世界银行与中国80年代以来的国企改革

作者：张春霖

世界银行没有向中国推销它给其他国家推荐的相同处方，而是采取了一个谦虚的态度，集中精力帮助中国找到改进和实施自身改革战略的方法。尽管中国国企改革对其整体的发展成就做出了贡献，但世行在1985年试图解决的问题仍然具有现实意义，并且仍然属于没有定论的问题。

中国过去四十年的改革使8.5亿人摆脱了贫困（世界银行，2017），而国企改革对过去的成功至关重要。这是因为在经济改革开始时，占国内生产总值60-65%、就业30%中国非农业部门完全由国家所有制和中央计划所主导。即使在今天，大量国企的存在仍然是中国经济的标志。 2017年，非金融行业有超过170，000家国企在运营，其中的国有股权资本总计人民币50万亿元（约合7万亿美元），金融行业则由国有机构所主导，国家投入其中的股权资本为16万亿元（超过2万亿美元）。政府高层领导发布的最新信息表明，国企对中国GDP的贡献约为30%。如果没有国企改革的努力，中国前所未有的发展成就将是不可想象的。

从20世纪80年代开始，国企改革一直是世界银行与中国伙伴关系的重要组成部分。 在三十多年的时间里，世行与中国密切合作，提供了一系列分析和咨询服务。 本文力图在中国国企改革总体背景下对世行的参与作一简要回顾。

然而，世行在20世纪80年代的工作重点是在保持国家所有制的前提下改革传统的国企模式本身。 1985年出版的一份题为《中国：长期发展的问题和选择》的广受推崇的旗舰报告提供了第一套改革建议。认识到国家需要直接控制一些“重要企业”，如公用事业，该报告针对大多数中国国企提出了如下观点：

一旦通过价格改革和竞争创造了合适的经济环境，对利润的追求应该能引导大多数国企走向符合经济原则的方向。根本问题仍然是国家与企业之间的正确关系。

一种方法是将每个企业的战略决策权授予董事会，这些董事代表着一些对企业利润高度关注的机构。

为防止政府直接干预，可能的解决方案是将每个国企的所有权分散到几个不同的机构中，例如银行、养老基金和保险公司。这将导致国企所有权的分散。该报告称此为“社会主义股份制”。

然而，对非国企的政策对中国城市经济改革也将十分关键，并可间接供贡献于国企改革。

一些小型工业和服务业的国企可以承包出去或出售。

随后世行于1989年撰写了另一份专门针对国企改革的报告，提出了一些进一步的具体建议。该报告警告说，新成立的国家资产管理局有权力过度膨胀的危险。它应该是一个政策制定和监督机构。报告建议国企的实际所有者的角色可以由控股公司、投资公司等各种形式的公司行使。制定公司法被强调为当务之急。此外报告还建议应制定一套法规来管理企业资产和所有权价值的评估，作为企业所有权转移的基础。

世行以这两份报告为依托开展了积极和持续的政策对话。 政策建议和技术设计以各种方式扩散给中国政策研究人员以及高层决策者。与中国政策专家一起参加各种研讨会是其中之一。 例如，关于1989年的那份报告（从未公开发表），大多数中国政策专家是在钓鱼台国宾馆举行的一次研讨会上获得相关信息的。 第二个渠道是中国专家参与世行的研究。

虽然世行的很多建议得到了中国方面的考虑，但公司化作为国企改革的一个思路后来被许多中国专家认可为世界银行的重要贡献。很多人都认为，是世界银行首先提出公司化可以成为中国国企业改革战略。 例如，在回顾1978年以后30年的企业改革历史时，中国社会科学院的研究报告认为， 20世纪80年代世界银行中国业务的负责人林重庚在1984年首先提出中国的国企可以采用西方企业的公司形式。 国务院经济改革的主要专家吴敬琏也高度评价世界银行1985年和1989年两份报告对中国采用公司化作为国企改革思路的影响。

1992年邓小平“南方讲话”重新启动市场化改革后，中国国企改革于1993年进入第二代，其标志是中共十四届三中全会。 根据“社会主义市场经济”的总体构想，新的国企改革战略的主旨是将国企转变为现代企业，在文件中称为“现代企业制度”。 新战略的背后反映的认识是，20世纪80年代在传统的国企模式中改善绩效的努力已达到极限，如果不改革模式本身，将难以取得进一步的进展。 1994年中国颁布了“公司法”以促进改革。 今天，几乎所有的中国国企都已实行公司制度。

