十个维度解密房地产税:细雨欲来风满楼

作者:朱振鑫

来源:如是金融研究院 

2014年政府工作报告首次提出“做好房地产税立法相关工作”,房地产税立法终于走出了艰难的第一步。过去五年,房地产市场已经沧海桑田:房价几乎翻了一倍,房企赚得盆满钵满,但老百姓的买房负担几乎成为全球最高,这直接导致中央定调房住不炒,政策面的风向变化清晰可见。在这种背景下,被视为房地产市场第一大杀器的房地产税自然成为万众瞩目的焦点。目前可以确定是,房地产税肯定要出,而且会加速的出。不确定的是具体何时推出,怎么征收,影响几何。但房地产税不是新东西,国际上有数百年的历史,国内上海重庆也早已试点多年,结合目前的市场环境,我们大致可以从十大维度勾勒出一幅未来房地产税的全景图。

概念解析:房地产税不等同于房产税,是一个综合税收体系

房地产税和房产税虽只有一字之隔,但却有明显的差异。房地产税并不是单一税种,而是与房地产经济相关税种的总称,是一个综合性概念,包括增值税、城市维护建设税、印花税、企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、房产税10种,其中后面5种是房地产特有的,而房产税只是房地产税的一个税种。 

现有的房地产税有两大特点:

一是整体税负不高。从征收力度来看,城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、房产税这5项房地产特有的税种在2018全国公共财政收入中占比分别为1.30%、0.72%、3.08%、3.13%和1.58%,每一项比重均不超过4%,累计占比不到10%,远低于土地出让金35.5%的比重,整体税负较低。

图表1   5项房地产特有的税种在公共财政收入中占比不到10%

 资料来源:wind、如是金融研究院

二是重交易轻保有。从征收环节来看,建设开发时需缴纳耕地占用税、城镇土地使用税、契税和印花税四种,交易流转过程中涉及税种最多,包括增值税、土地增值税、城建及教育附加、企业所得税、个人所得税、契税、印花税七种,保有环节只有城镇土地使用税和房产税两种,而且目前只有重庆和上海征收房产税。也就是说,房地产税主要集中在交易流转环节,且税负较高,单是土地增值税在2018年的财政收入种占比就超过3%,超过持有环节房产税和城镇土地使用税的总和,重交易轻保有现象较为严重。

图表2   中国房地产税主要集中在交易流转环节

资料来源:如是金融研究院 

近年来,引发热议的是“房地产税立法”属于广义房地产税范畴,但其中最受关注、变动最大的就是房产税,因为1986年出台的《中华人民共和国房产税暂行条例》规定对“个人所有非营业用的房产”免征房产税,直到2011年上海和重庆开征房产税,也就是说目前只有两大试点城市对个人征收房产税,其他城市都不用缴纳。但随着房地产税改革的推进,这一情况将发生重大变化,涉及房产税试点范围的扩大、税率的调整等一系列问题,与房地产市场密切相关。

开征时间:2019年不会到来,最快2020年,最慢会在2023年前 

税由法定,房地产税全面开征的前提是完成立法程序,作为一个新的地方性税种,按照“立法先行”的思路,开征前需要经过以下七步程序。

一是起草法律草案,由全国人大、财政部和相关部门负责起草完善;

二是公开征求意见,一般不得少于30天;

三是国务院常务会议审议,国务院常务会议由总理每周主持召开一次;

四是全国人大常委会审议,房地产税属于普通法律,由全国人大常委会审议即可,全国人大常委会会议一般每两个月举行一次,考虑到房地产税涉及面广,相对复杂,可能要经过三审;

五是再次公开征求意见,全国人大常委会一审、二审后再次向公众征求意见,也不得少于30天;

六是专家评审,通过后才能再次提交全国人大常委会表决;

