房地产税:大红“靴子”高高挂

作者:梁云风 

来源:秦朔的朋友圈

房地产税的靴子即将落地。

35日政府工作报告中明确提出稳步推进房地产税立法后,38日,在十三届全国人大二次会议上再次提到房地产税法,明确今年要集中力量落实好党中央确定的重大立法事项,包括审议房地产税法等,都要加紧工作,确保如期完成。这是继2014年和2018年之后,政府工作报告第三次提及房地产税。

房地产税立法的窗口早已打开,但围绕房地产税的实施争议却仍在继续。房地产税到底承担着什么样的使命?房地产市场又是否会因为房地产税的到来旧貌换新颜

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决心已下

本杰明·富兰克林说,世界上只有两件事是不可避免的,那就是税收和死亡。这句话用于现在的房地产税也无比恰当,从政府角度来看,立法可能是当前破解房地产市场局面的重要手段。

按照20189月十三届全国人大常委会公布的立法规划,房地产税已被列入五年立法规划,即20183月至20233月间提请审议。申万宏源证券分析师王胜、龚正欢、曹一凡团队表示,栗战书的表述与此前在两会报告中稳步推进房地产税立法是一致的。

也就是说,2019年房地产税的立法仍在进行中,快速落地的结果并不会出现。2019年制定房地产税法的说法,很大可能是指形成文本,但不一定进入一审环节。

但是,从两会国务院及相关部委、全国人大等的密集表态来看,房地产税的立法决心非常大。

房地产税的立法研究时间并不短,但正式进入官方文件是2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,决定称,要完善税收制度,加快房地产税立法并适时推进改革,这意味着房地产税在未来已是注定。再结合此前的物业税、重庆上海的个人住房房产税试点,开征房地产税的舆论环境早已铺就。

还有一个背景,那就是营改增的完成促使政府加快推进房地产税的立法。对外经贸大学财税学系主任、中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇撰文指出,地方税的收入来源原先主要是营业税,随着营改增,营业税融入增值税,地方财政收入构成发生了变化。虽然地方政府可以通过增值税收入分享得到部分收入,但是地方独享或几乎独享且可以为地方提供主要收入来源的税种,事实上已不存在。这样的条件下,有人认为分税制已经无税可分,需要找到可替代营业税的地方税种。房地产税就是在这样的背景下多次进入人们的视野。

再加上我们一起说的土地财政问题,多重因素裹挟之下,房地产税的立法已是箭在弦上了。

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分歧仍在

楼市太敏感,特别是房地产税这样涉及全行业切身利益的国民税38日的全国人大会议之后,港股里的房股一度集体大跌。

尽管从立法的初衷来说,房地产税的出台不在于调节房价,而是在于解决地方政府对土地财政的过分依赖,只有切实将政府对土地财政的渴望阻隔,才能逐渐扭转目前地方政府失控的财政状况。某种程度上说,目前中国高房价的推手之一就是土地财政,我们在分析广州、杭州、南京、郑州、武汉,乃至上海北京这样的大城市财政收入对土地的依赖后,可以清晰地看到土地出让对政府的作用。由于过分依赖卖地,很多三四线城市出现严重的房地产过度发展现象,中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁认为,中国很多城市都高估了未来长远的发展,过度的基础设施投资将带来大量浪费,三四线城市房地产过量开发,也与此相关。这背后的原因,是地方政府透支未来的土地资源,或者高估未来人口规模,用虚高的人口流入来为当下的土地财政找理由。

尽管对房地产税的立法预期已经没有悬念,但无论是业界还是学界,对房地产税的立法时间以及合理性等,均存在异议。

从时间上看,前述申万宏源王胜团队认为,在目前房价下行压力较大的背景下,出台征收房地产税的法案并不适宜,更好的时机应在房价下行风险可控、或房价上行的环境下。从海外经验来看,征收房地产税带来的经济后果是降低房价波动率,以及改变短期供需关系,而降低税率有助于恢复房地产市场交易热度。易居房地产研究院副院长杨红旭也认为,去年8月开始房地产市场下拐,楼市低迷期不宜于出立房地产税,估计今年难以完成房地产税立法。

