李奇霖：人口流动与区域发展新趋势

作者：李奇霖 

来源：联讯麒麟堂

“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”。在逐利追求更好就业机会的想法驱动下，人口会自发的从经济落后地区流向经济发达地区，并在某个区域形成人口集聚区与不同等级交错的城市群。而在同一片区域的城市群内，各个城市之间的交流也会愈发频繁，各个城市的协同发展也就愈发的重要。

然而，区域内部各个城市实现协同发展常面临较多问题。在整个区域发展之初，每个城市作为一个独立个体，仅能辐射周边较小范围内的地区，其发展规划也是从自身利益最大化角度出发制定的，不同城市虽然位于同一区域但是彼此之间的距离较远，交流也相对较少。

而随着经济的不断发展与人口的不断流入，同一片地域内城市数量逐渐增多，且城市规模也不断扩大，这也就导致了不同城市的辐射区域开始出现重合，各个城市之间的内部交流也更加密切。这也就使得单个城市的发展开始从互相独立逐渐走向了互联互通，并逐渐在整个区域内形成城市群。

当整个区域内的城市发展形成城市群时，每一个独立的城市则转变为整个城市群中的一部分，相应的每个城市的定位和发展规划等都需要改变。如果不能很好的从互相分离的城市过渡成为协同发展的城市群，则很容易导致整个区域的经济发展逐渐变缓以及资源的浪费。

如原先两个发展定位类似的城市，随着辐射影响地区的重叠越来越高，在不转变发展定位进行协同发展时，城市之间很容易出现重复建设以及恶性竞争等现象。

中国自改革开放以来，已经形成了珠三角、长三角与京津冀等多个人口集聚区与城市群，2019年珠三角区域又将香港与澳门两地纳入其中，推出粤港澳大湾区的建设规划，研究并做好区域内部城市的协同发展正当时。

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中国人口流动的特点与规律

人口作为经济发展的基石，人口的聚散离合真实的反映了各地区的兴盛衰败。

在古代，地形对人们的聚散有着极大的影响，四大文明古国均分布在大型河流中下游平原地区。步入现代后，经济发展水平成为人口聚集的主要因素，人们为了追求更高的收入水平，自发的从经济发展落后地区向经济发达地区迁移。

从全球角度来看，人口迁移表现为从中低收入的发展中国家流向高收入的发达国家，具体表现为北美、欧洲等发达国家较多的地区为主要的人口流入区，而南美、非洲、东亚等发展较为落后的地区为人口流出区。

从国家内部来看，人口迁移则表现为人口从农村流向城市，从小城市流向大城市，从预期未来会走向衰败的城市流向有着良好发展前景的城市。

以中国为例，中国人口主要从中西部流向东部，人口主要集聚在东部沿海地区，特别是长三角、珠三角、京津冀等地区。从夜间的灯光图我们也可以看出东部的灯光亮度明显高于中西部，而就东部而言则是长三角等地灯光明显更加密集。

（一）中国人口流动的特点与规律

改革开放之初，政府提出了“先让一部分人富起来”的策略，并在东部沿海地区设立经济特区、加快市场化改革与对外开放，使中国经济的发展水平出现了阶梯式的分层。

东部作为改革开放的先行者获得了巨大的发展，而中西部地区则发展缓慢，经济发展呈现出东-中-西渐进发展的结构。

不平衡的经济发展结构促使劳动力在不同区域间进行转移，改革开放后，随着户籍管理的放松，中国出现了大规模的人口迁移潮，具体可分为两个阶段。

第一阶段：孔雀东南飞

第一阶段是改革开放之后到2010年左右。在这一时期，一方面是农村存在大量的剩余劳动力，另一方面是随着改革开放的推进，东部加工制造业发达，造就了大量的就业岗位，使劳动力开始从农村流向城市，从中西部地区流向东部地区，人口迁移呈现出城镇化与“孔雀东南飞”的特征。

从流入流出结构看，一方面长三角、珠三角以及北京等经济发达城市是主要的人口流入中心，吸引着大量流动人口来此务工，而四川、重庆、湖南、湖北、河南、安徽等中、西部人口大省则是主要的人口迁出中心。