20世纪90年代的公司化改革是作为更广泛和激进的重组计划的一部分实施的。大量陷入财务困境的国企通过兼并和破产退出了市场，小型国企按 “抓大放小” 的原则被民营化。中国GCD在1997年的第十五次全国代表大会上接受私营部门作为社会主义市场经济的“组成部分”，并确定多种所有制共存为中国的“基本经济制度”。为应对亚洲金融危机的影响，1998-2000年实施的“三年脱困”把国企绩效作为首要任务。20世纪90年代的激进改革和重组伴随着沉重的社会成本：大约3000万国企员工（接近国企劳动力队伍的一半）失去了工作。然而，它将大多数大型国企从政府部门隶属的低效的、追求多种政治和社会目标的生产工厂转变成了在国内和国际市场上参与竞争并主要追求商业目标的企业。从1998年到2007年，国企的业绩稳步提升，释放了增长潜力，为21世纪初的快速发展作出了贡献。

世界银行在20世纪90年代对中国国企改革的支持高度聚焦于国家所有权的行使。 1995年，世界银行和当时负责全国国企改革工作的国家经济贸易委员会组织了一次关于中国国企改革问题和选择的联合研讨会，中国官员在会上提出自己的看法和问题， 国际专家作出评论和讨论。所讨论的重要政策选择包括国家经贸委当时的企业改革司司长蒋黔贵提出的建立单独的、公司形式的“国有资产管理机构”，以取代行业部门来管理企业，以及国务院发展研究中心研究员吴敬琏提出的允许养老基金持有国企股份。

会议之后于1997年发布的一份报告建议中国通过若干机构改革来加强国家所有权，包括简化现有结构及其组成部分，并在可行的情况下减少层次； 将国有资产管理机构重新定位为对资产进行财务管理而非行政管理； 将职业经理人和“体制外的人”引入系统。 该报告承认，在中国，国家履行私人所有者在市场经济体系中所履行的“股东”职能。在此过程中，国家需要在维持其对国企的控制和提高其资产价值之间进行权衡。从根本上实现国企激励机制的市场化，很可能需要进一步弱化国家的角色，直至其成为被动的少数股权持有者。

与此同时，在亚洲金融危机爆发前不久，世行的工作扩展到了与国企财务业绩和重组相关的领域。 1996年世行完成了两份报告。其中一份以1994年和1995年在中国进行的调研为基础，研究了减少国企部门借贷需求以促进宏观经济稳定的必要性。该报告提出了一个双管齐下的战略：一方面改革国企以提高其盈利能力，以便是更大比例的投资由企业利润留成来支持；另一方面可以通过兼并和其他方式把一些国企连同其风险转移到非国有部门。另一份报告将国企问题纳入了一个更大的整体分析框架，在其中，国企，国有金融部门和公共财政被看作整个政府的三个组成部分。这种框架对中国的政策讨论有重要意义，因为当时正在进行的国企重组受制于不良贷款的处置，这些贷款的巨大数额足以拖累国有商业银行陷入危机；而另一方面国家对国企员工的养老金义务也有可能会影响到公共财政的稳定。亚洲金融危机的影响证明这样的政策讨论非常及时。危机过后不久，中国成立了四家资产管理公司，处理国有商业银行的不良贷款，世行向一些资产管理公司提供了技术咨询。 2000年，世行进一步与中国方面在这个领域合作，就国企破产提供了技术建议，以支持中国起草新破产法的努力。

