交通强国，如何发力？

作者：光大宏观张文朗、邓巧峰

来源：文话宏观

要点

近日中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》并要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。该纲要从制定到出台历时一年多，是交通行业中长期发展的重要顶层规划，预计可能在明年会有分领域分阶段的细则陆续出台。

从纲要的近期规划（2020年）来看，为实现“十三五”现代综合交通运输体系发展规划目标，油气管道、普通铁路/公路、航空和内河航运等领域尚需加力。纲要中长期发展规划（2021年-本世纪中叶）更加注重交通的融合一体化发展，以及建立互联互通的全球化交通网络，中长期内轨道交通、货运铁路、水运、航空等领域投资有望得到较快发展。从中长期看基建空间较大但更多还在于偏公益类基建领域，发力有待交通投融资体制的改革和完善。

纲要同时指出鼓励有条件的地方和企业在交通强国建设中先行先试。预计京津冀（如雄安新区）、长三角、粤港澳大湾区、西部陆海通（如重庆、成都）等财力较好的城市群可能会加快交通枢纽的巩固和发展。而地方政府优先建设的领域可能还是较侧重高铁、高速公路、民航等收益较好的项目。

预计今年年内广义基建增速有望反弹到5%左右的水平，而如果地方政府发行并使用明年提前下达的新增专项债额度，则全年基建增速或进一步略高。

正文

近日中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》（以下简称“纲要”）并要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。对此我们点评如下：

纲要从制定到正式发布历时一年多，旨在进一步提高交通发展质量，加强多种交通方式一体化融合发展、区域之间互联互通，是交通行业中长期发展的重要顶层规划，预计可能在明年会有分领域分阶段的细则陆续出台。

纲要的分阶段发展目标包括：①到2020年，完成决胜全面建成小康社会交通建设任务和“十三五”现代综合交通运输体系发展规划各项任务；②到2035年，基本建成交通强国。拥有发达的快速网、完善的干线网、广泛的基础网（“三张交通网”），基本形成“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”[1]（“两个交通圈”）；③到本世纪中叶，全面建成人民满意、保障有力、世界前列的交通强国。

为实现2020年目标，普通铁路、普通公路、油气管道、通用航空、内河航运等领域尚需加力。表1为“十三五”综合交通运输发展的指标完成情况。我们在基建报告[2]中指出，十三五期间高铁、高速公路等快速交通发展较快，但普通公路、普通铁路（尤其是货运铁路）发展空间一定程度受到挤压，原因在于前者收益较好，对社会资本的吸引力较大，普通公路等则更多依靠财政资金，地方政府隐性债务监管趋严后，此类领域投资增速明显放缓。

短期内基建发力方式包括减少快速类基建项目对财政资金的“挤占”、提高基建类专项债发行额度、发挥社会资本作用等。今年6月国办印发的《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（附表1），以及交通运输部酝酿出台的新版《收费公路管理条例》（去年12月已发布征求意见稿）对基建建设资金有一定影响。事权方案中地方政府的事权责任有所增加（主要体现在干线铁路、通用航空等领域），而新版收费公路管理条例拟通过延长收费年限、征收养护费等方式，有助缓解收费公路收支缺口（2018年我国收费公路收、支总额分别为5552.4亿、9621.8亿，收支缺口为4069.4亿，收支缺口较上年小幅扩大）。同时由于普通交通和基础交通的收益性较差，对财政依赖度较高，可能需要通过加大基建类专项债的发行额度来实现资金支持。

纲要的中长期发展规划更加注重交通融合一体化发展，以及建立互联互通全球化交通网络。主要包括：①客运领域，构建高铁航空为主的区际客运服务，市内发展轨道交通和公共交通服务；②货运领域，推进大宗货物及中长距离货物运输向铁路和水运有序转移（纲要还提及要实现3万吨级重载列车、时速250公里级高速轮轨货运列车等方面的重大突破，有助推动冷链物流发展，满足居民生活质量提高的要求），推动铁水、公铁、公水、空陆等联运发展；③加速新业态新模式发展，如交运与旅游融合发展、共享交通、智慧交通等。表2显示，2018年相较2015年铁路和水路在货运领域占比有所下滑，这与近年来高铁建设较快一定程度“挤占”货运铁路建设、铁路水路“最后一公里”的运输问题未能较好解决等有关。纲要深究当下交运领域痛点，中长期内轨道交通、货运铁路、水运、航空等领域投资有望得到较快发展。而从交通网络层级看，干线网和基础网的发展空间更大，但由于以上领域偏公益性，其建设的投融资体制有待发掘和完善。

虽然纲要为长达30年的中长期规划，但纲要同时指出鼓励有条件的地方和企业在交通强国建设中先行先试。预计京津冀（如雄安新区）、长三角、粤港澳大湾区、西部陆海通（如重庆、成都）等财力较好的城市群可能会加快交通枢纽的巩固和发展。而地方政府优先建设的领域可能还是较为侧重高铁、高速公路、民航等收益性较好的建设项目。

基建空间较大但更多还在于偏公益类基建领域，发力有待交通投融资体制的改革和完善。交通投融资体制完善不仅体现为增加基建类专项债的发行额度，更多体现为加强交运与土地的综合开发利用、加大对客流资源的综合经营能力等，而这需要国土交通等部门包括基建建设主体加强综合规划、以及需要时间来孵化盈利模式等。而在2020年之前，基于十三五的综合交通运输发展规划目标，油气管道、普通铁路/公路、航空、内河航运等领域尚需加力，预计今年年内广义基建增速有望反弹到5%左右的水平，而如果地方政府发行并使用明年提前下达的新增专项债额度，则全年基建增速或进一步略高。

[1]“全国123出行交通圈”是指都市区1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖，“全球123快货物流圈”是指国内1天送达、周边国家2天送达、全球主要城市3天送达。

[2]光大宏观深度报告，《缺钱的基建如何“破局”？》，张文朗、邓巧锋，2019.9.12。