政府工作报告看点:双目标,双结合,双引擎

政府工作报告看点:双目标,双结合,双引擎
作者:孙海琳 朱晓明
报告摘要:

保持中高速增长和迈向中高端水平“双目标”,兼顾速度与质量。政府政策主动适应新常态,意味着“强刺激”的调控方式出现的概率较小,但同时要“保持中高速增长”、“继续坚持以经济建设为中心”,意味着虽然对经济增速下行容忍度提高,但仍要坚持区间调控,不能让经济增速滑出合理区间,这意味着稳增长的托底政策仍有必要;另一方面,“迈向中高端水平”的提法,意味着中国经济的发展方式将更加注重结构优化和质量提升,这与2014年底的中央经济工作会议所定下的基调一致:要准确把握经济发展新常态,经济发展将更注重质量而非速度,“调速不减势、量增质更优”。预计2015和2016年的增长目标均将下调到7%左右,之后可能逐渐下调到6.5%左右,由于前几年经济增速仍比较高,后期增速目标的缓步下台阶也足以保证2020年较2010年翻番的目标。

坚持稳政策稳预期和促改革调结构“双结合”,期待宽财政和改革红利。宏观政策的基调仍是要继续“稳定和完善”,货币政策方面,强调“基调稳健”“松紧适度”。按照政府工作部署,今年改革的重点在于:简政放权、投融资体制改革、加快价格改革、财税金融改革和国企国资改革。财税改革的三个方向是改革预算管理制度、完善税收制度和调整央地关系;金融改革方向上是市场化和加强对实体经济的支持;价格改革大方向是市场化,总体上将带来价格上行压力,在通缩风险较大的背景下正当其时;国企国资改革方向是吸引民间资本,提高国企国资效益;以开放促改革:开放也是改革,加快实施走出去战略,继续推动自贸区和“一带一路”战略。

打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”。首先,改造传统引擎,重点指扩大公共产品和公共服务供给。在房地产投资趋势性下行的背景下,要加大基建投资的托底力度,仍需要国开行、农发行等政策性银行的金融支持,预计今年仍可看到政府通过政策性银行以类似PSL的方式向基建、棚改、保障房提供金融支持。我们预计后续将能见到一系列去行政化的房地产调控措施,并加大保障性住房投入力度。其次,打造新引擎,重点是大众创业,万众创新,释放民智民力,增进大众福祉。一是以体制创新推动科技创新,另外是进一步发展新兴产业,推动产业结构迈向中高端。

正文:

3月5日(星期四)上午9时,第十二届全国人民代表大会第三次会议在人民大会堂举行开幕会,听取国务院总理李克强作政府工作报告,审查计划报告和预算报告。我们对《政府工作报告》点评如下:

一、   保持中高速增长和迈向中高端水平“双目标”,兼顾速度与质量

在经济发展主要目标方面,政府工作报告将2015年GDP目标增速下调到7%左右,体现了在劳动力人口红利衰减、产能过剩债务高企导致投资回报率下降的背景下,政府工作主动适应新常态,更趋务实的态度。

经济增速由高速增长转向“中高速”,政府政策主动适应新常态,对经济潜在增速下行有更清晰的认识,意味着“强刺激”的调控方式出现的概率较小,但同时要“保持中高速增长”、“继续坚持以经济建设为中心”,意味着虽然对经济增速下行容忍度提高,但仍要坚持区间调控,不能让经济增速滑出合理区间,这意味着稳增长的托底政策仍有必要;另一方面,“迈向中高端水平”的提法,意味着中国经济的发展方式将更加注重结构优化和质量提升,这与2014年底的中央经济工作会议所定下的基调一致:要准确把握经济发展新常态,经济发展将更注重质量而非速度,“调速不减势、量增质更优”。

中国政府的GDP目标已经连续在2013和2014年定为7.5%左右,随着潜在增速的下移,政府工作目标增速也将不断下台阶,我们预计在2015和2016年的增长目标均将下调到7%左右,之后可能逐渐下调到6.5%左右,由于前几年经济增速仍比较高,后期增速目标的缓步下台阶也足以保证2020年较2010年翻番的目标。

二、坚持稳政策稳预期和促改革调结构“双结合”,期待宽财政和改革红利。

宏观政策的基调仍是要继续“稳定和完善”。货币政策方面,强调“基调稳健”、“松紧适度”,从政府工作目标看:“广义货币M2预期增长12%左右,在实际执行中,根据经济发展需要,也可以略高些。”去年的M2 增速目标定为13%,确定方式基本是按照“7.5%左右GDP目标增速+3.5%左右目标通胀+2%的额外增速”,今年的GDP增速由7.5%左右下调到7%左右,通胀目标由3.5%下调到3%,共计下调1个百分点,故而M2增速目标也相应下调1个百分点到12%,总体仍然反映了“松紧适度”的政策取向。