随着大型国企被公司化，其中一些在新兴的股票市场上市，以及小型企业被私有化，公司治理迅速成为改革的优先事项。世界银行的反应是与国际金融公司（IFC）一起于2001年联合完成的一项研究。该研究由当时的世行行长詹姆斯·沃尔芬森于2002年初正式推出。其关注重点是中国国企改制过程中出现的短期和中期的公司治理问题。报告考虑了参与改制过程的两类企业：上市公司以及股权结构由内部人主导的中小企业。报告研究了所有权多元化过程中出现的新机制和利益相关者及其在公司治理中的作用。政策行动建议的优先事项包括：（a）缓解由国家所有权的主导地位引起的对市场约束和国家监管能力的负面影响； （b）建立机构投资者基础； （c）加强银行在公司治理中的作用。该报告的许多具体建议与世界银行以往研究报告中提出的建议相一致，特别是1997年和2000年的报告。此项研究是与国务院发展研究中心合作完成的，此后世界银行在国企改革方面一直保持了与国研中心的密切合作。

2002年秋，当中国政府最终决定建立一个集中型的所有权机构时，世行为其设计提供了建议。该决定是在2002年的中共第十六次全国代表大会上作出的。该机构后来被命名为“国有资产监督管理委员会”（SASAC），于2003年3月由全国人民代表大会批准成立。世行于2002年9月完成了一份关于国家如何更有效地行使其所有权的政策报告，该报告建议中国聚焦于大型国企，将国有资本的有效利用作为一个中心目标，并进一步为此推荐了两个具体工具：经济增加值的概念和国企关于自己要实现的绩效目标的承诺。鉴于全球经验以及中国国企管理权力和责任比较分散的状态，该报告支持建立一个专门行使国家所有权的单一政府机构。报告进一步强调了使所有权机构达到预期效果的一些关键要求，其中包括，该机构应该是商业性的和专业的机构，通过股东可用的正常手段如年度股东大会和董事任命来行使其权利。报告的观点在2002年下半年通过与国研中心的合作提供给了中国方面，报告本身则于2003年初呈交给了负责设计国资委结构的工作小组。2003年9月，世行的一个后续报告就国企实施“现代资本管理制度”以及“所有制转型”提供了更详细的技术建议。

2003年国资委的成立标志着中国第二代国企改革的结束。 国资委以“国有资产保值增值”的名义，重点关注国家资本使用效率。国资委与国企管理层签订的公司绩效协议被用作制定明确和可衡量的绩效目标的工具，并依据这些目标建立了一个监督和评估系统，将管理绩效与薪酬和任命联系起来。 国资委还通过试点项目进行了大量工作来推进董事会治理和基于市场的高级管理人员招聘。

政府很快采取了改革行动。 2007年，国务院第26号文件（国务院，2007）启动了一项改革，旨在开始试点，从国务院国资委管理的中央国企分红，并将其纳入国家资本经营预算，并于2008年制定并实施了第一个国有资本经营预算。 但是，有一些问题仍然没有解决。 首先，人们一致认为5%和10%的分红比率太低。 其次，政府制定统一分红率的方法受到质疑。 第三，国务院26号文件的关键原则之一，即国有资本经营预算与公共财政预算的“连通”没有实现。

在此背景下，应财政部的要求，世行于2009年就此问题撰写了第二份政策报告。该报告认为，健全的分红政策必须对内部人产生有效的约束，同时给予他们足够的经营管理自主权。鉴于中国的挑战和相关的国际经验，报告建议采取三项行动，深化国务院2007年第26号文件开始的改革。首先是通过建立一个分红率确定机制，提高国企分红率的灵活性。第二是政府监测和调整所有中央国企的平均分红率。第三是开始将国有资本经营预算与公共财政预算一体化。 2013年，中国进一步做出决定，2020年之前将分红比率提高到30%，并将收入提交给公共财政。国有资本经营预算对公共财政预算的贡献仍然有限，但一直在增加。 2016年，国有资本经营预算收入的21.6%转入公共财政预算，不过总额仅为550亿元人民币，与公共财政预算的总规模相比微不足道。

除了分红政策外，世行还从国企改革的角度提供建议，支持政府的“东北振兴”计划。东北三省，黑龙江，吉林和辽宁，是中国的“锈带”，国企高度集中，经济表现落后于中国其他地区。世行2006年的一项研究发现，国企对东北经济的支配地位挤出了私营部门，并建议对国企进行分类以应用不同的转型战略。此外，报告建议改善投资环境，以吸引更多的国内投资和外商投资。最后，报告建议政府从指导经济活动转向促进私营部门的投资和创新。在2006年关于辽宁省社会保障改革的另一项研究中，世行还评估了国企必须缴纳的养老、医疗和失业保险费用对其财务绩效的影响。

