如何理解央地收入划分改革?

作者：赵伟团队 

来源：长江宏观固收

报告摘要

热点：央地收入划分改革为地方“减支增收”，短期影响有限、长远意义重大

本次改革方案，总体上是中央让渡一部分财力、为地方财政“减支增收”。改革增值税留抵退税分担机制，旨在缓解留抵退税对部分省份带来的财政资金流出压力，欠发达省份或相对受益；后移消费税征收环节并下划地方，有助于完善地方税制、培育地方税源；两项举措均为地方财政“减支增收”，改善收支状况。

本次改革短期内对财政、物价等影响或相对有限，长远意义更为重大。消费税改革或对相关商品带来价格扰动，但逐步试点、平稳推进，短期内对总体物价和消费影响不大；确保央地财力格局稳定的前提下，财政变动也相对有限。从长远来看，本次改革对构建完善地方税体系、理顺央地财政关系具有重要意义。

风险提示：

1、宏观经济或监管政策出现大幅调整；

2、海外经济政策层面出现黑天鹅事件。

报告正文

国内热点

热点：如何理解央地收入划分改革？

事件：10月9日，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，出台了关于调整中央与地方收入划分改革的三大举措。（资料来源：中国政府网，长江证券研究所）

点评：

本次收入划分改革，中央让渡一部分财力，为地方财政“减支增收”，缓解地方收支平衡压力。今年实施了大规模的减税降费政策，全年预计减轻企业和居民部门税费负担2.4万亿元，这对部分地方财政收支平衡带来较大压力。本次改革方案总体上是中央让渡了一部分财力、为地方财政“减支增收”，第2项举措“调整完善增值税留抵退税分担机制”，旨在缓解部分地区留抵退税压力；第3项举措“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，培育壮大地方税税源、有助于增加地方财政收入。

增值税维持央地“五五分享”，有助于稳定地方预期、鼓励地方生产，维持央地财力格局总体稳定。根据2016年全面“营改增”后的过渡方案，央地“五五分享”增值税，过渡期暂定2-3年。本次改革在过渡期结束后，确认了“五五分享”，有助于稳定地方预期。增值税在原则上是对增加值征税、地方按税收缴纳地分享；地方为了做大税基、扩充税源，有更强的动力发展本地经济。增值税是国内第一大税种，且征税体系完善、税源稳定；稳定增值税分享比例，有助于保持央地财力格局总体稳定，减少改革冲击

留抵退税政策调整，经济欠发达、增值税增长较缓的省，改革负担或减轻更为明显；退税总规模不宜高估。当企业由于存货积压等原因出现留抵税额时，会对企业的经营现金流形成占用。今年4月起，全国试行增值税期末留抵税额退税制度。留抵退税并不会改变长期的政府税收和企业税负，更多地是对当期现金流产生影响，导致当期财政资金的流出。一些欠发达地区由于产业结构的制约，外购数额较大、增值税收入增长较缓，退税负担会较重。本次退税改革有利于减轻这些省份的改革负担、缓解财政压力。由于退税要求较高，且仅对增量留抵税额按比例退税，实际退税总规模或相对有限。

注释3：3类扣除凭证包括增值税专用发票（含税控机动车销售统一发票）、海关进口增值税专用缴款书、解缴税款完税凭证。未包含农产品收购凭证、农产品的增值税普通发票、可以抵扣的增值税电子普通发票、可以计算的抵扣的国内旅客运输服务的航空运输电子客票行程单、铁路车票、公路、水路等其他客票。

后移消费税征收环节并稳步下划地方，短期内或对税收和税负影响不大。消费税大多在生产环节征收[4]，相对易于征管；后移至批发或零售环节征收，可能对税收征管产生影响。因此改革方案提出，在“征管可控”的前提下，“充分论证，逐项报批后稳步实施”。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟、税收占比较低的品目实施改革，有助于控制改革试点的潜在风险。在税收安排方面，“改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央”，仅将增量部分归属地方；在消费税增长趋缓的背景下，短期内央地财力格局或保持平稳。总体而言，消费税改革平稳推进，在短期内影响或相对有限。

注释4：“金银首饰、铂金首饰和钻石及钻石饰品”在零售环节征收，“卷烟”还会在批发环节征收。

消费税征税环节后移或带来相关商品出厂价格下降、终端价格上升，但对CPI、PPI和总体消费实际影响不大。消费税是价内税、计算在物价之内，主要在生产环节征收；征税从生产环节后移到批发或零售环节，将使得税基抬升、税额增加，理论上会带来产品出厂价格的下降、终端消费价格的抬升，对相关消费形成一定抑制。且终端价格较初始价格增幅越大，征税环节后移带来的价格涨幅也相应越大。但从总量层面来看，本次改革将逐项报批、逐步推进，且从手表、首饰等较消费占比低的商品开始试点改革，CPI、PPI等总体物价和消费所受到的实际影响可能有限。

本次改革进一步完善地方税制、培育地方税源，对于理顺央地财政关系、推动财税体制改革具有重要意义。十八届三中全会确立了财税体制改革框架，提出要建立事权和支出责任相适应的制度，并完善地方税体系、理顺央地财政收入划分。去年以来在事权和支出责任划分方面进展迅速，本次改革则在地方税体系和财政收入划分方面取得进展。消费税下划可以引导地方改善消费环境、做大税基，但消费税收入主要来自于成品油、烟酒等政策不鼓励消费的商品，未来消费税下划或需做进一步明确。从国外来看，财产税是地方税体系的重要构成；美国地方政府（郡、县、市等）对财产税依赖度超过70%。

通过以上分析，我们发现：

① 本次收入划分改革，中央让渡一部分财力，为地方财政“减支增收”，缓解地方收支平衡压力，推动减税降费政策落实。

② 增值税维持央地“五五分享”，有助于稳定地方预期、保护地方发展经济的积极性，维持央地财力格局总体稳定。

③ 留抵退税政策的改革，或减轻相对欠发达、增值税收入增长较缓的省退税负担，缓解改革带来的财政压力，推动减税降费举措落实。

④ 消费税征税环节后移可能引起相关商品出厂价格下降、终端价格上升；改革政策逐步试点、平稳推进的背景下，短期内对总体税收、税负及物价水平影响不大。

⑤ 本次改革进一步完善地方税制、培育地方税源，对于理顺央地财政关系具有重要意义；未来或需进一步明确消费税改革举措、构建地方税体系。