在去年经济和通胀同步下滑的过程中,直到年底央行终于降息,货币政策更多是适应性的,这种事后追认型的货币政策和偏紧缩的财政政策并没有起到稳定经济增长的效果,2015年经济开局形势不佳,对此,央行分别在2月4日和2月28日宣布全面降准和全面降息,货币政策实际上已由事后追认转向前瞻性调控,在这种形势下,除了为对冲外汇占款下降而采取的降准操作外,后续的政策重点将是财政政策由“伪积极”转向“真积极”,这是因为在“高杠杆+类衰退”型的经济体,货币政策调控往往容易失灵,财政政策调控效果更佳。

在当前货币政策已经较积极的提供了供给的背景下,后续有赖财政政策提供需求。在地方广义财政不可避免的要受到土地出让金和地方融资平台双重收缩影响的情况下,狭义的公共财政较往年表现的明显更积极,按照政府工作报告公布的数据,积极的财政政策要“加力增效”,“2015年拟安排财政赤字1.62万亿元,比去年增加2700亿元,赤字率从去年的2.1%提高到2.3%。其中,中央财政赤字1.12万亿元,增加1700亿元;地方财政赤字5000亿元,增加1000亿元。”如果考虑到去年财政预算赤字并未用完,可能通过预算稳定调节基金结转到今年使用,以及财政存量资金的盘活,我们预计虽然广义财政(包含土地出让和融资平台)有收缩压力,狭义财政会更加积极。

稳政策和稳预期的目标是为促改革和调结构创造时间和空间,在劳动力红利消退和资本回报率下降的大趋势下,中国经济未来的希望在于通过改革红利提高全要素生产率。2015年是“全面深化改革的关键之年”,按照政府工作部署,今年改革的重点在于:简政放权、投融资体制改革、加快价格改革、财税金融改革和国企国资改革。

财税改革:财税改革的三个方向是改革预算管理制度、完善税收制度和调整央地关系。

在改革预算管理制度方面,改革的大方向是:一、加大公共财政、政府性基金、社保基金和国有资本经营等“四本账”的统筹,加大预算公开的力度深度;二、改进年度预算控制办法,建立跨年度预算平衡机制;三、清理、整顿、合并专项转移支付,加强一般转移支付;四、加强地方政府债务管理,编制地方政府“资产负债表”,建立地方政府信用评级制度,扩大地方债自发自还试点扩大。

在完善税收制度方面,我国当前税收制度的主要问题是间接税、流转税占比过高,企业税负过重,改革的大方向是:

1、进一步将生活服务业、建筑业、房地产业和金融业纳入“营改增”试点;

2、将高耗能、高污染和部分高档消费品新增纳入消费税征收范围,探讨将消费税征收环节由生产地向消费地转移;

3、资源税走向全面从价计征,资源税征收范围扩张,现在是“6种矿产+盐矿”,逐步纳入水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间征税;

4、加快环保税立法。近期柴静《穹顶之下》视频的广泛传播反映出环保问题已经凝聚了非常广泛的改革共识,预计环境保护治理将成为两会热点。目前环境保护税已经经历多轮征求意见,预计立法进程将加快,同时,地方对大气污染、固体废物污染、噪音污染费的征收将由费改税,二氧化碳税的开征也可能进入议程。

5、房地产税和个人所得税的改革也可能涉及,但短期难有实质进展。房地产税立法有望加快,但从程序上来讲,真正征收最早也要到2017年初左右。个人所得税探讨的方向将是11类个人所得税合并计税,以及在税基中增加扣除项:如商业养老保险、子女教育、赡养老人、住房贷款用于装修部分的利息。

央地关系调整方面,重点是建立事权与支出责任相适应的量化指标体系,实质影响上我们认为最终在收入分配上可能央地间原有分配比例总体不会有显著变动,但结构上将随着税收制度和转移支付的完善有较大变化,总体仍是中央集权的趋势。

按照政府工作报告,2015年可以值得期待的财税改革内容包括:预算管理制度的公开透明化;国有资本经营预算调入一般公共预算的比例提高;推行中期财政规划管理;制定盘活财政存量资金的有效办法;力争全面完成“营改增”,调整完善消费税政策,扩大资源税从价计征范围;提请修订税收征管法;改革转移支付制度,完善中央和地方的事权与支出责任,合理调整中央和地方收入划分。

金融改革:方向上是市场化和加强对实体经济的支持。“推出存款保险制度。推进利率市场化改革,健全中央银行利率调控框架。保持人民币汇率处于合理均衡水平,增强人民币汇率双向浮动弹性。稳步实现人民币资本项目可兑换,扩大人民币国际使用,加快建设人民币跨境支付系统,完善人民币全球清算服务体系,开展个人投资者境外投资试点,适时启动“深港通”试点。”这些都是市场化的方向;推动民营银行发展,“加强多层次资本市场体系建设,实施股票发行注册制改革,发展服务中小企业的区域性股权市场,推进信贷资产证券化,扩大企业债券发行规模,发展金融衍生品市场。”体现了对实体经济支持的加强。

