国资划转社保2020年底前完成,还有哪些问题待解

作者:CF40研究部季钟南 

来源:中国金融四十人论坛

国资划转社保时间表公布。

财政部网站9月20日消息,近期,财政部、人力资源社会保障部、国资委、税务总局、证监会联合印发了《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》以下称《通知》),明确了全国划转工作的时间要求:

中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作于2019年全面推开。其中:中央层面,具备条件的企业于2019年底前基本完成,确有难度的企业可于2020年底前完成,中央行政事业单位所办企业待集中统一监管改革完成后予以划转;地方层面,于2020年底前基本完成划转工作。

两个月前,国常会决定于今年全面推开国资划转社保工作,《通知》的出台就是对这一部署的细化和全面落实。

为什么是国资?

今年以来,“2035年养老基金收支的累计结余将耗尽”的新闻两度刷屏,养老金缺口问题备受关注。我国对此也早有部署,划转部分国有资本充实社保基金即为增强基本养老保险制度可持续性的重要举措。

就养老保险制度本身而言,化解未来基本养老保险基金支付风险的措施包括扩大覆盖面,提高缴费率,降低待遇水平和延迟退休等,但理论上讲,这些调整养老金制度参数的措施尽管能不同程度地减轻养老金支付压力,但对经济社会发展均存在一定的负面影响,有些甚至还与现有政策存在明显的冲突,面临一定政治和社会阻力。比较而言,通过划转部分国有资本充实社保基金,进一步增强社保基金的保障能力,是一项可行且必要的举措。

从法理上来看,国有资产属于公共资产,公共资产则需要服务公共利益。国有资产做大做强后,需要通过分配服务公共利益,而社保基金天然对接养老金缺口,具有分配职能,是国有资产服务公共利益的一个重要渠道。

中泰证券首席经济学家李迅雷等人也曾指出,国资划转社保“一石三鸟”,其意义不仅在于弥补养老金缺口。就国企而言,从国资委公布的2016年末全国国有资产总量的数据来看,工业、地产和建筑业仍然集中了大量国有资产,通过国资划转、甚至适当引导国有资本从传统领域中退出,不仅有助于提升国企运营效率,也有利于优化国有企业的产业布局;就民企而言,部分国有资本逐渐退出竞争性领域,也可以为民营经济提供更加公平的营商环境。

中国金融四十人论坛课题《关于落实划转国有资本充实社保基金政策有关问题研究》则进一步指出,国资划转社保还有助于降低企业社保缴费水平。该课题认为,我国从传统的养老保险模式转向“统账结合”制度模式时,对于历史债务没有显性化处理,而是采取了体制内消化的方式,维持较高的企业缴费率以应对制度成立之初的“空账运转”。因此划转国资充实社保后,企业费率相应也应该下调。而从划转股权获取分红收益的初步测算,每划转11.4%的国资可支持费率下调1个百分点。

10%划转比例能否提高?

有专家认为,按照目前10%划转比例和当前178万亿的国有资产总量测算,排除掉部分产权不清晰,以及长期亏损缺乏划转意义的资产,可划转的量应有近十万亿的水平。

这一比例是否有调整空间?

回答这一问题,首先要了解划转比例是如何确定的。总的来说,国有资本划转比例取决于我们对当前基本养老金制度的认识,尤其是对养老金缺口成因的判断,以及国有资本处置方式。

前述课题指出,国有资本划转比例可以通过四种方式确定:

一是从弥补历史欠费的角度来分析,现有的全部国有资本也是不够的;

二是从划转资本全部变现来填补养老金缺口的角度来分析,国有资本划转比例为10.8%-32.7%;

三是从只使用资本收益来填补养老金缺口而保持划转规模不变的角度来分析,国有资本划转比例为 36.4%;

四是从只使用资本收益来填补养老金缺口并引入延迟退休政策的角度考虑,国有资本划转比例只有 6.2%。

但以上测算结果仅考虑到满足 2050 年之前的填补需要,如果现有制度不改变,那么 2050 年之后将不得不面临新的缺口问题。同时,还有两个因素会使得上述测算结果偏低:一是划转范围的豁免,上述测算是从全口径划转的角度做的计算,如果划转范围受限,则应相应提升划转比例;二是地方国资划给各个地方的承接主体,现行央企划转给社保基金会,地方国企划转给地方国资运营公司的规划,本质上可能会进一步固化社保统筹层次较低的问题,而且各个承接主体的投资能力和决策将影响到国有资本增值的幅度,从而影响到应划转的比例。

因此,考虑到人口老龄化是长期现象,前述课题建议加大国有资本划转比例,同时还要允许资本运作。借助市场化的资本运作,最大限度地提高资本增值能力,增强未来填补养老金缺口的能力。

提高运营效率

需要系统设计

根据2017年11月国务院印发的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,划转国有资本充实社保基金后,承接主体获取收益的方式是“分红为主,运作为辅”。

也就是说,国有资本的收益主要来源于股权分红,今后由各承接主体的同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况,适时实施收缴,专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口,不纳入国有资本经营预算管理。

同时,社保基金会等承接主体经批准也可以通过国有资本运作获取收益,国有资本运作主要是国有资本的结构调整和有序进退,目标是实现国有资本保值增值,获取更多收益,不是简单的变现国有资本。

财政部有关负责人表示,在资本运作时,社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务,并应承继原持股主体的其他限售义务。在禁售期内,如划转涉及的相关企业上市,还应承继原持股主体的禁售期义务。国有资本运作管理办法和中央财政对收缴资金的具体使用办法等另行制定。

现阶段,考虑到划转后国有股权将开始产生收益,为了在保证资金安全的前提下,实现保值增值,此次作为《通知》附件出台的《关于划转部分国有资本充实社保基金有关事项的操作办法》明确,在划转国有资本运作管理办法出台前,划转国有资本产生的现金收益可由承接主体进行投资,投资范围限定为银行存款、一级市场购买国债和对划转对象的增资,这一规定同样适用于地方承接主体。

可以看出,目前划转国有资本运作管理尚未形成成熟方案。尽管理论上划转国有资本投资运营方式较多,但由于国有资本投资运营受政策影响较大,具体运营方式操作上不确定性强。从理论探讨到实际工作还需要结合具体情况申请有关政策并加以推进。

更重要的是,提高划转国有资本的投资运营效率,不可能仅依靠社保基金的力量,还需要系统性设计的配合。一方面,提高国有资本的质量需要进一步解决公司治理问题,这影响到划转的国有资本的前景与现金流情况。另一方面,实现社保基金的保值增值与流动性,还依赖于金融市场和资本市场的广度和深度。通过提升资本市场的运转效率,能够更好地实现社保基金的保值增值。 

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