海通宏观:税制改革大幕开启

作者:海通宏观于博、陈兴、应镓娴

来源:姜超宏观债券研究 

税制改革大幕开启

——财税改革系列之八

摘 要

财税改革再出新政。近期,国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,主要提出三项改革措施:第一,保持增值税“五五分享”比例稳定。在过渡期到期后,继续保持增值税收入划分“五五分享”比例不变,即中央和地方各享50%,这对于稳定地方政府财政收入意义重大。第二,调整完善增值税留抵退税分担机制。增值税留抵退税地方分担的部分(50%),由企业所在地全部负担(50%)调整为先负担15%,其余35%暂由企业所在地一并垫付,再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担,这将有助于保障财政负担在地区间的公平性。第三,后移消费税征收环节并稳步下划地方。消费税征收将由原来的中央政府独享方式,稳步下划至地方,以健全地方税体系,拓展地方收入来源,并将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收,引导地方改善消费环境。

财政收入放缓,地方财权偏低。《方案》出台主要有两方面原因。短期原因:财政收支矛盾,亟待补充税源。去年以来,受经济增速下滑及减税降费影响,我国财政收入增长雪上加霜。而基建投资成为补短板、稳增长的重要抓手,积极财政加力提效意味着财政支出必须保持刚性,因而财政收支矛盾凸显。从美国经验看,虽然里根政府减税曾帮助美国经济走出滞胀阴霾,但过度依赖减税也会带来财政赤字高企、政府债务攀升的后果,因此唯有开源,增加新的税种才是正途。长期原因:财权事权失衡,调整势在必行。中央和地方的财权和事权不匹配问题更为严峻。18年地方政府财政收入占比54.4%,而支出占比高达85%。地方政府财权长期严重低于事权,也是造成土地财政、地方政府隐性债务等弊端的重要原因。而在16年营改增全面实施后,地方政府失去了营业税这一主体税种,原本增值税央地分享比例为75:25,这就意味着,财政收入分配的结构再度向中央政府倾斜。因而,增值税分享比例调整至50:50并保持稳定,消费税由中央独享改为下划地方,以及培育地方主体税种,就成为了必然。近期高层也频频喊话,强调加快推进消费税立法。

消费税改革,影响有多大?日本经验:增税抑制消费,延缓复苏进程。为了缓解老龄化带来的财政压力,日本政府于89年引入消费税,此后逐步提升消费税率,其后果是抑制消费、延缓经济复苏。日本经验表明,需要注意避免产生增税的整体效果。税改影响:中央让利地方,改善消费环境。消费税征收环节后移并下划地方,将带来四方面的影响:一是调整央地财权比重,改善地方财政。若将18年消费税全部下划至地方,则地方财政收入比重从 54.4%提升至59.2%,令地方财政收入明显改善。而征收环节后移,将导致从价征收的消费税税基小幅提升。二是改善消费大省税收,吸引人口流入。消费税征收环节后移并下划地方,意味着零售大省将成为主要受益者。对比各省社消零售总额与消费税收入占比之差,山东、河南、江苏等人口大省或受益最大。地方政府为了提升消费税收入,势必会提高公共服务质量,以期吸引人口流入,并推动消费升级。三是降低厂商成本费用,鼓励扩大内需。消费税后移至零售环节,可减少企业预缴消费税的资金占用、降低财务成本。这不仅能改善企业盈利和现金流,从而鼓励投资和生产,也有利于打破地方市场割据壁垒,形成全国统一市场。四是改善收入再次分配,促进收入公平。由于征收环节后移会导致征缴难度明显上升,因而烟、酒、成品油等商品或成为“具备条件的品目”。一方面,这类商品需要许可证才能售贩,因而征收效率更高。另一方面,这类商品大多具备奢侈品、高耗能、高污染、对健康有害等特征,对其征收消费税也符合改善收入分配、促进公平的初衷。

近期国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(以下简称《方案》),引起了资本市场的广泛关注。《方案》出台有着怎样的背景,具体有哪些措施,又将会有什么样的影响呢?

1.  财税改革再出新政

这里我们先对《方案》的具体内容及措施作简单介绍,主要有三项改革措施。

1.1  五五分享比例稳定,稳定地方财政

第一,《方案》明确,保持增值税“五五分享”比例稳定。在国发(201626号文确定的2-3年过渡期到期后,继续保持增值税收入划分五五分享比例不变,即中央分享增值税的50%、地方按税收缴纳地分享增值税的50%

94年分税制改革以来,增值税央地分享比例确定为7525,而营业税被认定为地方政府的税收收入。但在16年我国全面实行营改增后,地方失去了营业税这一主体税种,因此,国务院将增值税央地分配比例从原来的7525调整为5050,并暂定2-3年的过渡期。我们认为,保持增值税收入划分五五分享比例不变,这对于稳定地方政府财政收入具有重要的意义。