七是全国人大常委会表决,通过后由国家主席签署主席令公布,付诸实施。 

虽然明确的立法进程官方并未对外公布,但从2019年两会各部委发言中可以有大致的判断: 3月5日,政府工作报告提出“稳步推进房地产税立法”,从去年的“稳妥推进”变为“稳步推进”,表明过去一年房地产税有了一定的进展,未来会有序推进;3月8日,全国人大常务委员会委员长栗战书称“2019年全国人大将落实制定房地产税法,确保如期完成”,预计2019年会完成房地产税草案,并尽快对外征求意见;3月9日,全国人大财经委副主任委员乌日图称“房地产税法由全国人大常委会预算工作委员会会同财政部组织起草,目前,相关部门正在完善法律草案、重要问题的论证等方面的工作,待条件成熟时提请全国人大常委会初次审议”,可见房地产税正处于立法前期准备阶段,基本草案已起草完成,正在完善论证阶段。 

考虑到房地产税的复杂性,未来立法应该需要人大常委会进行两次或三次审议,而人大常委会每两个月召开一次,那么最快也需要四到六个月才能完成审议,而每次公开征求意见至少需要30日,新一轮税改后第一个出台的地方新税种的环保税从提交草案至表决通过历时两年,一年后才开始全面开征。所以房地产税今年不太可能仓促出台,最快也得2020年。但也不会太久,因为2018年房地产税法被列入全国人大常委会五年立法规划的第一类项目,意味着房地产税比较成熟,不出意外的话会在2023年3月本届人大任期结束前完成立法或提请审议。 

之前就有立法进展提速的先例,如外商投资法2018年12月26日人大常委会初次审议,同天,向社会征求意见,2019年1月29日,全国人大常委会加开一次常委会会议再次审议,3月10日提请全国人大审议,在不到3个月的时间内,外商法已完成了三次审议,并直接由人大审议上升至全国立法高度,但主要配合中美贸易摩擦谈判,扩大对外开放力度。鉴于目前的房地产市场环境不太乐观,房地产税立法态度较为谨慎,应该不至于也没必要仓促出台,也就是房地产税会来,但不会很快就来,全面落地至少还需要两到三年的时间。 

图表3  房地产税目前正处于立法第一步

资料来源:如是金融研究院 

 立法障碍:五大难题待解,过程道阻且艰 

房地产税立法从2014年首次提出至今已有5个年头,但迟迟未能落地,主要是因为房地产税牵涉主体较多,需要协调推动,在立法过程中存在诸多难点。 

一是纳税主体问题。房地产税的课税对象包括土地和房屋,多数在保有环节征收房地产税的国家实行土地私有制,也就是土地和房屋都属于私有,对二者合并征收房地产税顺理成章。但在我国,土地属于国有,房屋属于私有,如何对两个不同的纳税主体征收同一税种是一个很大的难点。还有就是存量和增量之争,如果只对增量征税,对存量房不征税,对于新购房者是很不公平的;如果对存量和增量都征税的话,需要搭建完善的房产统计平台,加大征管的技术难度。

二是税基问题。房地产税课税对象包括土地和房屋,随着时间的推移,土地和房屋交易均会发生变化,税基难以统一,需要实时调整。目前大部分国家都对房地产税实行从价征收,前提是有完善的房地产税税基评估制度、评估办法及评估技术保障税基准确评估,但现阶段我国房屋评估体系较为薄弱,难以做到价值公允,按照评估价征收存在难度。 

三是产权问题。我国土地所有制有两类,两种土地所有制下的房子性质完全不同,除商品房外还有大量房改房、央产房、军产房、小产权房、经济适用房等,多种形式住房并存。除商品房产权明晰、价格市场化外,其他类型的房屋普遍存在产权模糊等问题,征收标准很难确定。之前上海和重庆的试点仅限于商品房,难言公平。 

四是重复征税问题。按照现有的房地产税体系,在交易流转环节已经对土地的使用权征收了耕地占用税与城镇土地使用税,对土地的价值征收了土地增值税,对保有环节征税后,前面环节税费应进行整合厘清,适当降低建设、交易环节税费负担,否则会出现重复征税问题。 

五是税源统计问题。房地产税的征收对象是产权所有人,需要有统一的房产信息平台,对不动产进行统一登记联网,由产权人自行申报缴纳,但由于我国尚无进行全面的房屋普查,全国住房信息联网也是刚刚起步,税源调查摸底统计工作较为复杂,而且直接向个人征缴,很容易出现少缴漏缴等问题。 