另一方面各地外出劳动力更偏向于流向临近的发达地区。诸如长三角地区的流入人口主要来自于附近的安徽、江西等省份，而北京的流入人口则主要来自于邻近的河北、河南等地。

第二阶段：回流与集聚

第二阶段则是2010年至今，中国劳动力人口占比在2010年达到顶峰之后开始逐年下滑，总抚养比开始逐年上升，中国劳动力市场出现“刘易斯”拐点。

“刘易斯拐点”的到来与人口红利的逐渐消失代表着原先支撑中国快速发展的廉价劳动力优势消耗殆尽，东部地区逐渐蔓延出“用工荒”、外出务工人员减少以及劳动力工资快速上涨等现象。

同时，随着东部的产业升级，这一时期劳动密集型等产业逐渐向中西部地区转移，国家也开始加大对中西部落后地区的政策支持力度，比如在2009年出台了《促进中部地区崛起规划》。

中西部开始取得一定的发展，使原先外出务工人员开始更多在省内寻找就业机会，部分外流人口开始逐渐回流，具体表现为流动人口规模在2010年之后涨幅开始变缓，并在2014年之后趋于下降。

2018年，东部地区的人口流入规模相比于2017年已经减少了185万人，而中西部地区则增加了378万人。按照流出地进行区分的话，也可以看出相比于2017年，2018年农民工外出务工时跨省流动的人数占比下降，越来越多的中西部农民工开始在省内寻找就业机会。

但尽管如此，人口集聚的趋势并没有改变。一来东部地区仍然是最大的人口流入区；二来人口流动更加具有目的性，表现为人员更多流向一、二线城市，三四线城市的集聚效应则明显削弱。

以北上广深四大一线城市为例，其常住人口占比从1987年的2.93%上升到2018年的5.28%，其中上海和北京的常住人口均超过了2000万人。

按照城市规模区分，中国超过100万人口的城市中常住人口的数量占总城镇人口的比重也在逐年上升，特别的超过500万的大城市人口占比也有明显增加。

相对的，居住在少于100万人口的中小城市的人口占总城镇人口的比重明显下降，特别是居住在小于30万人口以下的小城市的人口快速减少。

所以整体来看，2010年后，中国人口向发达地区的聚集趋势愈发明显，表现为人口主要向一、二线城市聚集，向长三角、珠三角等地区聚集，而三四线中小城市的发展逐渐趋缓。

（二）人口集聚与区域发展

人口的集聚会使一二线城市的增长潜力进一步释放，并逐渐形成区域的城市群。

以四大一线城市中的上海为例，上海在2009年常住人口便超过了2000万，此后人口增速虽然放缓，但到了2018年常住人口也达到了2413万。而随着上海开始控制城市人口的增长并将人口向周边地区引流以及整个长三角地区的经济发展，上海周边城市也开始成为外来人口迁入的重要选择。

2018年长三角经济区的总人口达到了2.25亿人，据预测，到2030年长三角地区将会有4座城市人口超过1000万。目前，长三角城市群已经是中国发展最为成功的城市群之一，在长三角城市群中集聚的人口达到了15401万，占全国人口的11%。

同样的，在珠三角地区人口最先开始向广州、深圳等地聚集，而后随着周边地区的发展以及越来越多的人口迁入，政府有意识的将外来人口引流在珠三角附近其他地区，以便促进整个珠三角地区的经济发展。

随着大规模人口的迁入以及珠三角经济的发展，在珠三角地区逐渐形成了以广州、深圳这两个一线城市为核心的珠三角城市群，目前在珠三角城市群集聚了超6000万常住人口，并且常住人口依旧保持着较为高速的增长。

形成城市群后，区域的发展要面临更多的问题，因为区域内部各个城市之间往往需要很久的时间磨合才能够达到彼此之间协同发展的地步。

一般来说，城市群往往是由同一区域内原先已经较为发达的若干个独立的都市圈共同组成。

不同于城市群，都市圈的范围较小，多数是以一个城市为核心，逐步向外带动邻近地区发展，并形成环绕核心城市的中、小城市，因而都市圈内部大中小城市之间的协同性相对较好。而城市群则是随着经济的发展，同一区域内的多个都市圈辐射范围不断扩大，彼此之间的联系不断加强，而逐渐演变形成的。

在这一过程中，各个主要城市不再是作为一个独立的个体来考虑自身的发展规划，而需要从整个区域的角度出发制定各自的发展规划。制定规划的视角不同则会带来整个发展方向的不同。

