深圳在1992年、2004年分别宣布将特区内、全市土地国有化,但实际上不少原农村土地仍属于村集体所有,出现大量违建,安全隐患突出,严重影响城市面貌,2014年底城中村等老旧住房占全市住房总量约48%。

根据总体规划,未来深圳将在推进城市基础设施建设、大力提升城市公共服务的同时,加速城市更新。在基础设施和公共服务方面,增加教育、科研和医疗卫生投入。《深圳市城市总体规划(2010-2020年)》提出,2010-2020年义务教育学位从77.9万增至100万个,高中阶段学位从11.6万增至20万个;全市医院床位数从21床/万人增至50床/万人,总床位数达44500张。提高公共交通分担率,公共交通出行占比从5成增至7成;轨道交通里程总长从64km增至597km,并发展快速公交(BRT)至12条线路、总长433km。在城市更新方面,2019年《深圳市城中村(旧村)综合整治总体规划(2019-2025)》划定用地规模99km²的综合整治分区,进行系统整治。一方面治理脏乱差,消除消防安全隐患,推进城中村物业管理全覆盖,优化出租屋和人口管理服务,提升居住品质;另一方面将部分城中村综合整治后统筹纳入住房保障体系,定向分配给符合条件的住房困难家庭。同时深圳加速土地二次开发利用和地下空间开发,建设紧凑型城市。

结论与建议

1)中国应适应后工业化时代城市发展趋势,全面提升城市规划水平,加快改善城市治理。从纽约、伦敦、东京、莫斯科、新加坡等城市规划演进看,早期城市规划多以产业人口布局为主;现今城市规划则以城市更新、多元发展为主,促进城市均衡增长。中国不少城市已基本完成产业人口布局,尽管城市化还有较大潜力,但随着中国人口未来逐渐进入负增长,不少地区和城市将出现人口收缩。城市工作重心将从大规模建设逐渐转向精细治理,以人民为中心着重提升城市人居环境,提升城市竞争力。参考发达国家的治理经验,具体措施包括:一是改善城市交通状况,推进交通设施建设,平衡各类建设用地比例;二是提高城市活力,增加绿地广场用地供给、提高商业服务网点密度、鼓励公共文化服务设施投入;三是提高教育医疗等公共服务质量,并促进区域平衡

2)充分尊重城市发展的市场规律,开门做规划。一方面应打开思路,充分尊重人口与资本流动的市场规律,善用引导措施代替行政政策。例如,纽约的郊区化运动借助开发商规划大量廉价低密度住宅,引导大量人口顺利搬离中心区。另一方面,规划编制应完善市民参与机制,充分了解市民对城市发展的期待和需求,城市规划和建设坚持以人民为中心,建设内涵式、集约型、绿色化的城市,创造宜业、宜居、宜乐、宜游的城市

3)促进城市可持续发展必须要实现经济发展与环境保护的平衡。从国际经验来看,城市环境与经济发展的关系有两种模式:一是先发展后治理,例如伦敦、东京等都曾经历经济高速发展-环境恶化-污染整顿治理这一过程;二是协调发展,例如新加坡在立国之初即注重平衡经济发展与环境保护。对中国城市而言,一是政府应严格环保立法与执行,严格控制生产生活废气和汽车尾气排放。二是引导鼓励资金投入到生产能耗和排放优化中,持续降低单位GDP能耗。三是增强城市弹性,建设海绵城市。增加城市绿地比例,提高城市生态环境水平,以及自身净化和应对突发性灾害天气的能力。

4)人口不是导致大城市病的主要原因,规划新城、发展以轨道交通为骨架的多中心城市等是提高人口承载力的有效方式。大城市病主要在于核心区功能产业及人口的聚集超过短期承载能力,与城市人口总量并无必然联系。随着城市布局优化、公共服务和基础设施完善等,核心区域及都市圈人口承载力均有望提高。中国不少大城市在城市规划时低估人口增长,导致用地、公共服务及交通设施等规划不足。从国际经验看,当城市集聚发展到一定阶段,中心区的产业、人口有向外疏解需求,并形成两种模式:一是伦敦的有机疏散模式,通过新城疏解核心区功能,并建设多层级城市中心确保城市服务辐射的可达性。二是东京的多中心都市圈模式,构建多个副中心和反磁力中心,通过发达的轨道交通规划建设加强各中心间连接,中心区部分产业和非核心功能逐渐向周边扩散形成都市圈。

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