两会前瞻：政策新风向哪吹？

作者：孙海琳 朱晓明

报告摘要：

关键词：“四个全面”、新常态、稳中求进、改革创新。我们预计“四个全面”将成为今年两会讨论的全年工作重点的指导方针，与往届相比，本届“两会”的总基调和总方针将是“四个全面”、“新常态”等新语汇和“稳中求进”、“改革创新”等传统语汇的组合。与往届类似，预计经济发展、深化改革、对外开放、三农、城镇化、社会事业、民生、环保等8个方面仍将是今年两会重点。

经济方面：2015年增长目标或将普遍下调，更注重增长质量和结构。我们判断本次政府工作目标值将有如下调整：GDP目标下调到7%左右，通胀目标下调到3%，M2目标下调到12%，城镇新增就业目标维持1000万人不变。在当前货币政策已经较积极的提供了供给的背景下，后续有赖财政政策提供需求，在地方广义财政不可避免的要受到土地出让金和地方融资平台双重收缩影响的情况下，我们预计狭义的公共财政将较往年表现的明显更积极，财政预算赤字率目标有望提高到2.4%左右，如果考虑到去年财政预算赤字并未用完，可能通过预算稳定调节基金结转到今年使用，以及财政存量资金的盘活，我们预计虽然广义财政（包含土地出让和融资平台）有收缩压力，狭义财政会更加积极。

深化改革方面：重点关注财税、金融、国企、价格、土地改革。财税改革的三个方向是改革预算管理制度、完善税收制度和调整央地关系。金融改革：继续加快利率和汇率市场化形成机制改革，注册制、存款保险制度、引进民营银行、投融资体制改革可能也在讨论核心。国企改革：等待中央层面国企改革总体方案出台，混合所有制如何进一步加大对民资开放力度与国有资产流失担忧的矛盾或成焦点。价格改革有望进一步走向市场化，发改委的定价权或被削弱；土地改革和三农将一如既往成为两会关注重点，但在改革推进中可能比较审慎持重。

对外开放方面，“一带一路”至少会是贯穿本届政府任期的最大战略；区域经济方面预计京津冀和长江经济带仍是焦点，同时建议关注自贸区向内陆沿边地区扩围以及福建区域经济发展。

两会审议财政预算，军费安排将再度成为焦点，从更长投资周期看，军工及军工科技外溢下的民用技术和创新（汽车、大TMT），以及一些未来的科技革命制高点（新材料、新能源和生物医药）有望成为穿越经济周期的市场方向。

正文：

在中国的政治生态中，每年年初人大和政协的“两会”总是备受瞩目。自1月7日河北“两会”召开到2月13日海南“两会”闭幕，地方层面的“两会”落下帷幕，全国层面的“两会”开幕在即：3月3日，政协第十二届全国委员会第三次会议将在北京开幕；3月5日，第十二届全国人民代表大会第三次会议将在北京开幕。今年的两会不涉及换届，但两会上即将审议并通过的《国务院2015年政府工作报告》，对2015年全年的政策走势具有指明灯意义，值得重点关注。

今年的两会将会传递什么样的政策风向呢？我们的判断是：

一、关键词：“四个全面”、新常态、稳中求进、改革创新。

2014年末2015年初，新一届中央领导集体治国理政的总体框架终于以“四个全面”的形式完整地展现出来，即：全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。

2015年被定位为“全面深化改革关键之年”、“全面推进依法治国开局之年”、“全面完成‘十二五’规划收官之年”等3个“之年”，我们预计“四个全面”将成为今年两会讨论的全年工作重点的指导方针，与往届相比，本届“两会”的总基调和总方针将是“四个全面”、“新常态”等新语汇和“稳中求进”、“改革创新”等传统语汇的组合。
 

 

具体来看，回顾2012-2014年连续三届“两会”，我们发现：经济发展、深化改革、对外开放、三农、城镇化、社会事业、民生、环保等8个方面是历届“两会”关注的重点，可以预期这8个方面的问题仍会是本届“两会”的重点。我们判断：

二、经济方面：2015年增长目标或将普遍下调，更注重增长质量和结构。

按照传统，每年两会期间审议通过的《政府工作报告》将给出当年的主要经济社会发展目标，实际上，2014年底的中央经济工作会议已经为政府工作目标定下了基调，经济工作会议强调：要准确把握经济发展新常态，经济发展将更注重质量而非速度，“调速不减势、量增质更优”的说法进一步明确了“速度和质量”的切换，此前地方31个省的“两会”也普遍下调甚至淡化了主要经济增长指标，综合这些政策信号，我们判断本次政府工作目标值将有如下调整：GDP目标下调到7%左右，通胀目标下调到3%，M2目标下调到12%，城镇新增就业目标维持1000万人不变。