原先一个区域内分布着多个城市，每一个城市基于自身的立场来自制定相应的发展政策。诸如A城市与B城市是互相独立的城市，两者在制定发展战略的时候，也就很少考虑彼此之间的互相影响。而当两者先天禀赋接近时，两者的发展定位也就很容易出现一致的现象，城市之间往往会出现“模仿发展”、“以邻为壑”和“恶性竞争”等现象。

“模仿发展”表现为当A城市通过承接C城市的钢铁产业获得发展后，B城市官员为了业绩开始模仿A城市建立钢铁产业区与A城市进行竞争来承接C城市的产业。

当然A也有可能承接C城市的其他转移产业。这一阶段，A、B城市的官员处于政绩的考虑，彼此都想尽量多的承接从C城转移出来的产业，A、B城市之间很少考虑互相合作一起承接C城的产业，两者之间是互相竞争的关系。

“以邻为壑”则更好理解，当A、B城市之间发展有相同的产业时，城市之间为了保护自身的产业发展，往往对非本地企业增加一系列的限制，比如限制外部企业进入本地市场，这一现象在产业发展之初表现的更加明显。

更进一步的，由于A、B城市所发展的产业相近，两者为了争夺同一市场则会出现“恶性竞争”。原先A、B城由于空间距离的问题，彼此的竞争较小，而后随着各自规模的扩大，城市群的建立，面对同一市场，发展结构类似的两个城市之间的竞争会更加的直观与激烈。

因而，由一个区域内诸多城市联合形成的城市群，在发展时需要注重各个城市之间的协同性。政府应该从整个区域发展角度出发，制定整体发展战略，改变原先各个城市之间互相独立制定各自的发展计划的情况，实现整个区域内的协同发展。

但知易行难，实现整个区域内部各个城市的协同发展，并非如同纸上谈兵一般，区域内的协同发展是一个庞大而复杂的体系。

第一，区域的协同发展往往需要一个客观的第三方平台从整体角度出发来制定区域发展规划，这能避免区域内各个城市各行其是。

同时，当区域内不同城市之间出现矛盾时，也需要一个第三方机构作为城市之间交流与沟通的平台。在这一过程中，到底是谁能够更好地承担平台这一作用，政府还是市场其他组织，并没有定论。而在协调各个城市之间的关系时，如何打破行政壁垒也是难点之一。

第二，如何提高区域内部的产业结构协同的问题。区域内部，很多城市的先天禀赋往往类似，且由于先前城市是独立发展的，不少城市的发展定位往往相近。当区域内部的交流逐渐增加时，定位相近的城市之间容易出现矛盾，那么此时又该如何协调不同城市之间关系？同时，之后各个城市的产业发展定位又应该如何进行规划？这也是一个较为困难的问题。

第三，要素、产品市场的协同问题。中国市场化进程虽然已经在不断推进，但是依旧存在很多问题，政府与市场如何协同合作，依旧需要磨合。原先，虽然位于同一区域，但是不同城市之间的要素、产品市场可能依旧存在一定的流通壁垒，如何打破流通壁垒，实现生产要素等在整个区域内部有效流通，提高要素使用效率依旧需要逐步探索。

第四，各地区之间的金融市场也需要提高协同程度，目前各个地区之间的金融信息、信用管理体系、支付清算等并没有实现很好的互联互通，比如A城市中某一公司开具的票据并不能很好的在B城市获得信用支持。在A、B城市联合形成城市群，区域内部交流增加之后，如何实现各个城市在金融方面的互联互通，提高同一区域内金融市场一体化的程度也是一个需要不断调整的过程。

第五则是人口管理，中国实行的户籍管理制使得在城镇化进程中出现了大量的人户分离人口，这一现象在城市群发展中也明显存在。为了更好的吸引并留住外来人口，完善并创新当前的人口服务与管理制度必不可少，但这是事关全国的问题，如何在现有户籍制度下实现在某一区域内部合理的调整也并非易事。