六是细则制定问题。由于房地产税关系到千家万户的切身利益,而且涉及面广,地区差异大,所以征收细则制定难度较大,各方还在博弈和商讨,尚无定论。新出台房地产税的征收范围、征收对象、计税依据、税率结构、税收优惠等具体实施细则,都需要反复斟酌研究,完善顶层设计后,便于执行过程中兼顾效率与公平,这是房地产税立法中面临的最大挑战。 

征收对象:直接“一刀切”不太现实,渐近式扩大较为合理 

虽然全球已有40多个国家都在征收房地产税,但各国的征收对象、覆盖范围不尽相同,分为两大类:一是全体覆盖,如西方国家中房产税制最完善的美国50个州都征收房产税,各州情况不太相同,但大部分是增量和存量都纳入征收范畴,如美国加利福尼亚州凡是当地房地产拥有者都是房地产税纳税人;二是部分覆盖,如英国只对城市中可供居住的住房征税,农村住宅不再征收之列;瑞典主要是向商业楼宇、工业用地征收房产税,单式家庭住宅和公寓型住房免征。上海和重庆试点的范围也存有差异,上海是覆盖全市,对本市居民新购二套及以上住房和非本市居民新购住房征税,侧重于增量住房,没有涉及存量住宅;重庆是对9个主城区,侧重于对高档住房征税,覆盖了存量独栋商品住宅。 

由于我国各地经济状况、收入水平差异较大,直接“一刀切”征收不太现实, 根据“因城施策”和“分步推进”原则,预计未来房地产税征收范围应该是部分覆盖,先对一二线热点城市增量住房开始渐进式扩大试点范围,从增量扩大到存量,从高档住宅扩大到普通住宅。三四线城市暂时不征或者给予一定的豁免条件,且同一城市核心区域和非核心区域的征收标准会有不小的差异。 

计税依据:以评估值为基准,适当会有折扣 

房地产税计税依据可分为从价、从量、从价和从量同时计征三种方式,考虑到从量计征过于简单,无法在不同地区间做到公平征收,因此,大部分国家和地区采用从价计征,如美国、英国、加拿大、香港等,都是以市场价值作为计税依据。

上海和重庆也是从价计征,上海试点初期以市场交易价格为计税依据,按实际交易价格也就是市统计局公布的上年新建商品房均价的70%计算缴纳,后期参照市场价格确定的评估值征收,评估值按规定周期进行重估。重庆是初期以房产交易价也就是房管局公布的上两年内新建商品房均价作为计税依据,待条件成熟后按房产评估值征收。财政部原部长肖捷曾明确表示“房地产税将按照房屋评估值征收”,因此,新出台的房地产税将按照评估值也就是房屋市场价值,而非房产原值(即购房时价格)征收,当房价上涨时,房地产税负增加,可起到抑制房价上涨的作用,但由于近些年房价波动较大,最终评估值可能会有折扣,设定适当的评估率。 

税率结构:大概率采取超额累进税率,各地基于参考区间自行决定

房地产税税率可分为比例税率、定额税率和超额累进税率三种。比例税率税负较为平衡,但公平性较差,分为单一比例和差别比例,如新加坡统一比例税率为10%,而美国采用的是区域差别性比例税率,各州税率不同,以1.5%居多,大部分地区介于0.8%-3.0%之间;定额税率征管方便,但也难做到公平,如英国对住宅采用分等级定额税率,房屋按评估价格分为多个等级,每个等级实行定额税收;超额累进税率根据房屋价值调节税率,比较公平,但征管难度大,如韩国税基0.5亿以下,超额部分一般综合税率为0.2%;税基0.5-1亿,固定税额10万,超额部分税率为0.3%;税基1亿以上,固定税额25万,超额部分税率为0.5%。上海和重庆均采用超额累进税率,上海房产税试点适用税率暂定为0.6%,交易价格低于上年度新建商品住房平均销售价格(2018年为28981元/平方米)的2倍(含2倍)的,税率暂减为0.4%。重庆建筑面积交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价(2018年为8815元/平方米)3倍以下的收0.5%,3~4倍收1%,4倍以上收1.2%,总体来看重庆的税率略高于上海的税率。未来新出台的房地产税税率大概率会采用超额累进的形式,整体税率不会太高,各地会存有差异,可能是给定地方政府一个合理的参考区间,由地方政府根据当地房价和调控目标自行决定。 