1.2  抵退税均衡分担,平衡区域财政

第二,《方案》明确,调整完善增值税留抵退税分担机制。为缓解部分地区留抵退税压力,增值税留抵退税地方分担的部分(50%),由企业所在地全部负担(50%)调整为先负担15%,其余35%暂由企业所在地一并垫付,再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担,垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

194月开始,我国增值税留抵退税制度扩展至全行业,但由于增值税按照流转环节缴纳,因此,企业申请退税的省份未必享受到了对应的增值税收益,为了确保区域间的财政平衡,也是保障财政负担在地区间的公平性,留抵退税理应由增值税收入较多省份承担更多责任。而从18年各省地方财政收入中增值税收入的分布看,广东、江苏、上海等东部沿海经济发达省市的增值税收入占比较高,将成为留抵退税的主要承担者,而宁夏、西藏和青海等西部省份增值税收入占比则普遍较低。

1.3  费税下划至地方,征税环节后移

第三,《方案》明确,后移消费税征收环节并稳步下划地方。消费税征收将由原来的中央政府独享方式,稳步下划至地方,以健全地方税体系,拓展地方收入来源。此外,将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收,引导地方改善消费环境。

目前消费税征收呈现出三个基本特征:一是征收环节生产为主,由于生产环节厂家较为集中,而批发、零售环节个体较多,因而在生产环节征收效率更高;二是征收行业较为集中,从生产环节征收消费税的行业结构来看,烟草和石化行业是最主要的贡献者,17年两者缴纳消费税合计占比超过70%,其次是汽车和饮料行业;三是征收主体中央独享18年一般公共预算收入中,国内消费税总额为10632亿元,占到中央财政收入的12.4%、全国财政收入的5.8%

2.  政收入放缓,地方财权偏低

《方案》出台有着怎样的经济背景?在我们看来主要有两个方面:短期背景在于,地方财政收支矛盾凸显,地方财政急需输血;而长期背景在于,94年分税制改革以来,中央与地方的财权与事权不匹配,失衡问题由来已久亟待改革。

2.1  财政收支矛盾,亟待补充税源

财政收支矛盾凸显。去年以来,受经济增速持续下滑,以及减税降费政策落地影响,我国财政收入增长雪上加霜。自195月起,税收收入同比持续负增长,并带动财政收入增速放缓,18年上半年全国公共财政收入增速尚在10%以上,到19年前8月增速已降至3.2%。另一方面,基建投资成为补短板、稳增长的重要抓手,积极财政发力势必要求财政支出保持刚性。19年前8月财政支出占收入的比重创下112%的同期新高,财政收支矛盾日益凸显。

在棚改退潮、地产融资收紧的背景下,基建成为补短板、稳增长的重要抓手。但随着资管新规逐步落地、土地财政收缩,基建融资来源频频受限。

唯有开源才是正途。能否通过提高财政赤字率来化解财政收支矛盾呢?美国为我们提供了经验教训。20世纪80年代以来,美国曾先后实施了三轮大规模减税,帮助恢复经济走出危机。但减税政策也有其代价。07年以来,奥巴马政府减税曾导致财政赤字率逼近10%,政府债务率也逐渐攀升。截至18年,美国公众持有债券/GDP高达77.8%,相比07年奥巴马上台初期大幅提高42.7个百分点。

正如人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿曾在两会表态,“提高赤字率是一条不归路,唯有开源,增加新的税种是重要开源方式”。

2.2  权事权失衡,调整势在必行

推进财税改革,匹配央地财权事权。相比财政收支短期捉襟见肘,央地财权和事权长期不匹配的问题更为严峻。18年中央和地方在财政收入上的比重分别为45.6%54.4%,而在财政支出上的比重则为15%85%,地方财权严重低于事权。

央地财权事权不匹配的弊端也逐渐显现。一方面,地方政府对土地财政的依赖上升,1718年国有土地使用权出让收入增速分别达41%25%。同时,18年的土地出让收入占地方本级政府性基金收入的比重较12年提升了7.8个百分点。另一方面,地方政府不得不通过发行债券甚至变相举债的方式来筹措资金,虽然14年以来地方政府显性债务年均增速仅2.4%,但隐性债务增长迅猛,我们估计年均增量超7万亿元,18年隐形债务总规模高达35万亿。

财税改革势在必行。从财政支出结构看,中央政府主要的事权为外交、国防、科学技术、粮油物资储备等,而地方政府则承担了大部分的事权,包括教育、医疗、环保、农林水、社保、就业、公安、城乡社区事务等绝大部分民生相关的支出,以及交通运输等基础设施建设支出。财权、事权不匹配,是当前诸多经济社会问题的根源,财税改革已是势在必行,主要涉及中央地方的财权事权重新划分、财政支出结构的调整等。

营改增导致财政收入向中央倾斜。16年营改增全面实施后,地方失去了营业税这一主体税种,像城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税等地方独享税种,其规模又普遍偏小,而原本增值税央地分享比例为75:25,这就意味着财政收入分配的结构再度向中央政府倾斜。

高层频频喊话,消费税改革提速。因而,除了调整增值税分享比例至50:50之外,将消费税等原本由中央独享的税收下划地方,以及培育地方主体税种,成为必然。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》曾强调,要调整消费税范围、环节、税率,把部分高档品和高能耗产品纳入消费税范围。今年822日,财政部长刘昆也在财政部网站上发表署名文章称,加快推进消费税立法的相关工作

3.  消费税改革,影响有多大?