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区域发展的平衡与协同

如前文所说，要实现整个区域内部的协同发展，达到1+1>2的效果，是一个艰巨的工作。在这一过程中也面临着诸多困难。

国际上很多发达国家的经济发展水平都已经达到了很高的程度，并且在很多国家已经形成了较为成熟且发展良好的区域，借鉴国际成功的发展经验，能够为我国提供有益的借鉴。

（一）美国东北部区域发展的经验

美国作为当前世界上经济最发达的国家，2018年GDP总量达到20.5万亿美元，占世界GDP比重24%，稳居世界首位。目前美国的经济主要集中于东北部、五大湖地区、西部海岸和南部海岸等地区，其中美国东北部区域是美国发展历史最为悠久、也是发展最为成功的地区之一。

美国东北部区域主要是以纽约为核心的东北部大西洋沿岸城市群，整个区域内的不同城市之间有着良好的协同分工，从而实现了整个区域的良性发展。

针对我们在上文提及的若干个协同发展需要解决的问题，美国东北部区域分别做了不同的应对，并取得了较好的成果，具体而言：

第一，在区域的整体规划方面，1929年纽约地区成立了规划协会统筹整个区域的发展。该协会是非政府的民间组织，其主要负责协调区域内不同城市之间的发展，出台具有指导意见的区域发展规划。

由于在美国的联邦制度下，州政府之间独立性极高，联邦政府对州政府无权过度干涉，而整个区域的建设又往往横跨多个州县，因此在建设之初，位于不同州的各级城市互相独立，并没有统一的发展规划，各个城市之间存在产业定位重复等问题。

而纽约地区规划协会的成立很好的解决了这一问题，协会从整个纽约地区的角度出发，不局限于某一单个城市或者州县，以谋求区域利益的最大化为目标，从而能够更好地协调各个城市之间的发展，并实现整个区域的协同发展。

第二，在产业结构布局上，为了更好的实现东北部区域内各个城市的协同发展，该地区核心城市与次级核心城市的产业发展定位互为补充，有效的避免产业结构重复出现城市之间恶性竞争的现象。

具体来说，纽约定位于金融与经济中心，重点发展金融等产业，两端的波士顿定位于高科技中心、华盛顿则作为政治中心主要发展旅游业，其他诸如费城则作为制造业中心发展重工业等。而更次一级的小城镇则又在此基础上进一步定位分工，发展各自的优势产业。整个区域内部的各个城市之间通过不同的产业发展定位，确保了城市之间能够互相促进，协同发展。

第三，在政府与市场的分工定位上，政府与市场分工明确，彼此各行其责、互为补充。市场在经济发展中扮演着主导的作用，区域内部市场化水平极高，城市之间通过自由竞争实现各自的发展优势，生产要素能够在各个城市之间高效的流动，提高生产要素的使用效率。而政府很少直接干预经济的发展，主要是通过宏观调控以及相关制度的建设来引导经济发展，弥补市场的不足。而且不同城市的政府之间也打破了行政壁垒，加强了彼此之间的合作，如各州政府联合制定环保条款来实现经济的绿色可持续发展。

第四，在金融市场方面，美国本身有着极为发达的金融市场，而该区域的纽约又是美国的金融中心，这使得金融业能够很好的为实体经济提供资金支持。

不同区域之间的金融信息交流也极为顺畅。以征信体系为例，自1860年纽约成立了第一家信用局之后，征信体系便开始快速发展，在地区之间，形成了征信信息互相共享的机制，这有效的避免了个别失信者通过更换地区来逃避监管。

第五，在内部的城市交流方面，为了使在空间上分离的诸多城市能够更好的进行交流与沟通，东北部地区建立了发达的交通网络体系，整个交通体系包括海、陆、空三个层次。

位于沿海的优势，使得区域中的大部分重要城市建设有自己的港口，其中纽约港作为中心港口，其他港口则有不同的定位分工，避免港口的重复建设。在航空交通方面，区域内部拥有9个大型机场与若干个小型机场，形成了较为发达的航空网络。这不仅有利于区域内部的沟通，也有利于与外界进行连接。在陆路交通上，区域内部通过密集的高速公路、铁路等现代化交通工具互联互通。

第六，在人口管理方面，美国并没有实行户籍管理制度，外来人口能够很好的享受到所流入城市的相关福利待遇，这也有利于美国人口的有序流动以及流动人口融入当地社会等。

发展至今，东北部地区已经成为了美国发展最为成功的地区之一，以纽约为中心的东北部大西洋沿岸城市群也成为世界五大城市群之一。

（二）粤港澳大湾区

借鉴发达国家区域发展经验以及自身前期经济建设经验，中国在进行经济建设时也有意重点发展若干个区域。目前我国发展较为成功的地区包括长三角地区、珠三角地区等。

珠三角位于广东省，包括广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市，其中有2座一线城市。作为中国改革开放的先行区，珠三角是中国最具经济活力的地区之一。