该报告提供了这两个问题的答案。关于第一个问题，该报告指出，公共资源应完全或主要用于提供公共产品和服务，因其生产或消费导致无报酬的正外部性，例如国防、基础设施、社会保障和基础研发。关于第二个问题，该报告建议将国家在国企中的权益证券化，并考虑建立一个或多个国有资产管理公司，代表政府作为股东，对这些权益进行专业管理，并在可行的情况下在金融市场上交易。国企的红利需要支付给国有资产管理公司，由国有资产管理公司上缴到政府预算。最后，一部分国有资产可以转移到国家养老基金，其年收益可用于帮助满足未来的养老金义务。该报告认为，至关重要的是国资委将自己的职能局限于政策制定和监督，将资产管理留给国有资产管理公司。

自2013年以来的改革行动已大致朝着报告第二项建议所提示的方向发展。 2013年的中共十八届三中全会决定建立“国有资本运营公司”和“国有资本投资公司”。改革的实施已经取得了一些进展。截至2017年，各省建立了142个“国有资本运营公司”和“国有资本投资公司”；中央一级也建立了11个。虽然国资委仍然参与国企管理，但也于2017年4月发布了一项改革计划，承诺在43个具体领域减少对国企的干预。国务院就建立国有资本运营公司和国有资本投资公司于2018年7月发布了更为详细的实施计划，其中澄清了二者的区别，即国有资本运营公司定位为财务投资者，而国有资本投资公司则对“战略性业务”进行控股。

自20世纪90年代末以来中国经济发生的基本结构变化和中国今天面临的新发展挑战呼唤新一代的国企改革。新一代的国企改革不仅要提高国企自身的绩效，还要重新界定国企的角色，并为国企和非国企创造一个公平竞争的环境。2017年，世行再次与国研中心合作完成一项新的研究。除了国家资本管理，该研究强调，国企与非国企之间的公平竞争环境对中国的经济体制至关重要，因为只有实现国企与非国企之间的公平竞争，社会主义市场经济才是可行的。研究认为，中国可以从接受国际公认的“竞争中性”原则中受益，该原则的精神也就是在中国长期以来一直被广泛接受的公平竞争或平等竞争。该研究鼓励中国制定一个“竞争中性标准”，以应对在国内市场遇到的挑战，适应其在全球经济中的角色，并以此为依据进一步展开一个竞争中性差距分析，以找出问题并制定具体的改革行动计划。 2018年12月，国务院要求“按照竞争中性原则”，在招投标、土地使用和其他方面平等对待各种规模和所有制类型的企业。

1985年的报告奠定了这种伙伴关系的基础。 该报告的一个关键前提是，如果满足两个条件，国企的绩效可以得到改善，一个是外部竞争的市场环境，另一个是内部的利润动机。在20世纪90年代的世行的报告中这两者常被称为“外部”和“内部”激励机制。 这个观点有一个根本性的重要含义：国企是“可以改革的”，系统、全面的私有化不是成功的唯一途径。 相反，主要挑战是“国家与企业之间的适当关系”，而这也是世行后来一直关注的主题。 当然，这并不否认私营企业发展的重要性，而只是说通过在国有制框架内改革国企可以改善经济绩效。

尽管中国国企改革对其整体的发展成就做出了贡献，但世行在1985年试图解决的问题仍然具有现实意义，并且仍然属于没有定论的问题。如果中国要在下一轮经济转型中取得成功，国家所有权必须发生什么变化？为了给其下一轮经济转型带来更大胜算，中国是应该与西方发达经济体推崇的国际公认模式“趋同”？还是基于不存在单一最佳模式、中国过去的成功证明没有必要趋同等认识，而坚持“趋异”？或者，成功之路需要在“趋同----趋异”这两个极端之间的某个中间位置去寻找？这些问题的意义超越了中国。中国在全球经济中日益崛起的地位意味着，中国国企改革的方向对其贸易伙伴具有重要意义。对于那些正在改革其国企的国家，特别那些其国企运行的体制接近于中国20世纪80年代的体制的国家，中国的经历可能成为潜在有用的案例研究之一。