2014年以来潜在经济增速重心下移的势头更趋明显，在就业压力不大的情况下，过高的经济增长目标压缩了促改革和调结构的政策空间，2014年年末的政治局会议强调：“坚持以提高经济发展质量和效益为中心，主动适应经济发展新常态”、“把转方式调结构放到更加重要位置，狠抓改革攻坚”，中央经济工作会议延续了这些表述，并以大量篇幅强调“准确把握经济发展新常态”，大概率上今年的GDP目标将下调至7%左右，中国经济由追求速度逐渐转向追求质量和效益。

宏观调控的政策组合在中央经济工作会议上被定调为“稳健货币政策+积极财政政策”。在去年经济和通胀同步下滑的过程中，直到年底央行终于降息，货币政策更多是适应性的，这种事后追认型的货币政策和偏紧缩的财政政策并没有起到稳定经济增长的效果，2015年经济开局形势不佳，对此，央行分别在2月4日和2月28日宣布全面降准和全面降息，货币政策实际上已由事后追认转向前瞻性调控，在这种形势下，除了为对冲外汇占款下降而采取的降准操作外，后续的政策重点将是财政政策由“伪积极”转向“真积极”，这是因为在“高杠杆+类衰退”型的经济体，货币政策调控往往容易失灵，财政政策调控效果更佳。

在当前货币政策已经较积极的提供了供给的背景下，后续有赖财政政策提供需求，在地方广义财政不可避免的要受到土地出让金和地方融资平台双重收缩影响的情况下，我们预计狭义的公共财政将较往年表现的明显更积极，财政预算赤字率目标有望提高到2.4%左右，如果考虑到去年财政预算赤字并未用完，可能通过预算稳定调节基金结转到今年使用，以及财政存量资金的盘活，我们预计虽然广义财政（包含土地出让和融资平台）有收缩压力，狭义财政会更加积极。

三、深化改革方面：重点关注财税、金融、国企、价格、土地改革。

从31个省级“两会”来看，“深化改革”是被提到的最高频词汇，作为全面深化改革的关键之年，今年全国“两会”的焦点必然也是深化改革。在“四个全面”指导下，两会对改革的论述或将非常广泛。从地方两会来看，重点关注的包括财税、金融、国企、价格、土地改革，全国意义上，关注方向是：

（1）、财税改革：财税改革的三个方向是改革预算管理制度、完善税收制度和调整央地关系。

在改革预算管理制度方面，改革探讨的方向或是：一、加大公共财政、政府性基金、社保基金和国有资本经营等“四本账”的统筹，加大预算公开的力度深度；二、改进年度预算控制办法，建立跨年度预算平衡机制；三、清理、整顿、合并专项转移支付，加强一般转移支付；四、加强地方政府债务管理，编制地方政府“资产负债表”，建立地方政府信用评级制度，扩大地方债自发自还试点扩大。

在完善税收制度方面，我国当前税收制度的主要问题是间接税、流转税占比过高，企业税负过重，改革探讨的方向或是：

1、进一步将生活服务业、建筑业、房地产业和金融业纳入“营改增”试点；

2、将高耗能、高污染和部分高档消费品新增纳入消费税征收范围，探讨将消费税征收环节由生产地向消费地转移；

3、资源税走向全面从价计征，资源税征收范围扩张，现在是“6种矿产+盐矿”，逐步纳入水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间征税；

4、加快环保税立法。近期柴静《穹顶之下》视频的广泛传播反映出环保问题已经凝聚了非常广泛的改革共识，预计环境保护治理将成为两会热点。目前环境保护税已经经历多轮征求意见，预计立法进程将加快，同时，地方对大气污染、固体废物污染、噪音污染费的征收将由费改税，二氧化碳税的开征也可能进入议程。

5、房地产税和个人所得税的改革也可能涉及，但短期难有实质进展。房地产税立法有望加快，但从程序上来讲，真正征收最早也要到2017年初左右。个人所得税探讨的方向将是11类个人所得税合并计税，以及在税基中增加扣除项：如商业养老保险、子女教育、赡养老人、住房贷款用于装修部分的利息。
 

 


央地关系调整方面，重点是建立事权与支出责任相适应的量化指标体系，实质影响上我们认为最终在收入分配上可能央地间原有分配比例总体不会有显著变动，但结构上将随着税收制度和转移支付的完善有较大变化，总体仍是中央集权的趋势。