改革开放之初，珠三角有着比邻港澳的地理优势，通过承接发达国家转移产业以及国家的政策支持，珠三角获得了快速发展，2017年珠三角经济区常住人口达到了6150万，GDP总值达到了75710亿元，人均GDP则达到了12.46万元。

为了更好地实现香港、澳门与珠三角的协同发展，政府开始探索建立粤港澳大湾区。2017年《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》的签署标志着粤港澳大湾区的建立拉开序幕。

2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》的正式发布标志着珠三角与香港、澳门的合作步入新的阶段。2018年粤港澳大湾区面积5.6万平方公里，人口达到了6962万人，GDP总值为11.07万亿元。

不同于长三角地区以上海为核心，其他几个城市为次级核心。粤港澳大湾区是由原先的珠三角9城+香港+澳门合并而来，湾区的发展有多个核心，按照发展规划，整个湾区包括香港、澳门、广州、深圳4大中心城市，而后以佛山、肇庆、东莞、惠州、珠海、中山、江门这7个城市为支点城市。通过香港—深圳、广州—佛山、澳门—珠海这样的强强联合，更好的发挥大城市的辐射带动作用。

在产业结构分工上，基于原先各自城市的比较优势，湾区确定了不同城市的产业定位，避免整个湾区内部出现重复建设与恶性竞争。

香港作为国际大都会之一，在改革开放初期一直作为连接中国与世界的纽带，并逐渐发展成为国际金融、贸易、航运的中心，此后的发展也定位于金融商贸中心。

澳门作为世界四大赌城之一，一直以旅游业和娱乐业的发展为主，此后定位方向也是将澳门建设为世界的旅游休闲中心。

深圳作为经济特区，其发展定位于科技创新性城市与内陆的金融商贸中心。

广州则主要发展先进制造业、全面推进新型工业化。其他城市也有着各自的分工，通过不同城市的产业分工，优化城市群产业结构。

在湾区内部的协同发展上，为了更好地与香港、澳门连接。我们建设了广深港高速铁路香港段，将香港连入国家高速铁路网，大幅缩短往来香港与深圳、广州，以至珠三角地区其他城市的时间，建设港珠澳大桥，将珠三角西部纳入香港3小时车程可达范围内。同时，其他基础设施建设也提上了日程。不断扩建的基础设施，使得珠三角城市之间的交流也更加密切。

但在其他领域，粤港澳大湾区协同发展依旧存在着一些问题，亟待解决。

第一，在区域市场化水平方面，虽然珠三角是中国市场化程度较高的地区，并且市场化程度在持续深化，但是依旧有着很大的提升空间。如要素市场化最近几年虽然在稳步提升，但是要素市场的市场化水平依旧明显低于产品市场市场化水平和整体市场化水平。

在接下来的发展中应该要进一步发挥市场在要素流动中的主导地位，减少政府对要素流动的干预，减少要素流动壁垒。

第二，在金融市场一体化方面，深圳是南部的金融中心之一，而香港则是全球金融中心，深圳和香港应该加强在金融方面的合作，加快推进金融市场一体化，同时，在城市群范围内推广已经试验过的金融改革经验，加快推进金融信息、信用体系等一体化，提高金融市场服务于实体经济的能力。

第三，人口流动方面，在中国户籍制度下，粤港澳大湾区也存在人户分离、外来人口不能够很好的融入城市的问题，而这样的户籍制度也不利于粤港澳吸引外来人才入驻。在这一方面，粤港澳大湾区需要创新和完善外来人口的管理与服务制度，统筹外来人口的市民化，促进人口的有序合理流动，帮助外来人口融入城市，享受城市发展的福利。

特别的，在外来人口管理上珠三角还面临着更为复杂的问题。港澳大湾区的发展离不开对香港等地人才的引进，而现有的户籍管理制度并不利于吸引香港人才来内陆工作，而加大人口服务，完善户籍制度等有利于深圳、广州等地吸引香港的优秀人才来内陆工作。