更重要的是,目前无论是业界专家还是研究机构,对房地产税立法目标仍未统一。

以任志强为例,他一直强调要建立中国的房地产税,就必须进行一系列法律、税制的改革。否则,不但无法解决立法中的各种冲突与矛盾,反而会增加新的社会矛盾和冲突。比如房地产税被定义为财产税,那么就必须在立法上解决公民的土地财产权利问题。房与地都是属于个人的财产,才能从法律上收取属于个人财产的财产税。再比如开征房地产税时应相应地取消各种与房地产税相关的税费,因为现行的包括工商税、城市维护事业税、教育附加、土地使用、耕地占用等各种税、土地出让金都是由1951年就曾开征的房地产税分割而成,如果不做相应的修改,就不是调节收入分配的房地产税,而是重复性征收的税收了。

而即使是之前我们提到的房地产税立法的初衷,通过征收房地产税,用于社区公共服务的投入、作为社会财富再分配的调节机制或者替代土地财政收入都很难实现。申万宏源研报认为,房地产税的征收金额很难与土地出让金收入相提并论,两者相差一个数量级,全国范围来看总体上城市建设与公共资源投入的资金更多来源于土地出让而非房地产税。

从数字上来看,更可以看出其替代性微乎其微。以2017年为例,政府总收入29.1万亿元,其中土地出让收入5.21万亿,占比18%,而房地产直接税(包括城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地使用税)近1.6万亿,占比5.6%。任志强也认为,现有城市住房约220亿—240亿平方米,按20186月公布的全国平均住房房价8687/平方米计算,约为191.1万亿—208万亿元,不扣除自建房、拆迁房、25%的非成套住房的价格,按1%计算也只有2万亿元左右,远低于现有的土地出让收入。

在目前情况下,想要用房地产税替代土地出让金,确实具有挑战。

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时间表在哪里?

在立法已经无法改变的情况下,立法的时间可能会决定着法律能否真正发挥作用。

有关房地产税的几个结论已经得到广泛共识。比如房地产税的出台并不能降低住房价格。无论是从上海、重庆已进行的征收房地产税的试点情况还是从世界各国已开征房地产税的情况来看都证明了这一点,而且全球凡是房地产税税率高的地区,总体来看房价都是上扬的,因为一方面是税收让总价变高了,另一方面是税收让该地区的财产保值,环境更好了。因此房地产税从来就不是为控制房价而产生的,也并不能起到限制房价的作用。

有了这个前提,我们关心的是,征税对我们来说,怎么解决痛感问题。恺撒有一句名言,好牧羊人的职责是剪羊毛,而不是扒羊皮。这说的就是征税。如何让征税既能发挥其调节作用,又不至于竭泽而渔,在房地产税这种税负痛感很强的税种面前是个难题。

房地产税的立法一方面要考虑个人自住房要纳税,而且是每年纳税,就必须要有充足的现金流,如何区分不同家庭,要不要区分城市商品房、农村自住房,如何避免房地产税成为富人税等问题。在这些复杂问题的背后,都有基数巨大的人群利益。

另一方面,则是必须考虑房地产这个行业的发展。虽然我们前面讲到,从长远来看,房地产税根本不是为了打压房价而设的,但短期来看,如果准备不足,房地产税的推出,很可能会导致房价的下跌,特别是当行业处于下行通道之时,征税可能会成为压倒市场这匹骆驼的最后一根稻草。而如果一些业主只能靠卖房来筹集资金支付房地产税,最后有可能引发房地产行业的萎缩甚至金融市场的危机。

从目前的立法时间表来看,尚有3-5年的时间,我们固然期待立法能够在预定的时间内取得最大的共识,但也绝不希望房地产税的立法引发舆论的分裂。正如杨志勇所说,如果条件尚不成熟就贸然推出一种税收,社会反应不好,必然会损害政府公信力。我们需要的是一种能行之有效的房地产税,而不是徒有虚名的房地产税。

税收领域有一句名言就是,征税的艺术,是尽可能多地拔取鹅毛,而让鹅的叫声最小。多想想,如何让鹅叫声小呢?

  • 参考资料:

    《房地产税近了?两会再提房地产税!这次提起是什么信号?》,《证券时报》

    《杨志勇:房产税出台不能一蹴而就》,原子智库

    李铁调研报告:《三四线房地产为何开发过度?人口被夸大!》

    申万宏源:《房地产税表述未变,目前出台时机尚未成熟》

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