【方正宏观】一文读懂地方债运行机制

当我们在谈论积极财政政策时,很大程度上在谈论地方债。

作者:王丹,陶川

来源:川阅全球宏观

摘要

当我们在谈论积极财政政策时,很大程度上在谈论地方债。自2014年新预算法允许地方政府发行债券以来,2019年新增地方债券发行规模已经达到3.08万亿,占当年广义赤字规模的48%(广义赤字通过狭义赤字、新增专项债、预算安排的调入资金粗略估算),意味着地方债务前门开到多大很大程度决定了财政政策的积极空间,尤其是在赤字率“3”的底线难以突破的约束之下。那么,地方债限额管理机制下哪里空间可用?限额如何通过逐级下达机制向下传导?限额如何在区域之间进行分配?随着2015年以来发行的置换债券和新增债券开始陆续到期,地方债如何借新还旧?本篇专题试图结合文件和地方实际案例,对地方债运行机制进行全面和系统的梳理。其中,上篇主要介绍地方政府债务限额管理机制下的财政积极空间。

从地方政府债务限额与余额关系看积极财政空间在哪里?

总限额、新增限额与总余额之间的关系我国对地方政府债务实行限额管理,2019年24.1万亿的总限额为2014年存量政府债务15.4万亿和历年新增债务限额的累积;在2015年设置总限额之初,总限额和余额相等,但随着债务置换的推进,地方政府对部分存量历史债务进行了核减、安排资金偿还、采用PPP模式进行消化(仅专项债务)等,使得2018年总债务和总余额之间形成了2.54万亿的限额内空间(一般债务1.33万亿+专项债务1.21万亿)。

专项债务限额内空间用于发行新增债券不被允许,新增限额是当年积极财政的主要空间。2018年5月财库[2018]61号文的发布,标志着财政部对专项债务限额内空间用于发行新增债券政策的收紧,当年新增债务限额才是决定地方财政积极程度的关键。根据2015年财预[2015]225号文,限额内空间的意义在于优先用于存量或有债务转化为政府债务。2019年上海向财政部申请了508.8亿元的置换债券额度,用于置换2014年末认定的存量或有债务,但是否获批还有待确认。

风险提示:内部政策调整超预期,文件规定与实际政策存在出入

报告正文

一、从债务限额与余额看积极财政空间在哪里?

“关后门”、“开前门”是近年来我国地方政府债务管理的内核和主线,2015年正式实施的新预算法允许地方政府发行政府债券举借债务,为“开前门”提供了法律依据,并标志着“开前门”之路的正式开启;2017年7月中央金融工作会议将隐性债务与终身追责挂钩,使得地方政府关债务“后门”得到了实质约束。

开大地方政府债务前门成为了当下财政逆周期政策的主要观测点之一。但究竟哪些债务空间可以打开?我们从债务总限额、新增限额、债务余额说起(图表1)。

(一)总限额?新增限额?调减限额?

限额管理是地方政府债务管理的核心要求和制度安排。2015年财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》[1],在新预算法的总体安排下,进一步明确了对地方政府债务实施限额管理的根本制度要求。“对地方政府债务余额实行限额管理。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额(或减去当年调减债务限额),具体分为一般债务限额和专项债务限额(图表2)。

新增债务限额决定了当年地方政府的增量举债空间,是打开地方政府债务“前门”的主要增量空间(图表3)。根据财政部公布的数据来看,2017年和2018年地方政府实际发行的新增债券分别占当年新增债务限额的97.5%和99.6%(图表4),即地方政府会将当年新增债务空间全部使用完。

当年新增限额可以留至次年使用吗?从“允许”到“尽量减少”。根据我们的不完全统计,2017年大连当年新增债务限额28亿元并未使用,而是经过财政部同意后结转到2018年使用;而2018年12月,财政部收回了当年深圳市未使用的170.6亿元的新增限额,重新分配给了广东、浙江、天津和新疆4个地区,并要求4个地区在12月发行完毕并使用完毕(图表5)。可以看到,出于提高使用效益的目的,从2018年开始,财政部尽量避免地方政府将当年新增限额结转到次年使用的情况。

核减债务限额的主因是债权人不同意置换的存量债务。根据我们的不完全统计(梳理全部省级地方政府2019年预算调整方案的报告)发现,财政部核减了内蒙古、湖北、云南和青海的债务总限额(内蒙古、湖北、云南和青海分别调减6.4亿元、10.2亿元、14.25亿元和5.2亿元),从各地区公布的原因来看,均为债权人不同意置换的非债券形式存在的存量债务,核减债务总限额并不影响当年新增债务限额(图表6)。

(二)债务余额?核减债务余额?或有负债转化为政府负债?