价格改革:大方向是市场化,总体上将带来价格上行压力,在通缩风险较大的背景下正当其时。这也与简政放权联系在一起,发改委的对价格的管控削弱,原则上,“具备竞争条件的商品和服务价格都要放开。”政府工作部署取消绝大部分药品政府定价,下放一批基本公共服务收费定价权。扩大输配电价改革试点,推进农业水价改革,健全节能环保价格政策。完善资源性产品价格,全面实行居民阶梯价格制度。同时必须加强价格监管,规范市场秩序,确保低收入群众基本生活。我们预计价格改革在总体上会带来价格上行压力,这在通缩风险较大的背景下正当其时。

国企国资改革:方向是吸引民间资本,提高国企国资效益。关于国企国资改革,淡化了“加强国有经济活力、影响力、控制力”的提法,着重强调的是“必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”,但也提及了防止国有资产流失。我们认为总体方向上,混合所有制改革的力度会继续加大,国企国资会更多吸引民间资本以提质增效。在具体措施上,包括“分类改革;加快国有资本投资公司、运营公司试点;国有企业混合所有制改革有序推进,鼓励和规范投资项目引入非国有资本参股;加快电力、油气等体制改革。多渠道解决企业办社会负担和历史遗留问题,保障职工合法权益。完善现代企业制度,改革和健全企业经营者激励约束机制。”

以开放促改革:开放也是改革,加快实施走出去战略,继续推动自贸区和“一带一路”战略。“一带一路”符合中央对“重要战略机遇期”内涵转移的判断,立足于中国过剩产能的转移和基建技术和经验的输出与国外需求的对接,至少将成为贯穿本届政府任期的对外开放最大战略,京津冀、长江经济带、自贸区扩围的讨论也可预期,此外,在区域经济发展方向,基于以开放促改革和服务国家统一战略的逻辑,我们始终看好福建发展,作为唯一被允许以两位数增速发展、GDP要赶超台湾的大陆省份,我们再次提请充分关注。

三、打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”

李克强总理在1月21日达沃斯论坛上曾提出打造“双引擎”的概念,即中国经济发展一要打造新引擎,二要改造传统引擎。本次政府工作报告再次强调了“双引擎”的提法。

首先,改造传统引擎,重点是指扩大公共产品和公共服务供给。这一方面需要政府加大财政投入,深化财税、金融等体制改革,加强市场监管,建立公平竞争环境。另一方面也需要积极动员社会力量参与,加大投融资、价格体制改革,归根结底是要通过改革释放市场活力,让更多的人共享改革的红利。

我们注意到,政府工作报告还特别提到“发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品供给中的作用。”2015年虽然狭义财政更为积极有力度,但土地出让金和地方融资平台两块收入的减少将不可避免使得地方财政出现“坍塌”,财政部积极倡导的PPP模式短期可能难以独木擎天,在房地产投资趋势性下行的背景下,要加大基建投资的托底力度,仍需要国开行、农发行等政策性银行的金融支持,预计今年仍可看到政府通过政策性银行以类似PSL的方式向基建、棚改、保障房提供金融支持。

房地产方面,政府工作报告透露出的对房地产这一传统引擎的政策方向是对商品性住房稳定需求,对保障性住房加大投入以稳定社会。商品房方面,政府将“支持居民自住和改善住房需求,促进房地产市场平稳健康发展”,我们预计后续将能见到一系列去行政化的房地产调控措施,在税收、首付比例、公积金政策等方向上都可能放松原来偏紧的行政调控,支持自住和改善性需求;保障房方面,政府将“加大城镇棚户区和城乡危房改造力度。今年保障性安居工程新安排740万套,其中棚户区改造580万套,增加110万套,把城市危房改造纳入棚改政策范围。农村危房改造366万户,增加100万户,统筹推进农房抗震改造。住房保障逐步实行实物保障与货币补贴并举,把一些存量房转为公租房和安置房。”力度比往年进一步增强。

其次,打造新引擎,重点是大众创业,万众创新,释放民智民力,增进大众福祉。其一是以体制创新推动科技创新,包括“知识产权保护,加快科技成果使用处置和收益管理改革”、“推进科研院所分类改革”、通过“落实和完善企业研发费用加计扣除、高新技术企业扶持等普惠性政策,鼓励企业增加创新投入”;另外是进一步发展新兴产业,推动产业结构迈向中高端,“实施高端装备、信息网络、集成电路、新能源、新材料、生物医药、航空发动机、燃气轮机等重大项目,把一批新兴产业培育成主导产业”,“推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合,促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展,引导互联网企业拓展国际市场。”通过财政贴息、加速折旧、化解产能过剩、支持企业兼并重组等措施推动“中国制造2025”的实施,加快从制造大国转向制造强国。

附:2012年-2015年政府工作报告整理
 

 

 

 

 



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