税收优惠:设定减免税项目,保障基本居住需求

房地产税是国际通行的税种,但并非对所有房屋都征收,许多国家都有免于征收或者减免征收的规定,如美国对第一套房免征房地产税,从第二套房开始征收房地产税,第三、四套房税率依次提升,而且还会通过设定评估率、免税额度、免征面积、房地产税抵扣个税等方式为纳税人减负。上海和重庆也有对应的税收优惠政策:上海以家庭为单位,本地居民第一套住房免征,按人均60平方米扣除,举个例子,一个三口之家,原有住房120平,新购住房110平,免征180平,只有50平需要征税;如果原有住房有200平,超过180平的免征面积,则新购的110平需要全额交税;重庆每个家庭只能对一套应税住房扣除免税面积,存量独栋商品住宅免税面积为180平方米,新购独栋商品住宅免税面积为100平方米。划定免征面积是房地产税立法的重点和难点,一方面,需要通过税收优惠保障低收入家庭、特殊困难群体的基本居住需求;另一方面,还要起到提高资源使用效率、调控房地产市场的作用。目前认可度较高且相对合理的办法是以户为单位,对首套普通住房免征,然后以人均为标准,对超出家庭(户)免征面积部分的面积,征收房地产税。但需要注意的是,“基本住房标准”需要通过《城镇住房保障条例》立法予以明确,程序较为繁琐。

图表4 上海和重庆房产税细则对比

资料来源:《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》、《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》、如是金融研究院 

财政影响:可增加地方财政收入,但不会成为主体税种 

房产税属于地方税,收入直接归地方政府所有,可有效补充地方收入。在发达国家,保有环节的房地产税是地方税收的重要来源,2016年36个国家房产税平均比重为47.5%,其中澳大利亚、英国为100%,加拿大97%,美国也有70%,贡献了绝大部分的政府税收。

图表5  房地产税是地方税收的重要来源

资料来源:wind、如是金融研究院 

在城镇化初期,房屋新增需求集中爆发,土地开发市场空间较大,土地出让金可作为地方财政收入的支柱支撑城市发展建设。但随着城镇化进入中后期,房地产市场结构发生了巨大的变化,逐渐从增量向存量转变,土地供应量减少,过去对增量房征收的土地出让金的模式难以支撑起地方财政收入,土地财政模式难以为继,地方政府财政收支不平衡问题亟待解决。通过对基数庞大、税基稳定的住房征收房地产税,可为地方政府提供稳定的财政收入。  

从上海和重庆试点情况来看,2011年开征后房产税收入和在地方政府税收占比稳步上升,上海和重庆房产税收入增加了2倍,上海房产税占比提高了1个百分点,重庆提高了2个百分点。

图表6  上海和重庆房产税试点后, 收入和占比稳步提升

资料来源:wind、如是金融研究院 

但总体来看,房产税对地方财政贡献有限,短期内很难取代替代土地出让收入。对于发达地区,房地产税的开征会增加地方税收,但对于一些欠发达的地方来讲,税源往往不足,即便征收房地产税,也不会带来多少税收收入。可以预见很多地方房地产税不可能在短时间内大幅提高地方财政收入,不能替代土地出让金成为当地的主体税种,尤其是在欠发达的县域。 

市场影响:短期看会有局部影响,长期看不是决定性因素 

房地产税已经是箭在弦上,最受关注的应当是房地产税开征后的影响。房地产税短期会对房地产市场造成一定的情绪冲击,但长期对房价的抑制效果并不显著,关键还是看基本面,如果基本面没问题,有房产税照样涨,如果基本面没吸引力,没有房产税也照样跌。 