（2）、金融改革：继续加快利率和汇率市场化形成机制改革，注册制、存款保险制度、引进民营银行、投融资体制改革可能也在讨论核心。

（3）、国企改革：等待中央层面国企改革总体方案出台，混合所有制如何进一步加大对民资开放力度与国有资产流失担忧的矛盾或成焦点。

地方层面的国企改革方案已有试点，上海、江苏、浙江、河北、吉林、贵州、海南、重庆等多省市国企改革方案已遍地开花，各具特色。我们认为从资产来说，后地产时代国企改革的核心是国有资产增值和效率提升，再造地方政府融资平台，这或是本轮地方国企改革核心逻辑。

中央层面顶层设计的国企改革总体方案仍未出台，我们认为问题的焦点在于一方面混合所有制改革要进一步加大对民资开放力度，特别是在竞争性领域引进民资，另一方面混改的国有资产如何定价存在难点，容易陷入国有资产流失的争论，因此中央层面总体还比较慎重，本次两会有望进一步明确中央层面的国企改革思路。

（4）、价格改革有望进一步走向市场化，发改委的定价权或被削弱；土地改革和三农将一如既往成为两会关注重点，但在改革推进中可能比较审慎持重。

深改组会议曾两次讨论土地改革问题，2014年12月的深改组第七次会议上，关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的推进强调“三条底线”、“分类试点”、“有序推进”和“严格把握试点条件”，在表述上更显审慎持重，我们认为土地改革关系重大，对其实质推进需有耐心。

四、对外开放方面，“一带一路”至少会是贯穿本届政府任期的最大战略；区域经济方面预计京津冀和长江经济带仍是焦点，同时建议关注自贸区向内陆沿边地区扩围以及福建区域经济发展。

“一带一路”符合中央对“重要战略机遇期”内涵转移的判断，立足于中国过剩产能的转移和基建技术和经验的输出与国外需求的对接，至少将成为贯穿本届政府任期的对外开放最大战略，京津冀、长江经济带、自贸区扩围的讨论也可预期，此外，在区域经济发展方向，基于以开放促改革和服务国家统一战略的逻辑，我们始终看好福建发展，作为唯一被允许以两位数增速发展、GDP要赶超台湾的大陆省份，我们再次提请充分关注。
 


五、两会审议财政预算，军费安排将再度成为焦点，从更长投资周期看，军工及军工科技外溢下的民用技术和创新（汽车、大TMT），以及一些未来的科技革命制高点（新材料、新能源和生物医药）有望成为穿越经济周期的市场方向。

两会期间全国人大将审议财政预算安排，军费开支将再度成为各方关注焦点，军费增速能否提速、军工体制如何改革将备受瞩目。从更长投资周期看，军工及军工科技外溢下的民用技术和创新有望成为穿越经济周期的市场方向。

其一是举国体制的军工科技（海军、空军装备及信息安全）。且不说由中国军事由近海战略转向远海战略、由韬光养晦到有所作为，单是军工装备的更新换代就可能在未来5年中造就数个万亿市场，包括军用飞机尤其是无人机、航母编队、民用航空和核电等，而要完成如此规模研发生产任务，必须有体制和效率上的突破，而这方面的改革就是未来的重大投资机会；

另外，内忧外患下信息安全产业的国产化必然是政权战略方向，将电子、半导体和信息技术行业加总，我们估算全球信息产业规模约8.8万亿美元，其中中国占13.5%，假设通过产业政策大力发展信息行业，实现更高比例国产化，使得中国占有率达20%，则中国新增信息产业产值3.6万亿元，若占有率到30%，新增产值达9万亿元，这是一个巨大的市场。
 

其二是军工科技外溢下的民用技术和创新（汽车、大TMT），以及一些未来的科技革命制高点（新材料、新能源和生物医药），最后这块主要靠源源不断有外籍华人带技术回国淘金。以新能源汽车为例，2013年汽车类零售消费额已达3万亿元左右，按照自主品牌36%的市占率，外资品牌约占2万亿规模的汽车消费额。这么大的内需市场未来需要以升级和环保的名义抢回来实现国产化（以目前的反垄断为发端，与汽车类似的例子还有医药，也是开放太早导致巨大市场被外资抢占），假设新能源汽车逐渐取代传统汽车，并且在产业政策支持下全部国产化，每年至少可多贡献2万亿元的汽车消费额。


来源：宏源研究