“超级文件”下发，许多城市与个人的命运或将改写

作者：CF40研究部宥朗 

来源：中国金融四十人论坛

4月8日，国家发展改革委关于印发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知（以下简称“通知”）。“通知”提出积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户、健全城市投融资机制、引导中小城市夯实制造业基础等要求。

“这份文件实在太重要了！”有媒体称，“通知”首次明确了中国城镇化2.0时代的很多重大问题，并提出了多项开创性说法。

“通知”提出的多项重点任务也表明，城镇化仍然是当前“扩大内需、稳增长”的重要手段。

重点一：

到大城市落户将更容易

“通知”明确，将继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，

城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；

城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。

超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。

中国官方根据“城区常住人口”，把城市分为5个级别：超过1000万的是“超大城市”；500到1000万的是“特大城市”；100到500万的是“大城市”；50到100万的是“中等城市”；50万以下的是“小城市”。

其中，100到500万的“大城市”又以300万人为界限，分为“Ⅰ型大城市”和“Ⅱ型大城市”。此次“通知”规定，“Ⅱ型大城市”要全面取消落户限制，而“Ⅰ型大城市”则是“全面放开放宽落户条件”。

事实上，西安、石家庄等一批“特大城市”已经在执行“Ⅱ型大城市”或者“Ⅰ型大城市”的政策。也就是说，地方政府在“抢人口”方面思想已经非常积极。

今年3月18日，河北省会石家庄宣布取消在城区、城镇落户“稳定住所、稳定就业”迁入条件限制，全面放开城区、城镇落户。全国公民仅凭居民身份证、户口簿就可向落户地派出所申请户口迁入市区、县（市）城区和建制镇，而且，配偶、子女、双方父母户口可一并随迁。石家庄也由此成为首个实施落户零门槛的省会城市。

有观点认为，作为人口大省河北的省会，石家庄彻底放开落户门槛，也是户籍改革的一个标志性事件。在石家庄之前，一些省会城市虽然还有一定的落户门槛，但这种门槛已经很低，不少省会城市中专即可落户。

重点二：

二线城市将最受益

“通知”提出，城区常住人口300~500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。这就意味着，除了超大特大城市之外，其他城市的落户将变得十分容易。

公开资料显示，目前城区人口超过500万的城市有13座，除了北上广深这四个超大城市，还有天津、重庆、武汉、成都、南京、郑州、杭州、沈阳、长沙为特大城市。

也就是说，未来除了这13个城市外，其他城市都将全面放开放宽落户限制，这个过程中，有一大批二线城市受益最大，包括西安、苏州、合肥、济南、青岛、大连、厦门、宁波、昆明、石家庄、南昌、福州等城市。

中原地产首席市场分析师张大伟分析，当前我国的户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差了16个百分点。这其中，绝大多数就是城市中，落不了户的。尤其由于学历在大专以下、在二线城市中落不了户的占了相当大的部分。因此这些城市放开放宽落户，有利于加速推进户籍人口城镇化，加速这些城市经济社会发展。

与此同时，这些二线城市全面放开落户限制，对加快新型城镇化具有重要意义。在京沪等超大城市控制人口规模、中小城市吸引力又不够的情况下，二线城市就成为人们落户的重要方向。

新浪财经援引陕西省城市经济文化研究会会长张宝通分析指出，城市的发展不是大中小城市齐步走，而是要优先发展特中心城市。在京沪等超大城市出现大城市病、成活成本高昂，中小城市吸引力又不够的情况下，二线城市尤其是很多省会城市正迎来城市发展的黄金期。通过放开落户，引进人才，吸引人口流入，实现做大做强，进而带动全省发展。

此外，部分三四线城市也将受益。张大伟分析，由于一二线城市房价较高，而农村地区的教育医疗等公共资源又相对之后，因此，有不少人为了孩子的教育问题，会选择房价相对合理的三四线城市，实现就近落户及置业。

重点三：

城市群发展受到重视

关于城市群建设，“通知”提出，

要有序实施城市群发展规划。加快京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设。

扎实开展成渝城市群发展规划实施情况跟踪评估，研究提出支持成渝城市群高质量发展的政策举措，培育形成新的重要增长极。

有序推动哈长、长江中游、北部湾、中原、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等城市群发展规划实施，建立健全城市群协调协商机制。加快出台实施天山北坡、滇中两个边疆城市群发展规划。

指导省内城市群有序发展，提高一体化建设水平。坚持以中心城市引领城市群发展，推动一些中心城市地区加快工业化城镇化，增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力。

“城市群+都市圈”，已经被定义为“新型城镇化”的核心内容。

此前国家已经下发过《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出：到2022年，我国都市圈同城化取得明显进展，基础设施一体化程度大幅提高，阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除，成本分担和利益共享机制更加完善，梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈；到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。

此次文件中值得注意的一点是，“成渝城市群”被放在凸出位置。

中国有四大城市群——京津冀、粤港澳大湾区、长三角和成渝。目前，京津冀、大湾区都已经列入国家战略，拿到了“中共中央国务院”联合下发的规划纲要。而新一轮长三角规划，也已经明确将纳入国家战略，会有同样规格的规划纲要。

财经评论员刘晓博认为，“通知”单独用一段话来表述成渝城市群，无疑是对其战略地位的肯定。数据显示，成都汇聚资金正在逼近4万亿，仅次于北上深广杭。而成都的后面就是重庆，也有3.7万亿以上，超过南京、苏州、天津、武汉。 

重点四：

首次提出“收缩型中小城市”

在“推动大中小城市协调发展”章节，“通知”中有以下几点值得关注：

超大特大城市要立足城市功能定位、防止无序蔓延，合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散。

中小城市发展要分类施策，都市圈内和潜力型中小城市要提高产业支撑能力、公共服务品质，促进人口就地就近城镇化。

收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

此次“通知”，是首次在官方文件中提及“收缩型中小城市”的概念。

这一概念最初是从国外引入，包括德国鲁尔、法国洛林和美国的休斯顿等地区，都经历过城市收缩的阶段。其主要体现在人口流失、产业衰退，城市空间和公共设施闲置等三个方面。

近年来，学术界开始注意到我国一些中小城市开始“收缩”的问题。21世纪经济报道指出，根据清华大学建筑学院特别研究员龙瀛的研究，在2000年到2010年间，中国有180个城市的人口在流失。首都经济贸易大学吴康副教授也曾发布研究成果称，2007~2016年间，中国有84座城市出现了“收缩”。这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少。

中央财经大学城市管理系主任、副教授王伟表示，城市的扩张和收缩有其必然性，是城市发展的一体两面。一方面，大城市的扩张，城市群的出现和人口在空间分布的不均衡，有其必然性。但另一方面， 城市的收缩也有其人为性，我国严格将城市按照行政级别划分，也导致了资源过度向行政级别高的大城市集中，导致这些城市出现了“虹吸效应”。

此次“通知”提出“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。”换言之，“收缩型中小城市”要做小做精，切勿盲目扩张面积；而要把人口引导到中心城区，办法是公共资源先行。