债务余额是地方政府的实际债务存量。地方政府债务余额主要 包括2014年清理甄别认定的政府债务和2015年新预算法实施以来地方政府通过发行政府债券形成的债务(图表7)。

根据财政部《关于2018年地方政府一般债务余额决算的说明》[2]和《关于2018年地方政府专项债务余额决算的说明》[3],地方政府可以通过以下三种方式减少债务余额:(1)安排财政预算资金、企事业单位等原债务人资金偿还;(2)推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式等方式消化了部分存量政府债务(仅专项债务);(3)部分工程款结算后,根据实际情况相应核减了债务余额。

部分或有债务可在总限额内转化为政府债务。财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》规定:“对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务,在不突破限额的前提下,报经省级政府批准后转化为政府债务”。在地方政府的实践中,吉林省在其2018年财政决算报告[4]中披露,“按照《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》文件规定,2018年对符合条件的或有债务转化为政府债务71.43亿元。

(三)限额内空间究竟能不能用?怎么用?

地方政府债务限额和余额之间始终存在较大的差额。地方政府债务限额内空间逐年扩大,从2015年的1.25万亿再到2018年底的2.54万亿(图表9)

地方债务总限额的制定始于2015年。根据2015年8月楼继伟作的《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》[5]来看,财政部指出:“为确保地方政府债务有稳定的偿债资金来源、将债务资金落实到具体项目和资金链不断裂,建议将2014年末地方政府债务余额如数计入2015年地方政府债务限额。按照上述思路,2014年末地方政府债务余额15.4万亿元,加上2015年3月份全国人民代表大会批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元,2015年地方政府债务限额16万亿元。

2.54万亿的限额内空间从何而来?主要是存量债务核减。从2015年限额的制定过程可以看出,2014年末债务总限额和余额是相等的,而2015年在发行了6000亿元新增债券后,地方政府债务总限额和余额之间的差距却扩大为1.25万亿。财政部公布的《2016年地方政府一般/专项债务余额决算表》[6]的注释中提到:“2015年末地方政府专项债务余额实际数比2016年预算草案中列示的2015年末地方政府专项债务余额预计执行数有所减少,主要是一些地区处理存量政府债务时,根据实际情况核减了一部分债务。

限额内空间的区域分布如何?一般债务限额内空间主要集中在广东、上海、河南、河北和云南,专项债限额内空间主要集中在北京、上海、江苏和广东(图表10)。

2018年对地方政府债务限额内空间的使用政策从放松走向了收紧。梳理发现,2017年《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》和2018年2月份《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》两份文件,均鼓励地方政府积极使用上年末专项债限额高于余额的部分,但2018年5月4日发布的《财政部关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》则对这一政策做了收紧,要求发行新增债券不得超过当年新增债务限额(图表11)。

地方公布的文件从侧面证实了限额内空间使用政策的收紧根据对省级地方政府2018年预算调整方案的梳理来看,仅有天津和山西分别成功使用了10亿元和5亿元的限额内空间,而海南省计划使用65.4亿元专项债限额内空间,由于“债务管控政策收紧,财政部不同意地方利用专项债务空间发行债券”未能使用成功,似乎从侧面印证了财政部对于专项债限额内空间使用政策的收紧(图表12)。

限额内空间的积极意义在哪里?优先用于存量或有负债的处理。既然2.54万亿限额内空间不能用于新增债券的发行,那么其究竟有何积极意义?根据财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》,“地方政府通过政府和社会资本合作等方式减少政府债务余额腾出的限额空间,要优先用于解决上述或有债务代偿或转化问题”,意味着地方政府债务限额内空间的积极意义在于解决存量或有债务(2014年底8.6万亿或有债务)。上海市2019年向财政部申请了508.8亿元的置换债券额度,用于置换2014年末认定的存量或有债务(图表13)。但从具体表述来看,能否获得财政部批准尚未确定。

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