从短期看,房地产税可通过增加保有成本,抑制投资性需求,进而影响房地产市场。一方面,房地产税会增加房产持有成本,将部分空置房地产推向市场,使得市场供给骤增;另一方面,持有成本的上升也会使潜在购房者购房更加谨慎,市场需求量锐减。因此,房地产税会导致市场短期供过于求,出现短暂降温。如韩国2005年8月推出综合房地产税,征收后2个月核心区域首尔江南区价格达到最低点,跌幅接近2%,而此前后平均涨幅5%左右。沪渝房产税试点开征后的市场表现也印证了这一观点。上海房产税征收对象为当地居民二套及以上住房和外地居民首套住房,目的在于抑制投机需求,征收后当年上海商品房房价相对平稳,但销售额与销售面积同比增速出现负增长,均都低于-10%,而同期全国商品房销售额同比增加为11.13%,销售面积增加4.39%;重庆房产税的征收对象主要为高档公寓,结果2011年重庆的高档公寓、别墅的销售面积下降了36.23%,而同期全国高档公寓、别墅的销售面积仅减少了11.59%。2011年房产税开征后,沪渝两地的房地产市场出现了一个小低潮,表现不及全国平均水平。因此从短期来看,房地产税的征收对于市场有一定的抑制作用。

图表7  2011年沪渝商品房销售情况与全国销售情况对比

资料来源:wind、如是金融研究院 

但从长期来看,房价表现主要取决于供需关系,房地产税对房价的抑制效果并不显著。从国际经验看,美国、日本这些出现房地产泡沫的国家都有房地产税,房地产税的征收未能有效抑制房价上涨。从国内经验看,上海和重庆自2011年推进房产税试点以来,房价不跌反涨,房地产税对房价的调控作用效果并不明显。试点七年,上海和重庆房价都有不错的表现,上海房屋平均销售价格从1.5万上涨至2.4万,接近翻倍,重庆房价单价从0.5万上涨至0.7万,涨幅超过40%。这是因为长期房价变动主要取决于房地产市场的供求关系,房地产税主要是短期情绪冲击, 增加了房地产的持有成本,并未从本质上改变市场供求关系。长期看来,房价主要由人口数量、房地产、货币、土地政策决定,而不是由税费决定。

图表8 2011年房产税开征后,沪渝房价不跌反涨

资料来源:wind、如是金融研究院 

个人影响:对普通自住影响不大,对炒房者影响较为明显 

对于普通自住者,由于房地产税会通过设定免征面积、免征额度等税收优惠机制为购房者适度“减负”,所以开征后影响不会太大。 

参考上海的征收标准,上海本地居民,三口之家,已有一套100平住房,新购120平,单价6万,扣除人均60平的免征面积,只有40平需要缴税,由于单价超过上年均价28981元的两倍, 适用税率为0.6%,再乘以70%的评估率,每年应缴纳的房产税为1.008万元(40*60000*70%*0.6%),对于总价值超过1000万的房产而言,实际税率不到0.1%。  

但还有几类人需要注意:

一是多套房产拥有者。我国房地产税大概率采用超额累进税率,即便第一套免征、从第二套开始征收,超出免征面积的部分税率依次提高,征缴压力会比较大。尤其是全面开征后,对于在三四线城市有多套房的家庭,很难通过出租或出售转嫁房地产税,且由于人口增长乏力,房价后续上涨空间有限,导致投资房产的性价比急剧下降。 

二是盲目加杠杆炒房者。房地产税开征后,承担巨大债务的炒房者的持有成本随之上升,再加上目前房地产市场不太景气,变现获利难度大,炒房者压力较大。一旦断供被银行申请查封、拍卖,会造成更大的损失。 

三是高档住宅持有者。如果房地产税的税收优惠仅限于首套普通住房,豪华公寓、别墅等高端住宅就需要全额缴税,税基较高。即使有免征面积,对于面积大、单价贵、总价高的高档住宅作用也是微乎其微。按照重庆的标准,新购独栋商品住宅免税面积只有100平, 300平的别墅还有200平需要缴税,单价为2.8万,超过上两年均价8815元的3倍,适用税率为1%,每年需缴纳房产税为5.6万元(200*2.8*1%),对于总价值840万的房产而言,实际税率为0.67%,远高于普通住宅,如果采用阶梯式累进税率,高档住宅税负会更重。 

四是旅游地产投资者。通常旅游地产的利用率不高,如果也被纳入房地产税征收范畴,会导致持有成本增加,持有旅游地产不太划算,投资价值下降。

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