中央“一号文件”:你到底美不美?

作者:格隆汇 陈新

导读:1月31日日出台的2015年“1号文件”依旧聚焦“三农”。如何解读该文件?中央一号文件连续12年聚焦“三农”,效果又如何?

2015年1月31日,国务院出台2015年的“1号文件”——《关于加快改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》,不出所料,仍然是有关“三农”。连续12年聚焦“三农”,而历年的一号文件来看,《意见》几乎是覆盖了农村发展的方方面面,从宏观制度建设到减税、补贴等细致层面都会涉及。而12年来,提及较多的一些政策,包括促进农民增收、完善农村基础设施、发展农村金融、土地改革、促进农村消费升级、农村物流、粮食安全等等。但是否年年聚焦三农,“三农”就是蓬勃发展呢?

1、首先我们来看,近年来,农业的发展情况,虽然农业生产总值在逐年增加,但增速却有较大波动,在2004年至2014年中,共出台了11个1号文件,全部关于农业,但农业的产值增速有5年是落后于GDP增速,尤其是2012年和2013年,已经连续两年落后于GDP增速。

 2、从农村居民人均收入增速来看,虽然增速持续高于GDP增速,但其增速相比于城镇居民收入增速也并无很明显且持续的优势,解读到政策层面,则可以初步解读为工业对于农业的反哺仍然不够。

3、从农村固定资产投资完成额来看,2004至2010年属于高速增长期,而从农村固定资产的投资来看,种类并不多,基本可以理解为基础设施的完善,包括公路、水利、房屋改善等等。因此,1号文件中反复提到的完善农村基础设施建设,也取得了一定的成就,农村的公路和水利设施的改善属于公益性的投资,能保证与全社会固定资产投资相同的增速,也可见财政政策的倾斜的力度,但2012年和2013年,增速则出现较明显的差距,引人深思。

4、2006年开始,中国取消了农业税,媒体新闻热炒,从其体量来讲,规模并不大,但这也体现了进入后工业化时期,政府有意让工业反哺农业的态度,同时,对于农业生产的补贴力度也趋势在增加,对三农的支出也在增加,但力度如何呢?

从下图可以很清晰的看到,除了2007年之外,其他年份三农支出的增长率均无法大幅度高于财政支出,说明财政政策向“三农”倾斜的力度仍然有限,而更为反应倾斜力度指标是三农支出占财政支出的比例一直非常平稳,除了2007年占比达到11.30%外,其余年份均只有9.6%左右。

5、在消费层面,2007年12月开始至2013年初,政府实行了家电下乡政策,为农村居民购买家电提供13%左右的价格补贴,促进农村消费升级。这一轮的消费补贴对农村居民的家电消费带动较为明显。

可以看出,虽然年年的“1号”文件都属于“三农”,但实际上政策对三农的倾斜并没有想象中的多而全,每年文件会提出20条左右的细分意见和政策,但实际上真正执行到位的却并不多,取消农业税、基础设施建设的倾斜、农业生产补贴的增加、农村居民收入增幅加速、促进农村消费升级、农村社会保障等方面,政府确曾出台了较多的政策。但倾斜力度有多大?是否真如文件所说,是重中之重?答案是否定的,三农支出占财政支出占比常年在9.6%左右徘徊,便是政策对于“三农”倾斜力度的最好的一个解释。

其他如完善农村金融体制、发展农村物流、促进农业现代化这些较为宏观的意见,则更多的停留在设想和试点的阶段。以农村金融为例,农民的金融和法律意识并不强,信用较差,这需要一个意识的培育以及制度的建设的过程,这一过程中不可避免的产生不良贷款,姑且可认为是发展的成本,但这部分成本由谁来承担?尚未明确。是金融机构承担,还是财政兜底,成本问题不先确定,则农村金融改革加速就是一句空话。而农村物流,政策则更多的在于基础设施建设,在产品市场建设和产品配送等更高的层面,仍任重道远。

此外,在土地改革方面,难度最大。年年都会提到土地改革,但至今尚无重大进展。归根结底仍然是利益的博弈问题,其中中央政府与农民之间还隔着地方政府,利益难以均衡实际上才是土改难以推进的根本原因。

因此,综合来看,“1号文件”在促进“三农”发展方面,确实有所着力,但更多是顺势而为,诸如促进消费升级、加强对农村基础设施的建设等等,但在更为宏观的战略上似乎推进较慢,如土地改革、农村金融的完善等等,这或多或少表明了政府在“三农”问题上,实际上也缺乏破釜沉舟,力挽狂澜的决心。

2012年和2013年,第一产业产值增速与GDP增速的差距以及农村固定资产投资增速与全社会固定资产投资增速的差距都较前几年有所扩大,这跟政府正在着力深化经济改革不无关系。

 因此,“1号文件”对“三农”事业的发展至关重要,但农业和农村的发展紧紧依靠每年1号文件的推动,只怕是仍然难以理顺利益关系。在“三农”制度建设的问题的解决方面,或许需要解决更高层次的问题,才能更好的着力。而很明显的是,政府对于“三农”的政策并没有想象中的大。而究其原因到底是社会经济形势所掣肘?还是政府没有大力发展“三农”事业的决心?这些都是仁者见仁,智者见智的问题。

此外,需要注意的一个变化是, 2004年至2009年,政策更多的关注于较为具体的部分,诸如农民增收、基础设施建设的改善等等,而2010年至2015年,焦点则更具备宏观因素,如农业科技创新、农业现代化等。从政策实施难易程度而言,先易后难也可以为后来的改革奠定基础,抽丝剥茧的解决问题也可以减少改革的羁绊。但宏观主题和制度建设历来就是改革的难点,牵扯面广、利益方向较为复杂,形成合力较难。预计未来几年的“1号文件”仍然会更为关注类似宏观和制度层面的主题,但效果如何,仍旧考验政府的施政技巧和改革的决心。


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