3.1  本经验:增税抑制消费,延缓复苏进程

日本税制结构:直接税占比近60%消费税改革影响几何?我们不妨以日本消费税改革经验作为参照。日本的税制结构与我国略有不同,其税收收入中以所得税为代表的直接税占据较大比重,在17年日本财政收入中,直接税占比接近60%,而间接税的占比略低。消费税是日本间接税中的首要税种,17年其占间接税的比重约为66%。虽然日本消费税的征收方式和在税收收入中的占比同我国情况存在着一定的差异,但对经济主体行为的影响机制大体类似。

老龄化加剧财政压力,消费税拓展收入来源。随着日本步入发达国家,其人口老龄化程度也日益上升,85年日本65岁以上年龄人口占比超过10%06年突破20%,老龄化加深使得社会保障支出上升,给日本财政的压力与日俱增,20世纪80年代至90年代期间,日本社会保障费占财政支出比重一直维持在20%左右的水平,这也使得日本国债规模越滚越大,债务负担率水平延续上行趋势。但在经济低迷时期,直接税收入难有改善,因此,为了减缓财政压力,即便是存在重重阻挠之下,日本政府仍于1989年正式引入消费税,以拓展政府的收入来源,并改变过去直接税独大的收入结构。

税率提升一波三折,财政平衡VS选票压力。消费税源出政府的财政收支压力,随着日本政府债台高筑、收支平衡愈发难以为继,政府自然寄希望于通过提升消费税率的方式来筹集更多收入,但这一增税举措无疑将引发选民的不满,比如10年时任首相菅直人在参议院选举前夕提出“10%消费税论,导致执政党参议院选举惨败。因此,对于消费税率提升的问题,日本政府不得不在财政平衡与选票压力之间进行权衡,比如如今执政的安倍内阁,就将原本定于1510月的消费税率提升政策一直延后至1910月,足足拖了四年之久。

税率提升抑制消费,延缓经济复苏进程。从政策效果上来看,消费税率的提升无疑对消费有着明显的抑制作用,并由此延缓经济的复苏进程。89年消费税正式推出、97年消费税率提升,均对后来的消费和经济增速下滑起到了推波助澜的作用,而94年和14年两次税率的提升,也使得私人消费和经济增速在当年创下阶段性的低点。

总结而言,日本为我们提供了负面经验——在消费税改革中,需要注意避免产生增税的整体效果,这将不利于消费需求的扩大和经济的企稳复苏。

3.2  改影响:中央让利地方,改善消费环境

作为《方案》中最大的亮点,“后移消费税征收环节并稳步下划地方”会产生哪些影响?我们认为,主要包括以下几个方面:

一是调整央地财权比重,改善地方财政。18年国内消费税10632亿元,占到全国财政收入的5.8%。若将消费税全部下划至地方,则地方财政收入比重能从54.4%提升至59.2%。这将对地方财政收入状况带来明显改善。而随着征税环节从生产后移至批零,从价征收的商品税基将从出厂价改为零售价,高于前者,因而消费税税基也会有所扩大。

二是改善消费大省税收,吸引人口流入。消费税征收环节后移并下划地方,意味着零售大省将成为主要受益者。通过考察各省社会消费品零售总额占比与消费税收入占比之间的差距,我们发现,山东、河南、江苏和四川等部分人口大省财力将在改革中受益程度最大,而像上海、云南和天津等省市获益将相对有限。而从政策导向上来看,这势必会引导地方政府提高公共服务质量,从而吸引人口流入,鼓励消费升级,并最终改善地方政府消费税收入。

三是降低厂商成本费用,鼓励扩大内需。消费税征收从生产环节后移至批零环节,将能够减轻消费品类制造业企业的财务成本。由于企业需在生产销售环节预缴消费税,这就会产生销售回款,从而占用资金。如果将消费税后移至零售环节,就可以大幅降低企业出厂价,同时减少资金占用、降低财务成本。这一方面将带来企业盈利和现金流的改善,从而起到鼓励投资和生产的作用,另一方面也有利于打破地方市场割据的壁垒,有利于形成全国统一市场。

四是改善收入再次分配,促进收入公平。《方案》提出,“先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革,再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点”。一方面,由于消费税在生产环节征收效率更高,因而改革后征缴难度有所上升,“具备条件的品目”或对应烟、酒、成品油等需要许可证才能贩售的商品。另一方面,烟草(37%)、石油(35%)、汽车(10%)和酒茶饮料(3%)也是消费税中占比较高的品类。而这些商品本质上都属于奢侈品、高耗能、高污染或对身体健康有害的商品,对其征收消费税也符合消费税收入再分配、促进公平的初衷。

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